Jahresbericht 2016

TNr. 31: Arbeitszeitabhängige Bezüge bei den Justizvollzugsanstalten ordnungsgemäß ermitteln

Zeiterfassungsterminal; Bild: ORH - Robert Ilg
Bei den Justizvollzugsanstalten kommt es bei den arbeitszeitabhängigen Bezügen zu beträchtlichen Fehlzahlungen. Ursachen hierfür sind unterschiedliche Systeme für die Zeiterfassung und Abrechnung, fehlerhafte Rechtsanwendungen, mangelnde Steuerung, fehlende interne Kontrolle sowie unzureichende Qualitätssicherung und Verfahrenssicherheit.

Das Justizministerium muss sicherstellen, dass die dienst- und arbeitszeitrechtlichen Normen korrekt angewendet werden und schnellstmöglich ein ordnungsgemäßes IT-Verfahren zur Dienstplangestaltung und Abrechnung eingesetzt wird.

Der ORH hat 2014 mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Ansbach die Abrechnung der arbeitszeitabhängigen Bezüge bei allen JVA geprüft, bei 14 JVA wurde auch vor Ort erhoben.

31.1 Ausgangslage

Bayern verfügt über 36 JVA (21 selbstständige und 15 angegliederte Anstalten).

Im Justizvollzug muss die Sicherheit rund um die Uhr an allen Tagen des Jahres gewährleistet sein. Dies führt für Beamte zu Dienst zu ungünstigen Zeiten[1] bzw. für Tarifbeschäftigte zu Sonderformen der Arbeit[2] und arbeitszeitabhängigen Bezügen. Von 5.405 Stellen der JVA sind betroffen 4.410 Stellen (rd. 82%) aus dem uniformierten Dienst (allgemeiner Vollzugs-, Krankenpflege- und Werkdienst).

31.2 Feststellungen

2013 leisteten in allen JVA 3.969 Beamte Dienst zu ungünstigen Zeiten. Für 1,4 Mio. Stunden erhielten sie 3,7 Mio. € Zulagen ausbezahlt. 11 JVA stellten die zulagefähigen Zeiten mit unterschiedlichen Zeiterfassungssystemen fest. 3 JVA ermittelten diese Zeiten ohne technische Unterstützung manuell oder mit selbst entwickelten Anwendungen auf Excel- oder Access-Basis (Hilfssysteme).

2013 wurden 438 Tarifbeschäftigten als Ausgleich für Sonderformen der Arbeit[3] 124.000 Stunden (ohne Überstunden) mit 422.000 € vergütet. Für mehr als 26.000 Überstunden wurden 173.000 € gezahlt. Die zuschlagsfähigen Zeiten und die entsprechenden Zeitzuschläge haben 10 von 14 geprüften Anstalten manuell oder mit unterschiedlichen Hilfssystemen festgesetzt.

31.2.1 Arbeitszeitabhängige Bezüge

31.2.1.1 Zulagen für Dienst zu ungünstigen Zeiten für Beamte bzw. Ausgleich von Sonderformen der Arbeit für Tarifbeschäftigte

Die JVA wendeten für die gleichen Dienst- und Arbeitszeiten die beamten- und tarifrechtlichen Bestimmungen[4] unterschiedlich an. Die Mitarbeiter, die in den JVA für die Abrechnung zuständig sind, verfügten nicht über ausreichende Kenntnisse, um die jeweils einschlägigen Lohnartschlüssel vorgeben zu können, die im Bezügeabrechnungsverfahren VIVA verwendet werden. Dies führte zu Fehlzahlungen.

Soweit die Anstalten den Dienst zu ungünstigen Zeiten mit Zeiterfassungsgeräten ermittelten, wurden die Daten elektronisch in das Bezügeabrechnungsverfahren VIVA übertragen. Dennoch kam es zu Fehlzahlungen bzw. fehlerhaften steuerrechtlichen Bewertungen. Wurde Dienst an besonderen Tagen[5] geleistet, wurden nicht die entsprechenden beamten- und tarifrechtlichen Folgerungen gezogen.

JVA ohne Zeiterfassungsgerät haben die Zulagenansprüche manuell bzw. mit Hilfssystemen berechnet. Fehlerhafte Anwendungen der beamten- und tarifrechtlichen Regelungen und Übertragungsfehler infolge von Medienbrüchen führten zu Fehlzahlungen. Unterschiedliche Rechtsanwendung und verschiedene elektronische bzw. manuelle Verfahren hatten zur Folge, dass Zuschläge für Tarifbeschäftigte abweichend von den Bestimmungen des TV-L vergütet wurden, z. B.:
  • Für Arbeit an Samstagen wurden 2013 tarifwidrig rd. 6.600 € an Zeitzuschlägen zusätzlich neben Wechselschicht- und Schichtzulagen gezahlt.
  • 5 der 14 geprüften JVA zahlten generell keine Zuschläge für Nachtarbeit, falls bereits ein Zuschlag für Sonntags- und Feiertagsarbeit bzw. Arbeit am 24. oder 31.12. anfiel.
  • In einem Teil einer großen JVA führte eine fehlerhafte Programmierung des Zeiterfassungssystems zu Doppelzahlungen bei Sonn- und Feiertagsarbeit.

31.2.1.2 Überstunden/Mehrarbeit

Für Beamte und Tarifbeschäftigte bestehen verschiedene Rechtsgrundlagen mit unterschiedlichen Inhalten.

Bei Beamten setzt die Vergütung von angeordneter oder genehmigter Mehrarbeit voraus, dass sie mehr als fünf Stunden im Monat beträgt und sich auf konkrete, zeitlich abgrenzbare und messbare Dienste bezieht. Darüber hinaus muss im Einzelnen nachgewiesen sein, dass eine Dienstbefreiung aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht innerhalb eines Jahres möglich war.[6]

Bei Tarifbeschäftigten entstehen Überstunden, wenn die auf Anordnung des Arbeitgebers geleisteten Arbeitsstunden über die regelmäßige Arbeitszeit von Vollbeschäftigten hinausgehen. Weitere Voraussetzung ist, dass sie nicht bis zum Ende der folgenden Woche bzw. bei Wechselschicht- und Schichtarbeit nicht bis zum Ende des Schichtplanturnus ausgeglichen werden.[7] Sollten Überstunden nicht innerhalb von drei Monaten ausgeglichen werden, entsteht neben den Zeitzuschlägen ein Anspruch auf Überstundenvergütung. Demgegenüber fällt lediglich Mehrarbeit an, wenn ein Teilzeitbeschäftigter über seine regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit hinaus bis zur regelmäßigen Arbeitszeit eines Vollbeschäftigten tätig ist. Mehrarbeiten von Teilzeitbeschäftigten sind keine Überstunden.

Trotz vergleichbarer Sachverhalte sind die JVA unterschiedlich verfahren. Überstunden und Mehrarbeit wurden generell nicht gesondert dokumentiert. Ansprüche konnten nicht nachvollzogen werden.

Mehrarbeit von Beamten ist nicht rechtmäßig abgerechnet worden, weil beispielsweise Mehrarbeit nicht nachgewiesen war oder zwischen Mehrarbeit und anderen Zeitguthaben nicht unterschieden wurde.

Überstunden von Tarifbeschäftigten wurden unterschiedlich festgesetzt und vergütet. Beispielsweise haben 12 der 36 JVA Überstunden generell nicht vergütet, um Zeitguthaben abzubauen bzw. am Ende von Beschäftigungsverhältnissen auszugleichen. Als Überstunden wurde z. B. nicht tarifkonform behandelt der positive Wert des Monatssaldos (Differenz Monats-Soll und Monats-Ist der Arbeitszeit) im Zeitkonto des Beschäftigten.

Durch diese Praxis konnten sämtliche Zeiten - auch unberechtigte Zeitgutschriften und Reisezeiten -  zur Vergütung von Überstunden führen.

Eine JVA hat über Jahre Überstunden mit Zeitzuschlägen (30%) und als Überstunden (100%) vergütet. Zusätzlich wurden die vergüteten Überstunden in den Zeitkonten als Arbeitszeit gutgeschrieben. Seit 2007 wurden dort für rd. 14.800 Stunden annähernd 260.000 € ausgezahlt. Diese Stunden wurden außerdem mit rd. 1.800 Arbeitstagen in die Zeitkonten gebucht und erhöhten so die Summe der noch nicht ausgeglichenen Zeitguthaben. Im Juli 2014 waren bei dieser JVA Zeitguthaben im Umfang von 828 Tagen nicht ausgeglichen.

Die Zeitguthaben haben sich landesweit von Januar 2013 bis Juli 2014 um 30% erhöht.[8]

31.2.1.3 Wechselschicht- und Schichtzulagen[9]

Die Festsetzung der Wechselschicht- und Schichtzulagen bereitete den JVA allgemein Probleme. Beispielsweise hat eine JVA keine Wechselschicht-, sondern nur Schichtzulagen gezahlt. Ursache war eine nicht rechtskonforme Programmierung des Zeiterfassungssystems, was zu Fehlzahlungen führte.

31.2.1.4 Auswirkungen auf Jahressonderzahlung und Entgeltfortzahlung bei Krankheit und Urlaub nach dem TV-L[10]

Die Vergütungen von Zeitzuschlägen und für geplante Überstunden wirken sich auch auf die Jahressonderzahlung und die Entgeltfortzahlung bei Krankheit, Urlaub und Sonderurlaub aus. Die Fehler führten zusätzlich auch dort zu Fehlzahlungen.

31.2.2 Arbeitszeit

Für die Bediensteten des uniformierten Dienstes bestand ein einheitliches Zeitkonto, in das ohne weitere Differenzierung alle Plus- und Minusstunden gebucht wurden. Das Zeitkonto wurde bis zum Ausscheiden des Bediensteten fortgeschrieben und stellte den jeweiligen Stand des Rückstandes an dienstfreien Tagen dar.

Auf die Zeitkonten wurden auch Zeitgutschriften ohne Rechtsgrund gebucht. Beispielsweise erhielt bei einer JVA jeder Bedienstete am "lumpigen Donnerstag" eine vom Arbeitszeitrecht nicht gedeckte Zeitgutschrift von 4 Stunden. Diese Zeitgutschrift erhielten sogar Bedienstete, die an diesem Tag nicht zum Dienst eingeteilt waren, dienstfrei oder Urlaub hatten oder wegen Krankheit fehlten. Insgesamt wurden so unberechtigte Zeitgutschriften von rd. 1.400 Stunden oder 175 Arbeitstagen pro Jahr gebucht. Die Rückstände an dienstfreien Tagen erhöhten sich.

Infolge der Rückführung der wöchentlichen Arbeitszeit auf 40 Stunden wurde der Anspruch auf Zusatzurlaub für Schichtdienst mit Wirkung vom 01.01.2014 generell um zwei Tage gekürzt. Die Änderung ist bei den JVA erst ab 01.01.2015 vollzogen worden. Dadurch wurde 2014 rd. 2.100 Beamten rd. 4.200 Tage Zusatzurlaub für Schichtdienst zu Unrecht bewilligt. Das Justizministerium hat diesen Zusatzurlaub nach einem Hinweis des ORH während der Prüfung wieder gestrichen.

31.2.3 Dienstplanungs- und Arbeitszeitabrechnungssysteme

Die Dienstplanung haben die JVA teilweise manuell, teilweise mit unterschiedlichen IT-Systemen oder Hilfssystemen vorgenommen. Schnittstellen zu den Zeiterfassungssystemen bestanden nicht. Bei der Arbeitszeitabrechnung wurde unterschiedlich verfahren und teilweise gegen beamten- und tarifrechtliche Bestimmungen verstoßen. Weiter waren die Dienstplanungs- und Arbeitszeitabrechnungssysteme nicht so ausgestaltet, dass innerhalb eines bestimmten (Ausgleichs-)Zeitraums[11] die regelmäßige Wochenarbeitszeit im Durchschnitt erreicht wurde. Überstunden und Mehrarbeit waren nicht gesondert dokumentiert. Die Systeme boten auch keine Unterstützung, um durch die Dienstplanung Vergütungen für Überstunden oder Mehrarbeit möglichst zu vermeiden. Finanzielle Auswirkungen der Dienstplanung waren in den Systemen nicht abgebildet.

Insgesamt fehlten durchgängige, einheitliche Prozesse und Vorgaben des Justizministeriums. Vollzugshinweise, Fortbildungen und Ausstattung mit den einschlägigen Vorschriften waren unzureichend. Interne Kontrollen fanden nicht statt.

31.3 Würdigung

Der Vollzug des Arbeitszeit-, Besoldungs- und Tarifrechts bei den JVA ist uneinheitlich und teilweise fehlerhaft. Die Mängel beruhen darauf, dass Steuerung, interne Kontrolle und Qualitätssicherung unzureichend wahrgenommen wurden und die Verfahrenssicherheit der eingesetzten Systeme nicht vorab geprüft wurde.

Die JVA verwenden statt eines einheitlichen IT-Systems für die Dienstplanung sowie für die Ermittlung von Arbeitszeit, Urlaubsansprüchen und Bezügebestandteilen für Beamte und Tarifbeschäftigte unterschiedliche Hilfssysteme (z. B. drei Zeiterfassungssysteme von privaten Anbietern, Eigenentwicklungen in Form von Tabellenkalkulationen mit Excel, Office Libre oder Datenbanklösungen auf der Basis von Excel-Tabellen).

Systeme oder Hilfssysteme wurden nicht entsprechend den beamten- und tarifrechtlichen Regelungen eingerichtet und bei Rechtsänderungen nicht angepasst. Dies und fehlerhafte Anwendungen führten zu fehlerhaften Ergebnissen und teilweise zu erheblichen Fehlzahlungen.

Der ORH hält eine einheitliche IT-Unterstützung in Anbetracht der Komplexität der Regelungen für unverzichtbar. Es dürfen nur Programme eingesetzt werden, die die Mindestanforderungen erfüllen.[12] Den Mindestanforderungen genügen die bei den geprüften JVA eingesetzten Verfahren nicht.

Nach Auffassung des ORH besteht bereits jetzt dringender Handlungsbedarf, um weitere Fehlzahlungen zu vermeiden. Die Verfahren sind umgehend zu überprüfen. Soweit sie zu nicht rechtskonformen Ergebnissen führen, dürfen sie nicht mehr eingesetzt werden und müssen rasch durch andere Lösungen ersetzt werden.

31.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Justizministerium erhebt keine Einwände und weist darauf hin, dass bereits Maßnahmen zur Verbesserung der Situation ergriffen worden seien.

Ein im Februar 2013 eingerichtetes Competence-Team "Dienstplanung" solle als Wissens- und Handlungspool Erkenntnisse über die theoretischen Grundlagen und die praktische Anwendung einer Dienstplanung sammeln und bewerten. Das Competence-Team diene als beratendes und unterstützendes Fachgremium und solle die Vollzugseinrichtungen bei der konkreten Gestaltung der Dienstplanung vor Ort im Sinne des "Best Practice" begleiten.

Die Ergebnisse der Arbeit des Competence-Teams würden 2016 in schriftliche Anweisungen umgesetzt. Ergänzend zu der 2015 angelaufenen tarifrechtlichen Schulung sollen 2016 verstärkt Fortbildungen und Workshops angeboten werden, um eine ordnungsgemäße und sachgerechte Diensteinteilung zu stärken. Grundlage hierfür würden die Erkenntnisse des Competence-Teams sein.

Das in der Basiskomponente BayZeit integrierte Modul zur automationsunterstützten Dienstplanung befinde sich bereits bei 3 JVA in der Erprobung und solle voraussichtlich im ersten Halbjahr 2016 für einen Einsatz in allen JVA freigegeben werden. Das Justizministerium beabsichtige, das Verfahren im Rahmen der zur Verfügung stehenden Ausgabemittel und Personalressourcen flächendeckend einzuführen.

31.5 Schlussbemerkung

Nach Auffassung des ORH besteht über die bereits 2013 eingeleiteten Maßnahmen hinaus nach wie vor dringender Handlungsbedarf, um weitere Fehlzahlungen zu vermeiden. Das Justizministerium muss sicherstellen, dass die dienst- und arbeitszeitrechtlichen Normen korrekt angewendet werden. Der ORH hält eine einheitliche IT-Unterstützung in Anbetracht der Komplexität der Regelungen für unverzichtbar.

[1] § 11 Abs. 2 BayZulV.
[2] § 7 TV-L.
[3] Sonderformen der Arbeit nach § 8 Abs. 1 TV-L sind: Überstunden, Nachtarbeit, Feiertagsarbeit, Arbeit am 24. und 31.12., für Arbeit an Samstagen von 13.00 bis 21.00 Uhr, soweit diese nicht im Rahmen von Wechselschicht oder Schichtarbeit anfällt.
[4] § 11 BayZulV bzw. § 8 TV-L.
[5] Z. B. für Arbeit am 24.12. und am 31.12.; Oster- bzw. Pfingstsonntag sind keine besonderen Tage.
[6] Art. 87 Abs. 2 BayBG, Art. 61 BayBesG.
[7] § 7 Abs. 7 und 8 TV-L.
[8] Vgl. Antwort des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz vom 05.09.2014 zu Nr. 2 der schriftlichen Anfrage des Abgeordneten Markus Rinderspacher (LT-Drucksache 17/3047).
[9] Beamte: § 12 BayZulV; Tarifbeschäftigte: § 7 Abs. 1 und 2 i. V. m. § 8 Abs. 7 und 8 TV-L
[10] §§ 20 und 21 TV-L.
[11] § 6 Abs. 2 TV-L, § 9 Abs. 2 AzV.
[12] Nr. 3 der Anlage 3 zu den VV zu Art. 79 BayHO (HKR-ADV-Best).

Bildnachweis: ORH - Robert Ilg

 


 

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