Jahresbericht 2015

TNr. 36: Ressourceneinsatz der Bayerischen Schlösserverwaltung weiter intransparent - Wirtschaftlichkeit nicht sichergestellt

Schloss Nymphenburg
Die Bayerische Schlösserverwaltung kann bis heute keine Aussagen zur Wirtschaftlichkeit ihres Betriebs machen. Noch immer fehlen zuverlässige Informationen über Kosten und Leistungen. Dies gilt auch für die Nutzung von Gebäuden.

Der ORH fordert eine aussagekräftige Kosten- und Leistungsrechnung (KLR). Der Immobilienbestand und dessen Nutzung sind vollständig zu erfassen.

Der ORH hat zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Ansbach und Augsburg in den Jahren 2005/2006,[1] 2010/2011 und 2013 u. a. den Einsatz der KLR und die wirtschaftliche Steuerung bei der Bayerischen Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen (BSV) geprüft.

36.1 Ausgangslage

36.1.1 Aufgaben der BSV

Die BSV ist eine unmittelbar dem Finanzministerium nachgeordnete Verwaltungsorganisation mit 17 Außenverwaltungen und 4 Außenstellen, bei der rd. 850 VZK beschäftigt sind. Die BSV bewirtschaftet und verwaltet die ihr übertragenen Liegenschaften mit einer Gesamtfläche von 26.000 ha selbstständig.[2]

Sie hat die ihr zugewiesenen Liegenschaften unter Beachtung des Gebots der Wirtschaftlichkeit und unter Wahrung kultureller, denkmalpflegerischer sowie naturschutzrechtlicher Belange zu verwalten und zu entwickeln sowie das kulturelle Erbe zeitgemäß zu präsentieren.[3] Der überwiegende Teil der Tätigkeiten, wie z. B. die Organisation des Besichtigungsbetriebs und der Schlossmuseen, die Pflege von Gärten und Parks, die Vermietung und Verpachtung von Räumlichkeiten und die Durchführung von Veranstaltungen, ist nicht hoheitlicher Art.

36.1.2 Einführung und Ziele der KLR

Der Ministerrat hat mit Beschluss vom 11.12.2001 für die Staatsverwaltung ein Rahmenkonzept zur Einführung der KLR für verbindlich erklärt. Allerdings ist der Betrieb der KLR nicht in der gesamten Staatsverwaltung verpflichtend. Die BayHO sieht vor, dass die KLR in geeigneten Bereichen eingeführt werden soll.[4]

Wesentliche Ziele der KLR sind die Schaffung von Kosten- und Leistungstransparenz, die Planung und Steuerung der Leistungserstellung und die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit. Die KLR ist ein Informations- und Steuerungssystem, das aufzeigt, mit welchen Kosten welche Erlöse und Leistungen in einer Organisation bei der Wahrnehmung ihrer einzelnen Aufgaben erzielt bzw. erbracht werden. Sie zeigt die Geschäftsergebnisse der Organisation auf und bildet damit eine zentrale Basis zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Produktivität sowohl im Zeitverlauf als auch im Quervergleich. Mittels KLR können z. B. Kostendeckungsgrade von Produkten und Dienstleistungen ermittelt oder deren Preise kalkuliert werden. Vergleiche der aus der KLR gewonnenen, organisationsinternen Kosten mit den Preisen externer Anbieter erleichtern die Entscheidungen über Eigenerstellung oder Fremdvergabe. Neben Kosten- und Preisvergleichen ermöglicht ein KLR-System auch interne und externe Leistungsvergleiche. Dabei wird ersichtlich, welche Stelle hinsichtlich ihrer Geschäftsabläufe und ihres Ressourceneinsatzes am effizientesten arbeitet.

36.1.3 KLR in der BSV

Bereits im Jahr 1998 wählte das Finanzministerium u. a. die BSV für den Aufbau und Einsatz der KLR aus. Die Strukturen der BSV sollten modernisiert werden. In das KLR-System einbezogen wurde nicht die gesamte BSV, sondern nur die Hauptverwaltung und die Außenverwaltungen Bayreuth, Nymphenburg und Würzburg mit insgesamt etwa 275 VZK.

Den Aufbau des KLR-Systembetriebs bei der BSV hat ein Beratungsunternehmen unterstützt und geleitet. Die für eine konsequente betriebswirtschaftliche Verwaltungssteuerung erforderlichen Grundlagen, Prinzipien und Ziele wurden in einem KLR-Fachkonzept beschrieben. So sollte die BSV mittels KLR u. a. ihre Verwaltungsabläufe transparenter gestalten und verbessern, ihr Personal bedarfsgerecht und flexibler einsetzen, Verkaufspreise oder Eintrittsgelder über den Selbstkosten kalkulieren, Unwirtschaftlichkeiten aufdecken oder die Preis-Leistungs-Verhältnisse ihrer Produkte verbessern. Die Wirtschaftlichkeit der Schlösserverwaltung sollte mittels KLR - bei gleichzeitiger Überwachung der Qualität ihrer Leistungen - insgesamt gesteigert werden.

Sobald mit dem System entsprechende Erfahrungen gesammelt worden seien, sollte die KLR flächendeckend eingesetzt werden. Nachdem das KLR-System zunächst eine Entwicklungszeit von etwa zwei Jahren durchlaufen hatte, stellte die BSV eigens für den im Jahr 2001 anlaufenden KLR-Effektivbetrieb betriebswirtschaftlich ausgebildetes Personal ein. Nach einer Systemlaufzeit von mehr als sieben Jahren beendete die BSV den Betrieb der KLR zum 01.08.2008. Die geplante Ausweitung des Systems auf die übrigen Außenverwaltungen war bis dahin nicht erfolgt.

Gegenüber dem Finanzministerium begründete die BSV den Ausstieg u  a. damit, dass ihre Einnahmen und Ausgaben in höchstem Maße von externen Faktoren, z. B. von der Witterung, abhängig seien und damit außerhalb ihres Einflussbereichs lägen. Entscheidungsrelevant seien in der BSV primär qualitative und nicht messbare Aspekte, wie Kunden- und Bürgererwartungen oder Sicherheitsaspekte. Betriebswirtschaftliche Größen wie die Kosten pro Museumsbesucher seien das Ergebnis unabänderlicher Verhältnisse. Eine Kostenunterdeckung läge in den meisten Fällen auf der Hand. Ob sie 30 oder 40% betrage, spiele in der BSV bei der Entscheidung, ob und wie eine Aufgabe wahrgenommen werde, aber eine untergeordnete Rolle. Die Ressourcen der BSV genügten nicht einmal, um die Pflichtaufgaben vollständig zu erledigen. Eine Umsteuerung komme somit ohnehin kaum in Betracht. Die BSV würde sich daher für eine betriebswirtschaftliche Steuerung mittels KLR nicht eignen.

36.1.4 Bayerisches Liegenschaftsinformationssystem (BayLIS)

Das Finanzministerium hat 2003 bei der BSV zur Erfassung und Pflege ihrer immobilienbezogenen Daten das IT-System BayLIS implementiert. Ziel des Finanzministeriums war, der BSV ein wirkungsvolles Werkzeug für ein modernes Liegenschaftsmanagement zur Verfügung zu stellen. Damit sollte ein Überblick über die rd. 3.000 Grundstücke und 900 Einzelgebäude und die diesbezüglichen Rechte und Nutzungen geschaffen werden.

36.2 Feststellungen

36.2.1 KLR

Die BSV hat während der gesamten siebenjährigen Betriebszeit der KLR gegen zahlreiche verbindliche Grundlagen und Prinzipien des KLR-Rahmenkonzepts für den Freistaat und ihres eigenen KLR-Fachkonzepts verstoßen. Über die gesamte Systemlaufzeit hinweg wurden unvollständige und fehlerhafte Kosten- und Leistungsinformationen in die KLR eingestellt und zu unbrauchbaren Daten weiterverarbeitet.

Der ORH hat bereits in seiner Prüfung in den Jahren 2005 und 2006 festgestellt, dass das KLR-System in der bis dahin betriebenen Weise nicht funktionsfähig war und forderte eine Nutzenbewertung in Form einer Wirtschaftlichkeitsrechnung. Diese führte die BSV nicht durch. Stattdessen betrieb sie das stark fehlerbehaftete System mehr als zwei Jahre lang weiter und nahm einige Modifizierungen vor:
  • Die Aufschreibung der Arbeitszeiten durch die Beschäftigten wurde auf Veranlassung der Behördenleitung ab 2006 eingestellt, obwohl die damit einhergehenden Personalausgaben den größten Teil der Ausgaben in der Schlösserverwaltung bilden (Haushaltsjahr 2013 42,9 Mio. € oder 66% der Gesamtausgaben ohne Bauunterhalt und Baumaßnahmen). Stattdessen sollten die mit dem KLR-Betrieb beauftragten Mitarbeiter anhand der bis dahin gesammelten Arbeitszeit-Daten schätzen, für welche Tätigkeiten die Beschäftigten (275 VZK) ihre tägliche Arbeitszeit jeweils aufgewendet hatten. Dieses Vorgehen führte jahrelang zu falschen Informationen über den tatsächlichen Personaleinsatz. So zeigte die KLR für eine im August 2006 beendete Ausstellung ab Mai 2007 plötzlich dauerhafte Höchstwerte bei der dafür geleisteten Arbeitszeit auf. Für die Rasenpflege in den Gärten und Parks wies die KLR einen sommers wie winters gleichbleibenden Arbeitsaufwand aus, für den Winterdienst dagegen den höchsten Arbeitsaufwand im Sommer.
  • In dem KLR-Fachkonzept wurde detailliert und praxisorientiert festgehalten, wie welche Bau- und Gebäudekosten in der KLR angesetzt werden sollten. Beachtet wurden diese Vorgaben nicht. So blieben Mietkosten in der KLR gänzlich unberücksichtigt, Bauunterhaltskosten wurden nur teilweise eingebucht, Gebäude und Hochbaumaßnahmen nur in Einzelfällen mit einbezogen.
  • In ihrem KLR-Fachkonzept hatte die BSV eine Vielzahl von Wirtschaftlichkeitskennzahlen definiert. Mit ihnen kann durch Gegenüberstellung von Kosten und Arbeitsleistung die Wirtschaftlichkeit von Produkten ermittelt und bewertet werden. So sollten z. B. die Kosten je Besucher bei den Führungen und Ausstellungen, die Arbeitszeit pro Objekt bei den Vermietungen und Verpachtungen oder die Kosten pro Publikation oder Fortbildungsmaßnahme ermittelt werden. Einen Teil der dafür erforderlichen Mengen- und Stückzahlen dokumentierte die BSV in eigens erstellten Listen, übertrug diese Daten aber nicht in die KLR. Die vorgesehenen Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen konnten daher nicht durchgeführt werden.

Eine laufende Prüfung, ob die Aufgabenstellung und die anfallende Arbeitsmenge die Einsparung von Personal zulassen oder eine Personalmehrung erfordern, fand nicht statt. Die BSV ermittelte weder Art noch Umfang des Personaleinsatzes. Die Behördenleitung lehnte auf Nachfrage eine derartige Erfassung strikt ab.

Die Führungskräfte der BSV verzichteten von Beginn des KLR-Betriebs an auf entsprechende KLR-Geschäftsberichte zu den Kosten, zur Arbeitsproduktivität oder zur Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung in ihren Verantwortungsbereichen.

36.2.2 Liegenschaftsmanagement

Der BSV fehlte ein Gesamtüberblick über die Nutzung ihres Immobilienbestandes. Auch der Zustand der Gebäude war ihr im Detail nicht bekannt.
  • Nach Auskunft der BSV waren 2013 rd. 50% der Objektdaten in BayLIS erfasst. Für die Verwendung von BayLIS gab es zwar Arbeitsanweisungen aus den Jahren 2004 und 2008, eine verbindliche Anweisung der Behördenleitung zu Art, Umfang und Zeitpunkt der Datenerfassung und zur Datenpflege fehlte aber.
  • Die lt. Geschäftsverteilungsplan zu führende Gebäudedatei wurde nach Auskunft der BSV seit 15 Jahren nicht mehr aktualisiert. Elektronische Übersichten und entsprechende Auswertungsmöglichkeiten über die konkrete Flächennutzung in den Objekten sowie den Gebäudezustand existierten nicht.

36.3 Würdigung

36.3.1 KLR

Die KLR der BSV wurde über sieben Jahre hinweg auf eine Art und Weise betrieben, die sich zu keiner Zeit für eine zielgerichtete und wirtschaftliche Verwaltungssteuerung eignete. Das System war nie funktionsfähig, obwohl mit dem KLR-Fachkonzept die erforderliche und geeignete theoretische Grundlage vorlag.

Obwohl die BSV die Beendigung der KLR u. a. damit begründete, dass meist qualitative Aspekte den Ausschlag für Entscheidungen gäben, hat sie die von ihr im KLR-Fachkonzept selbst verankerten Qualitätskennzahlen, wie die Kundenzufriedenheit, Fehlerquoten, Bearbeitungs-, Durchlauf- oder Wartezeiten bislang nicht erhoben.

Der BSV fehlt bis heute eine solide betriebswirtschaftliche Grundlage für die Ermittlung ihres Ressourcenbedarfs und für eine am Wirtschaftlichkeitsprinzip orientierte Verwaltungssteuerung. Fremdvergleiche sind nicht möglich. Sie ist noch immer nicht in der Lage, sicherzustellen oder gar nachzuweisen, dass sie ihr Personal bedarfsgerecht und wirtschaftlich einsetzt. Der ORH sieht Wirtschaftlichkeitsreserven.

Für die Steuerung der BSV ist ein KLR-System zur Erfassung, Zuordnung und Auswertung der erbrachten Leistungen, Einnahmen und Ausgaben sowie Erlöse und Kosten nach wirtschaftlichen Einheiten einzurichten.

36.3.2 Liegenschaftsmanagement

Der BSV fehlen verlässliche Daten über ihre rd. 3.000 Grundstücke und über 900 Einzelgebäude hinsichtlich der Nutzung und des Gebäudezustandes. In der Folge mangelt es an einer fundierten Grundlage für Investitions- und Portfolioentscheidungen nach wirtschaftlichen Kriterien. Rückschlüsse auf die Wirtschaftlichkeit der Bauausgaben und der mit ihnen verbundenen Arbeitsabläufe waren und sind daher in der BSV bis heute nicht möglich.

Die BSV muss ihren Immobilienbestand und dessen Nutzung vollständig erfassen und laufend aktualisieren, um eine wesentliche Grundlage für ein wirtschaftlich ausgerichtetes Liegenschaftsmanagement zu schaffen.

36.4 Stellungnahme der Verwaltung

Nach Auffassung des Finanzministeriums und der BSV stellten die Prüfungsergebnisse und Empfehlungen des ORH aus dem Jahr 2011 einen Positionswechsel dar. Bei erstmaliger Prüfung der KLR durch den ORH im Jahr 2005 habe Einvernehmen darüber bestanden, dass die KLR in der bis dahin betriebenen Weise nicht sinnvoll sei. Der ORH habe daher gefordert, die KLR-Einführung durch eine Wirtschaftlichkeitsrechnung zu bewerten und das System ggf. anzupassen. Hierdurch habe sich die BSV darin bestätigt gesehen, den Sinn der KLR infrage zu stellen und das System schließlich eingestellt.

Auch ohne KLR habe sich die BSV in den Jahren 2002 bis 2011 positiv entwickelt. Die Einnahmen seien deutlich gesteigert und die Ausgaben gesenkt worden. Die Kostendeckung habe dadurch erheblich verbessert werden können.

Ihre negative Bewertung der KLR habe die BSV nicht aus den unvollständigen Daten, sondern aus der analytischen Auseinandersetzung mit dem System abgeleitet. Man habe es als durchaus möglich angesehen, die KLR zu vervollständigen und zu korrigieren.

Die Arbeitszeitaufschreibung sei ausgesetzt worden, da sie keine verwertbaren Steuerungserkenntnisse geliefert und die Motivation der Mitarbeiter erheblich darunter gelitten habe.

Die Bau- und Gebäudekosten der BSV seien in der KLR kaum angesetzt worden, da es völlig unrealistisch sei, diese für die KLR sachgerecht bewerten zu wollen. Ihre Höhe sei von der BSV zudem kaum steuerbar.

Die BSV sei für die KLR nicht geeignet. Die wesentliche Ursache dafür sei der sehr hohe Aufwand, um das System so zu betreiben, dass es für die praktische Arbeit sinnvoll nutzbare Berichte liefere. Im Übrigen stünde der Kulturauftrag der BSV einer primär fiskalischen, betriebswirtschaftlichen Ausrichtung entgegen. Außerdem sprächen die Kleinteiligkeit und die hohe Außenbestimmtheit der Verwaltung gegen eine KLR.

Die nach der ORH-Prüfung 2005/2006 seitens der Verwaltung unternommenen Schritte bis hin zur Einstellung der KLR seien am Gebot der Wirtschaftlichkeit orientiert gewesen.

Nach Ansicht des Finanzministeriums stelle das von ihr geführte Grundbesitzverzeichnis eine lückenlose Gesamtübersicht über den Immobilienbestand dar. Auch habe sie aktuell über 90% ihrer Gebäude und Flurstücke in BayLIS erfasst. Die Aktualisierung der eigenen Gebäudedatei erübrige sich für die BSV, da sie Zugriff auf die Fachdatenbank Hochbau der Staatsbauverwaltung habe, in der 95% ihrer Gebäude erfasst seien. Der BSV lägen damit fundierte Grundlagen für Investitions- und Portfolioentscheidungen nach wirtschaftlichen Kriterien vor.

36.5 Entgegnung

Die von der BSV dargestellte positive Entwicklung - auch ohne KLR - ist deutlich zu relativieren. Ein erheblicher Teil ihrer Einnahmen ist weitgehend unabhängig von der konkreten Arbeitsleistung, da er z. B. auf Vermietungen und Verpachtungen zurückgeht. Der Anstieg der Einnahmen wurde zudem maßgeblich durch die Erhöhung der Eintrittspreise generiert und nicht durch Effizienzsteigerungen.

Die gesunkenen Verwaltungsausgaben sind darauf zurückzuführen, dass die Bauausgaben (Bauunterhalt und Baumaßnahmen) in dem von der BSV ausgewählten Vergleichsjahr 2011 einen Tiefststand erreicht hatten. Sie lagen hier um etwa 40% unter dem Wert des - ebenfalls von der BSV ausgewählten - Bezugsjahres 2002. Die Personalausgaben und die sächlichen Verwaltungsausgaben sind im besagten Zeitraum dagegen im Verwaltungsvergleich überproportional angestiegen. Die Ursachen hierfür kann die BSV jedoch mangels KLR ebenso wenig benennen wie ihren Kostendeckungsgrad.

Der ORH bestreitet die Aussage der BSV, sie habe die KLR aufgrund einer analytischen Auseinandersetzung beendet. Konkrete Ergebnisse der besagten Analyse konnte die BSV dem ORH nicht vorlegen.

Auch mögen mittlerweile die Grunddaten nahezu aller Liegenschaften erfasst sein, nicht jedoch wesentliche Informationen über deren Nutzung und Zustand. Die derzeit in BayLIS und der Fachdatenbank Hochbau verfügbaren Daten sind nach den Prüfungserkenntnissen des ORH vielfach unvollständig, nicht aktualisiert, offensichtlich falsch und widersprüchlich.

36.6 Fazit

Der ORH bleibt bei seiner Auffassung. Die von der Verwaltung vorgebrachten Argumente lenken davon ab, dass das KLR-System nicht genutzt und in der praktischen Umsetzung unterlaufen wurde.

Nach Ansicht des ORH ist die BSV grundsätzlich für den Betrieb einer KLR geeignet. Dass der Aufwand dafür in der BSV sehr hoch wäre, bewertet der ORH aufgrund seiner Erfahrung aus einer Vielzahl vergleichbarer Untersuchungen als unzutreffend. Das für die Wiedereinführung der KLR erforderliche Fachkonzept liegt seit September 2000 vor, müsste nur geringfügig angepasst, aber konsequent umgesetzt werden. Die Leitung der BSV muss mit Nachdruck für zutreffende Daten sorgen und diese zur Steuerung nutzen.

Die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit erfordert eine fundierte und aktuelle Datengrundlage. Dazu müssen auch der Immobilienbestand und dessen Nutzung vollständig erfasst und laufend aktualisiert werden.

Das Gebot der Wirtschaftlichkeit ist auch bei der Erfüllung des Kulturauftrags zu beachten.[5]
[1] ORH-Bericht 2006 TNr. 16.
[2] Art. 9 a Abs. 2 - 4 HG 2005/2006 in der Fassung des NHG 2006.
[3] Vorbemerkungen zu Kap. 06 16 des Haushaltsplans 2013/2014 und Verordnung über die Bayerische Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen vom 14.12.2001, GVBl 2002, S. 22.
[4] Art. 7 Abs. 3 BayHO.
[5] § 2 Abs. 1 S. 2 der Verordnung über die Bayerische Verwaltung der staatlichen Schlösser, Gärten und Seen (BSVV).