Jahresbericht 2007

TNr. 21: Geschäftsstelle des Bayer. Jugendrings

Jugendarbeit

Die Stellenausstattung, die Eingruppierungen und Arbeitszeitregelungen der Geschäftsstelle des Bayerischen Jugendrings sind überdimensioniert und zu großzügig bemessen.

Das Staatsministerium kommt seinen Pflichten als Aufsichtsbehörde und Zuwendungsgeber nicht wirkungsvoll nach.

21.1    Allgemeines


Die Jugendarbeit ist dem Staatsministerium für Unterricht und Kultus, die Jugendhilfe dem Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen zugeordnet.

Die Jugendhilfe wird vom Bayerischen Landesjugendamt im „Zentrum Bayern Familie und Soziales“wahrgenommen und umfasst u. a. die Beratung und Unterstützung der örtlichen Jugendämter sowie die Förderung der Zusammenarbeit mit Jugendverbänden und die Durchführung von Projekten der Jugendhilfe.

Die Jugendarbeit (Beratung der Jugendringe, Förderung der Jugendverbände) führt der Bayerische Jugendring (BJR) aus. Er übernimmt für diesen Bereich auch die Aufgaben eines Landesjugendamts.

Der BJR ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in München und unterliegt der Aufsicht des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus. Er ist ein freiwilliger Zusammenschluss von Jugendorganisationen und anerkannter Träger der freien Jugendhilfe in Bayern. Zu seinen Aufgaben zählt die Weitergabe staatlicher Zuwendungen z. B. an mehr als 60 Jugendverbände oder Einrichtungen der Jugendarbeit. Die Geschäftsstelle des BJR wurde zu 96 % (2006: 3 Mio €) vom Staat finanziert. Als Körperschaft des öffentlichen Rechts und gleichzeitig Zuwendungsempfänger darf der BJR seine Beschäftigten finanziell nicht besser stellen als vergleichbare Staatsbedienstete. Höhere Vergütungen sowie sonstige über- oder außertarifliche Leistungen dürfen nicht gewährt werden (Besserstellungsverbot).1

Der ORH hat mit einem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt die bestimmungsmäßige und wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung der Zuschüsse geprüft, die für den Betrieb der Geschäftsstelle gewährt wurden, und dabei Folgendes festgestellt:

21.2    Angesammelte Mittel


Im Jahr 2006 hielt der BJR bei einem Gesamtfördervolumen von 12 Mio € ganzjährig ein Guthaben von 2 Mio € auf Giro- und Festgeldkonten vor. Daraus erzielte er Zinsen von 42.000 €. Im Wesentlichen stammten die Guthaben des BJR aus Mitteln des Staates, die an Jugendorganisationen zur Förderung von Projekten weitergeleitet werden sollten, aber von diesen noch nicht abgerufen wurden. Die damit erwirtschafteten Zinsen stehen nach Auffassung des ORH dem Staat zu.

21.3    Organisation und Personal der Geschäftsstelle


Der Geschäftsverteilungsplan (GVPl) des BJR wurde zuletzt 1995 aufgestellt. Seither eingetretene Änderungen der Geschäftsverteilung wurden gelegentlich in einem vorläufigen GVPl festgehalten. Der bei der Prüfung 2005 vorgelegte GVPl datierte vom September 2001. Dieser GVPl wurde zuletzt im Mai 2007 aktualisiert. Der BJR begründete dies damit, dass der Beteiligungsprozess der Mitarbeiter an der Fortschreibung des GVPl nicht zum Abschluss gekommen sei.

Die Geschäftsverteilungspläne enthielten Funktionen, ohne dass diesen Funktionen bestimmte Beschäftigte zugeordnet waren. Auch der Umfang der zeitlichen Inanspruchnahme einer Funktion oder der Vertretungsfall waren nicht geregelt.2

Die Geschäftsstelle verfügte über 45,34 Vollzeitstellen (August 2004). Sie gliederte sich bis zum 31.08.2005 in die Büros der Präsidentin und des Geschäftsführers sowie in 4 Abteilungen und 15 Sachgebiete. 49 % der Stellen waren einer Leitungsebene zuzuordnen. Diese Eingruppierungen setzen entsprechend hochwertige Tätigkeiten voraus. 31 % der Stellen waren im Hilfs- und Unterstützungsbereich und lediglich 20 % der Stellen auf Sachbearbeiterebene ausgebracht. Kleinstsachgebiete und Leiter von Sachgebieten ohne oder mit wenigen Mitarbeitern führten zu höheren Eingruppierungen. Die einzelnen Funktionsebenen waren wie folgt verteilt:

Übersicht: Funktionsebenen

Mit der Umstrukturierung der Geschäftsstelle in zwei Bereiche und 14 Referate zum 1. September 2005 wurden keine Stellen eingespart. Vielmehr wurden im Büro der Präsidentin neue Stellen ausgebracht und Höhergruppierungen nach VergGr. I b ermöglicht. Dadurch erhöhte sich der Anteil der Beschäftigten der Leitungsebene auf 54 %.

Die Führungs- und Referentenebene verursachte Kosten von 1.543.000 € (2006), die der Staat zu 96 % förderte. Mit dem gleichen Prozentsatz finanzierte der Staat auch die Kosten für die sonstigen Bediensteten (920.000 €).

21.4    Stellenausstattung


Die Vergütungsstruktur stellte sich, gemessen an den tatsächlichen Eingruppierungen, aufgrund von Bewährungsaufstiegen wesentlich günstiger dar als nach dem Stellenplan. Über 33 % des Personals (15 Beschäftigte) waren in VergGr. II a BAT und höher eingruppiert. Nach den Kriterien des BAT war damit jeder dritte Beschäftigte vergleichbar dem höheren Dienst eingruppiert. 25 Beschäftigte, also 53 % des Personals der Geschäftsstelle,3 gehörten mindestens der VergGr. IV a und höher an.

Der BJR beauftragte eine externe Stelle mit der tariflichen Bewertung der Tätigkeit eines Angestellten im IT-Bereich gegen ein Honorar von 3.900 €, obwohl die eigene Personalstelle über den tariflichen Sachverstand für die Eingruppierung hätte verfügen müssen. Das Ergebnis wurde zur Begründung einer Höhergruppierung herangezogen.

21.5    Arbeitszeitermittlung


Die Beschäftigten der Geschäftsstelle erfassten ihre Arbeitszeit selbst durch manuelle Eingaben in Excel-Listen. Zeiterfassungssysteme kamen nicht zum Einsatz, obwohl der BJR im Mai 2006 für 6.900 € ein elektronisches Zeiterfassungssystem mit Workflow und Schnittstelle zur Bezügeabrechnung beschaffte. Nach betriebsfertiger Installation ließ der BJR die Anwenderschulung durchführen, setzte das System jedoch nicht ein.

21.6    Überstundenpauschale


Der BJR gewährte neun Bediensteten je eine Überstundenpauschale bis zu jährlich 4.600 € und, wie auch den anderen Bediensteten, übertarifliche Zeitzuschläge. Mit der Erhöhung der tariflichen Arbeitszeit ab 01.11.2006 von 38,5 auf 40,1 Wochenstunden hätten die Überstundenpauschalen nach Auffassung des ORH überprüft und ggf. angepasst werden müssen.

Durch die großzügigen hauseigenen Regelungen erhielt eine Beschäftigte trotz 67 Krankheitstagen die volle Überstundenpauschale von 4.263 €. Daneben wurde ihr ein Zeitzuschlag für Überstunden und ein Zeitguthaben gewährt.

21.7    Reisezeiten


Bei der Anrechnung der Reisezeiten muss sich der BJR als Körperschaft des öffentlichen Rechts und als Empfänger einer institutionellen Förderung an die Regelungen des Staates halten. Demnach werden Reisezeiten innerhalb der Sollzeit voll, darüber hinaus außertariflich zu einem Drittel auf die Arbeitszeit angerechnet. Reisezeiten, die außerhalb der Sollzeit oder täglichen Arbeitszeit anfallen, gelten auch bei Überschreitung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit nicht als Überstunden.

Abweichend von diesen Regelungen rechnete der BJR Reisezeiten vielfach zu großzügig ab.

21.8    Beschaffungswesen


Der BJR nutzte wiederholt die Unterstützung externer Berater bei der Vergabe öffentlicher Aufträge u. a. für die Kostenbereiche „Büroprodukte und Geräte“, „Druckerzeugnisse“, „Kurier-, Express- und Paketdienste, Postversand“ und „Gebäudereinigung“. Dabei handelte es sich um normale Beschaffungen, die zu den Kernaufgaben einer Verwaltung gehören.

Der BJR vergab seine Aufträge regelmäßig freihändig. Vielfach beachtete er dabei grundlegende Prinzipien des Vergaberechts nicht und nahm finanzielle Risiken und Mehrbelastungen für den Zuwendungsgeber in Kauf. Auch bei größeren Beschaffungsmaßnahmen z. B. im Bereich der IuK-Technik mit Auftragswerten bis zu 112.000 € im Einzelfall führte der BJR kein förmliches Vergabeverfahren durch. Selbst bei Überschreitung des maßgeblichen EU-Schwellenwerts für Liefer- und Dienstleistungsaufträge von 200.000 € schrieb er nicht EU-weit aus.

21.9    Stellungnahme des Staatsministeriums


Das Staatsministerium führt aus, dass es seinen Pflichten als Aufsichtsbehörde durch zahlreiche Kontakte zum BJR nachkomme. Ferner sei es bei allen wichtigen Sitzungen des BJR vertreten und greife steuernd in die Beratungen ein. Dem BJR seien staatliche Aufgaben im Bereich der Förderung der Jugendarbeit übertragen. Die Ansammlung beträchtlicher staatlicher Mittel auf den Konten des BJR sei unvermeidlich gewesen. Die daraus erwirtschafteten Zinsen seien ein Indiz dafür, dass der BJR mit staatlichen Mitteln sparsam umgehe. Das Staatsministerium werde aber künftig diese Zinsen nach Ablauf des jeweiligen Kalenderjahrs zurückfordern.

Zur tariflichen Eingruppierung der Beschäftigten verweist das Staatsministerium auf die Stellungnahme des BJR.

21.10    Stellungnahme des Bayerischen Jugendrings


Der BJR ist der Auffassung, dass er mit staatlichen Behörden nicht vergleichbar sei, denn er habe mit seiner Beratungs- und Unterstützungsfunktion bei 103 rechtlich unselbstständigen Kreis-, Stadt- und Bezirksjugendringen besondere Aufgaben. Das Besserstellungsverbot könne daher nicht auf den BJR angewandt werden. Andernfalls würde eine unzulässige Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte entstehen. Entgegen der Auffassung des ORH könnten die Sachgebietsleiter bzw. Referenten nicht der Leitungsebene zugeordnet werden. Soweit ihnen Mitarbeiter zugeordnet worden seien, würden sie diesen gegenüber allenfalls koordinierend tätig. Die höheren Eingruppierungen bei dieser Gruppe würden sich ausschließlich aus den fachlichen Anforderungen ableiten und nicht aus den unterstellten Mitarbeitern.

Der Auftrag an einen externen Berater zur tariflichen Eingruppierung eines Mitarbeiters sei erfolgt, weil die geltenden Eingruppierungsvorschriften für den IT-Bereich von 1983 stammten und aufgrund des technischen Fortschritts als überholt angesehen wurden.

Weiter führt der BJR aus, dass der Geschäftsverteilungsplan im November 2007 in Kraft treten und die Vertretung geregelt werde. Auch das Zeiterfassungssystem werde dann voll zum Einsatz gelangen. Bei länger andauernder Krankheit werde die Überstundenpauschale unterbrochen, Zeitzuschläge für Überstunden und Zeitguthaben würden nicht mehr gleichzeitig gewährt. Auch sollen die Überstundenpauschalen überprüft werden. Im Zusammenhang mit Reisezeiten werde künftig stärker auf eine angemessene Begrenzung der höchstens anrechenbaren Arbeitszeiten geachtet. Die Zusammenarbeit mit einem externen Berater im Beschaffungswesen sei inzwischen förmlich gekündigt worden. Mit dessen Unterstützung habe man aber erhebliche Preisnachlässe erreicht. Die Vergabevorschriften werde man künftig besser beachten, sofern Schwellenwerte überschritten würden. Die vom ORH im IT-Bereich angemahnte EU-weite Ausschreibung sei ausgeschieden, weil bei der Software-Beschaffung von der BJR-Landesebene nur anteilig rd. 10.000 € hätten getragen werden müssen. Den Rest hätten vertraglich die Gliederungen übernommen.

21.11    Auffassung des ORH


Das Staatsministerium muss seinen Aufsichtspflichten wirkungsvoller nachkommen. Die vom Staatsministerium angeführten Kontakte und die Teilnahme an Sitzungen sind nach Auffassung des ORH kein Ersatz für eine effiziente Steuerung staatlicher Zuwendungen.

Als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist der BJR an staatliches Haushaltsrecht gebunden. Schon deshalb darf er seine Beschäftigten nicht großzügiger vergüten als vergleichbare Staatsbedienstete. Diese Verpflichtung ergibt sich für den BJR darüber hinaus auch daraus, dass er Empfänger einer institutionellen Förderung ist. Der ORH hält daran fest, dass Aufgaben und Tätigkeiten die Vielzahl der hohen Eingruppierungen nicht rechtfertigen. Vergleichbare Tätigkeiten fallen z. B. beim Bayerischen Landesjugendamt an.

Nach Auffassung des ORH liegt eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung im Eigeninteresse des BJR und seiner angegliederten Organisationen. Letztlich könnten damit mehr Mittel für die Jugendarbeit zur Verfügung stehen.

Im Übrigen hält es der ORH für überlegenswert, die Zuständigkeiten für Jugendarbeit und Jugendhilfe in einem Staatsministerium zu bündeln. In Baden-Württemberg sind im Jahre 2005 Jugendarbeit und Jugendhilfe unter einem Dach zusammengeführt worden.


1) Ziff. 1.3 Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung (ANBest-I).

2) Ausnahme: Vertretung der Präsidentin; Anordnungsbefugnis der Rechtsreferentin i.V. des Geschäftsführers und der Präsidentin.

3) Quelle: Auszug aus Personaldatei; Stand: 31.12.2006.