Jahresbericht 2014

TNr. 18: Umgang mit dem Risikomanagement bei der Arbeitnehmerveranlagung mangelhaft

Unterwasseransicht eines Eisbergs im Polarmeer

Bei der Arbeitnehmerveranlagung werden 44% der Fälle mit Hinweisen des maschinellen Risikomanagementsystems mangelhaft bearbeitet. Jährliche Steuerausfälle in zweistelliger Millionenhöhe sind die Folge. Die Bearbeitung der Risikohinweise muss verbessert werden.

Der ORH hat 2012/2013 zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Ansbach und Augsburg bei sechs Finanzämtern die Umsetzung des Risikomanagements in der Veranlagungspraxis bei der Arbeitnehmerveranlagung geprüft.


18.1 Ausgangslage

Bereits seit mehreren Jahren ist für die Arbeitnehmerveranlagung ein von mehreren Ländern gemeinsam entwickeltes maschinelles Risikomanagementsystem flächendeckend im Einsatz. Die Daten aus den Einkommensteuererklärungen durchlaufen dabei einen elektronischen Risikofilter mit einer Vielzahl von regelmäßig evaluierten Kriterien für mögliche Fehler. Erkennt das System darin Risiken, gibt es entsprechende Hinweise aus. Die vom System erkannten Risiken sind von den Mitarbeitern der Finanzämter verlässlich und in guter Qualität zu bearbeiten.

Folgende Ziele werden mit dem maschinellen Risikomanagement verfolgt:

  • Konzentration der Bearbeitung auf risikoreiche Fälle und Sachverhalte,
  • gleichmäßige Rechtsanwendung durch einheitliche Risikokriterien,
  • Erhöhung des Steueraufkommens und
  • bessere Arbeitsqualität durch Standardisierung der Arbeitsabläufe.

Daneben ermittelt die Steuerverwaltung Kennzahlen zur Qualität der Bearbeitung.


18.2 Prüfungsfeststellungen


18.2.1 Bearbeitungsqualität bei Risikohinweisen

Der ORH zog aus dem Veranlagungszeitraum 2010 eine Stichprobe der Risikohinweise und prüfte 1.500 Fälle mit höheren Erstattungsbeträgen. In insgesamt 44% der Fälle wurde festgestellt, dass Risikohinweise ohne die erforderlichen Ermittlungen bzw. unzutreffend bearbeitet worden waren. Die Bearbeiter entschieden von Fall zu Fall, ob und in welchem Umfang sie den Hinweisen nachgehen wollten. Soweit erforderliche Ermittlungen nicht vorgenommen wurden, ergaben sich Ausfallrisiken von 1 Mio. €. Die unzutreffende Bearbeitung führte zu Steuerausfällen von 340.000 €. Eine auf der Zufallsstichprobe des ORH basierende Hochrechnung ergab landesweite Steuerausfälle von jährlich 18 Mio. €.

In mehr als der Hälfte der überprüften Fälle war das Zeichnungsrecht wegen der Bedeutung der Fälle dem Sachgebietsleiter vorbehalten. In 46% davon waren Bearbeitungsmängel festzustellen.


18.2.2 Controlling der Bearbeitungsqualität

Erkenntnisse über die Bearbeitungsqualität versucht die Steuerverwaltung mithilfe eines internen Controllings zu gewinnen. Es ermittelt Kennzahlen z. B. zur Abweichungsquote, also den Anteil der Fälle, in denen Bearbeiter Angaben in den Steuererklärungen änderten, oder zum Mehrergebnis je Abweichung. Damit soll die Entwicklung im Vergleich zu den Vorjahren abgeschätzt werden. Daneben sollen Erkenntnisse über Leistungsunterschiede zwischen Finanzämtern oder Arbeitseinheiten gewonnen werden. Der ORH stellte fest, dass diese Qualitätskennzahlen aus dem Controlling der Arbeitnehmerveranlagung seit 2010 rückläufig waren. Die Abweichungsquote sank von 20,3% in 2009 auf 15,6% in 2012. Die aus den Änderungen der Bearbeiter resultierenden Mehrsteuern gingen bayernweit von 222 auf 165 Mio. € zurück. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass im Controlling nicht alle Abweichungen und Mehr- bzw. Minderergebnisse erfasst wurden. Korrekturen von Schreibfehlern oder offenbaren Unrichtigkeiten und Änderungen aufgrund von Abgleichen mit vorliegenden elektronischen Daten wurden beispielsweise nicht berücksichtigt, auch wenn sie durch einen Risikohinweis angeregt worden waren.

Die Ursachen für den Rückgang der Qualitätskennzahlen untersuchte die Steuerverwaltung bisher nicht empirisch und differenziert auf Ebene einzelner Sachverhalte und Risikohinweise. Das Datenmaterial wurde nicht zusammengeführt und systematisch ausgewertet, ein entsprechendes Analysewerkzeug fehlte.


18.3 Würdigung des ORH


18.3.1 Bearbeitungsqualität steigern

Die festgestellte Beanstandungsquote von 44% ist deutlich zu hoch. Die ausgegebenen Risikohinweise müssen zuverlässig, qualitativ gut und zumindest Fälle mit höheren Steuerrisiken intensiv geprüft werden, damit die Ziele des maschinellen Risikomanagements erreicht werden. Werden Risikohinweise nicht oder fehlerhaft bearbeitet, kann dies über mehrere Veranlagungszeiträume zu hohen Steuerausfällen führen. Der ORH hält daher eine deutliche Qualitätssteigerung für dringend notwendig.

Der ORH fordert, dass die Sachgebietsleiter ihre Verantwortung in der Qualitätssicherung im maschinellen Risikomanagement stärker wahrnehmen und die Bearbeitung der Risikohinweise besser überwachen.


18.3.2 Qualitätscontrolling verbessern

Das Controlling der Bearbeitungsqualität erfordert eine genauere, differenziertere Analyse der Mehr- und Minderergebnisse als bisher. Die Evaluation der Risikoregeln allein reicht nicht aus. Die Entwicklung der Abweichungen sollte auch auf der Ebene einzelner Risikosachverhalte vergleichend untersucht werden. Dies würde Unterschiede transparenter machen und zeigen, wo die Schwerpunkte im Qualitäts- und Risikomanagement im Sinne einer Best Practice zu setzen sind und die Bearbeitungsqualität konkret verbessert werden muss.


18.3.3 Weitere Empfehlungen zur Qualitätssicherung

Darüber hinaus empfiehlt der ORH u. a. folgende Maßnahmen:

  • Elektronische Abarbeitung der Risikohinweise und Checklisten für einen besseren Workflow und eine maschinell verwertbare Dokumentation des Prüfungsergebnisses.
  • Automatische Übernahme elektronisch übermittelter Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge bei der Steuerfestsetzung.
  • Bearbeitung der Steuerfälle mit Auslandsbezug durch besonders geschulte Mitarbeiter.
  • Bearbeitung von Risikohinweisen als Schwerpunkt bei Geschäftsprüfungen durch das Landesamt für Steuern.


18.4 Stellungnahme der Verwaltung

Auch die Finanzverwaltung hält die festgestellten Fehlerquoten bei der Bearbeitung der Risikohinweise für zu hoch, sogar für "alarmierend" zu hoch in den Fällen mit Zeichnungsvorbehalt des Sachgebietsleiters.

Das Landesamt für Steuern ergreife seit 2011 vielfältige Maßnahmen zur Verbesserung der Bearbeitungsqualität (Informationsveranstaltungen, Geschäftsprüfungen, Schulung der Sachgebietsleiter). Darüber hinaus werde eine stärkere Sensibilisierung der Sachgebietsleiter angestrebt.

Ein professionelles Qualitätscontrolling und eine genauere Evaluation der Risikoregeln würden angestrebt. Dafür seien eine differenziertere Datenbasis und geeignete Analysewerkzeuge notwendig. Die Qualitätskennzahlen aus dem Controlling könnten nur sehr eingeschränkt als Indikator für die Wirksamkeit des Risikomanagementsystems herangezogen werden.

Die vom ORH vorgeschlagenen Maßnahmen würden geprüft, einige seien bereits in der Umsetzung. Zum Teil sei aber nur eine mittel- bis langfristige und stufenweise Realisierung möglich. Das Landesamt für Steuern habe verschiedene alternative Maßnahmen zur Qualitätsverbesserung entwickelt.


18.5 Schlussbemerkung des ORH

Die Bearbeitungsqualität der im maschinellen Risikomanagement erkannten Risiken muss deutlich verbessert werden. Angesichts der Steuerausfälle ist es dringend erforderlich, die Bearbeiter und Sachgebietsleiter hierfür stärker zu sensibilisieren, das Qualitätscontrolling zu intensivieren und die vorgeschlagenen Maßnahmen zügig umzusetzen.

 

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