Tagung der Amtsleiter der bayerischen Finanzämter

Am 25.04.2012 sprach Präsident Dr. Fischer-Heidlberger als Gastredner auf der Tagung der Amtsleiter der bayerischen Finanzämter in Erlangen. Er ging dabei auch auf den ORH-Bericht 2012 ein, in dem der ORH mehr Personal für die Steuerverwaltung gefordert hat.

Ansprache von Präsident Dr. Heinz Fischer-Heidlberger am 25.04.2012 in Erlangen

Sehr geehrter Herr Dr. Jüptner,

vielen Dank für Ihre Einladung, hier auf der Amtsleitertagung in Erlangen zu sprechen. Bereits im April 2009 in Deggendorf war ich ja bei Ihnen zu Gast. Gerne bin ich heute wieder gekommen. Schließlich ist die Steuerverwaltung für den Rechnungshof die wichtigste Verwaltung. Zwar werden wir in der Öffentlichkeit meist mit unserer Kritik am Ausgabeverhalten wahrgenommen. Ausgegeben werden kann aber nur, was vorher eingenommen wurde. Ohne Sie hätten wir also nichts zu prüfen.

Und Sie sorgen in der Tat für reichlich Prüfungsstoff. Im Jahr 2011 betrug das Steueraufkommen in Bayern 75 Mrd. Euro, davon verblieben 33,6 Mrd. beim Freistaat. Das zeigt eindrucksvoll, wie unverzichtbar eine funktionierende Steuerverwaltung ist – nicht nur als „Arbeitgeber“ für den Rechnungshof.

Sie sind, wie es Dr. Jüptner gestern gesagt hat, der Motor der Staatsverwaltung, ohne Einnahmen geht gar nichts. Dennoch müssen Sie unter schwierigen Rahmenbedingungen arbeiten. Diese Rahmenbedingungen haben sich in den letzten Jahren nicht zum Besseren verändert. Vieles von dem, was ich damals in Deggendorf gesagt habe, ist nach wie vor gültig. Durch die schnelllebige Steuergesetzgebung unterliegt das Steuerrecht ständigen Änderungen. Auch die Rechtssprechung, beispielhaft der VI. Senat des BFH, ist sehr aktiv. Sie hat – wie es ein Richter dieses Senats auf der Münchner Steuerfachtagung ausdrückte, mehrfach für ein „Rauschen im Blätterwald“ gesorgt – leider rauscht es zum Teil auch bis in die Finanzämter.

Ich will hier weder den Gesetzgeber noch die Rechtssprechung schelten, schon gar nicht in Anwesenheit eines ehemaligen BFH-Richters und der beiden Finanzgerichtspräsidenten Herrn Weilbacher und Herrn Lohrer. Ich denke aber es ist unstrittig, dass so manche Entscheidung des Gesetzgebers aber auch der Gerichte die Verwaltung vor besondere Herausforderungen im Vollzug stellt. Dazu gehören etwa die ermäßigte Umsatzbesteuerung der Hotels oder manche Urteile des BFH, z. B. zum Aufteilungsverbot. Auch wenn die Urteile rechtlich richtig sein mögen, bereiten sie bei der Umsetzung erhebliche Probleme. Ständige Änderungen und ständig steigende Komplexität erhöhen den Aufwand und die Fehleranfälligkeit beim Vollzug – insbesondere in einer Verwaltung, die Millionen von Fällen bewältigen muss. Zu den alltäglichen Schwierigkeiten kommen dann noch Probleme wie sie z. B. bei ELSTAM entstanden sind.

Hier ist es Ihnen gelungen, den Unmut der Bürger in Grenzen zu halten. Als Eingriffsverwaltung, die den Leuten an ihr Geld will, stehen Ihnen die Medien oft kritisch gegenüber. Bei einer direkten Befragung der Steuerzahler schneiden die Finanzämter bei der Kundenzufriedenheit aber überraschend gut ab. Das ist durchaus bemerkenswert und für mich ein Zeichen für eine moderne, bürgerorientierte Verwaltung.

Ich will jetzt aber nicht zuviel Verständnis zeigen oder gar loben, das gehört nun auch wahrlich nicht zu unseren Kernkompetenzen. Der gesetzliche Auftrag der Rechnungsprüfung ist das Prüfen. Unser Prüfungsschwerpunkt bei Ihnen ist der ordnungsgemäße Vollzug der Steuergesetze. Angesichts der schon dargestellten Rahmenbedingungen ist der Tisch für uns natürlich reich gedeckt.

Allein mit dem Thema „Grüne Wochen“ (Anweisung, Steuererklärungen nur eingeschränkt zu prüfen, um Rückstände abzubauen) ließe sich ein Jahresbericht erstellen, bei dem es wohl auch im Blätterwald rauschen würde. Aber damit würden wir den ohnehin schon hinreichend vorhandenen Steuerwiderstand und den aus meiner Sicht nicht hilfreichen Dauerbrenner „Nur die Dummen zahlen Steuern“ weiter anheizen. Wir wollen Ihnen Brot geben, keine Steine. Wir wollen nicht nur Mängel aufzeigen, sondern auch konkrete Verbesserungsvorschläge darstellen. Unser Ziel ist es, Sie dabei zu unterstützen, die Steuern vollständig, effektiv und effizient zu erheben.

Wie ich schon in Deggendorf gesagt habe, hinterfragen wir uns aber auch selbst. Daher haben wir uns auch hier gefragt, „tun wir das Richtige und tun wir es richtig?“, „können wir wirksamer werden?“. Das Ergebnis war, dass wir uns noch mehr darauf konzentrieren, generelle Fehlerschwerpunkte und strukturelle Mängel aufzuzeigen.

Prüfungsgegenstände sind daher neben der richtigen Anwendung des Steuerrechts u. a. auch Fragen der Organisation und der Automation sowie des Risikomanagements und des Controllings, aber auch der Personalausstattung. Und zu gegebener Zeit werden wir uns wohl auch sinngemäß die Frage stellen, die Frau Wildfeuer (Vorsitzende des Bezirkspersonalrats beim Landesamt für Steuern – Dienststelle Nürnberg) schon gestellt hat: „Wo liegt Krumbach?“ Das wissen wir natürlich, aber das Thema „Aufgabenverlagerung“ ist auch für uns von Interesse. Bei allen übergreifenden oder, wie Herr Staatsminister Söder gestern erläutert hat „emotionalen“ Gründen, darf nicht vergessen werden: Die Verwaltung muss auch in der neuen Struktur leistungsfähig bleiben.

Um ämterübergreifend aussagekräftige Erkenntnisse zu gewinnen, führen wir verstärkt Querschnittsuntersuchungen durch und haben die Prüfungen einzelner Ämter massiv zurückgefahren. Dennoch, sehr geehrte Amtsleiterinnen und Amtsleiter, sollten Sie nicht auf prüfungsfreie Zeiten freuen. Im Rahmen unserer Untersuchung haben wir darauf hingewiesen, dass die Geschäftsprüfung und die Fachreferate des Landesamtes hier wieder verstärkt tätig werden sollten. Schließlich ist die Dienstaufsicht die ureigene Aufgabe des Landesamtes als vorgesetzter Behörde. Und natürlich werden auch wir im Rahmen von Querschnittsprüfungen vor Ort sein. Diese Querschnittsprüfungen haben nicht nur den Vorteil, dass wir übergreifende Erkenntnisse gewinnen. Durch unseren Zugang zum Landtag können wir auch Lösungen vorschlagen, die die Möglichkeiten der Verwaltung übersteigen.

Ich möchte Ihnen dieses an einem Beispiel erläutern:

Natürlich wissen auch wir, dass bei einer deutlichen Unterbesetzung z. B. die BNV (betriebsnahe Veranlagung) nie vollständig besetzt sein wird. Natürlich sinken mit weniger Personal in den Prüfungsdiensten die Prüfungsquoten. Das kann man Ihnen nicht vorwerfen. Dennoch müssen und werden wir dieses beanstanden! Würden wir das nicht tun, käme beim Landesamt, beim Ministerium und beim Landtag die Botschaft an: „unterbesetzt, aber alles in Ordnung!“. Meine Damen und Herren, die Anforderungen an die Qualität können sich nicht am Personalstand ausrichten. Vielmehr gilt: Es muss das Personal zur Verfügung stehen, das man für die geforderte Qualität braucht!

Wir haben daher in verschiedenen Jahresberichten auf die angespannte Personalsituation der Steuerverwaltung hingewiesen. Zum Beispiel haben wir bereits im Jahresbericht 2004 auf die Unterbesetzung der BNV-Stellen hingewiesen und einen höheren Personaleinsatz für Außenprüfungen gefordert. Das Personal wurde daraufhin bis Ende 2007 auf 354 Vollzeitkräfte erhöht, danach jedoch zum 01.01.2012 auf 298 Vollzeitkräfte reduziert. Bei der Steuerfahndungsstelle München sollte nach einem Landtagsbeschluss aufgrund des Jahresberichts 2007 des ORH das Personal aufgestockt werden. Tatsächlich stieg die Unterbesetzung von 2007 bis 2012 von 7% auf 20%.

Im Ergebnis hat die Verwaltung auf unsere Jahresberichte hin das Personal vornehmlich in den Prüfungsdiensten vorübergehend verstärkt, aber mit dem Stopfen eines Loches das nächste aufgemacht. Dies ist nicht verwunderlich, weil die Ist-Besetzung vom 01.01.2007 bis zum 01.01.2012 um 778 Vollzeitkräfte abgenommen hat (von 15.328 auf 14.550).

IMG 5148-230x160pxVor diesem Hintergrund haben wir uns natürlich wieder gefragt: „Tun wir das Richtige und tun wir es richtig, sind wir wirksam?“ Die punktuelle Betrachtung einzelner Bereiche bringt uns bei der Personalausstattung nur begrenzt weiter. Daher haben wir den Landtag - das für die Stellengewährung entscheidende Organ - im Jahresbericht 2012 über die Gesamtsituation informiert. Wir haben deutlich gemacht, dass hier an der falschen Stelle gespart wird. Mit zusätzlichem Personal in der Steuerverwaltung können Mehreinnahmen erzielt werden, die die Personalkosten bei Weitem übersteigen. Daher haben wir mehr Personal gefordert – und zwar möglichst rasch! Bereits für den nächsten Doppelhaushalt haben wir deutliche Schritte zum Abbau des Personalmangels angemahnt.

Sie können sich vorstellen, dass so eine Forderung nach mehr Personal für einen Rechnungshof sehr außergewöhnlich ist. Ich kenne keinen Rechnungshof, der schon einmal explizit mehr Personal gefordert hätte. Im Gegenteil! Ganz überwiegend fordern die Rechnungsprüfer, Personal einzusparen. Auch die bayerische Haushaltsordnung enthält in Art. 90 zur Rechnungsprüfung folgende Regelung: Die Prüfung erstreckt sich auf die Einhaltung der für die Haushalts- und Wirtschaftsführung geltenden Vorschriften und Grundsätze, insbesondere darauf, ob…..

  • Nr. 3 wirtschaftlich und sparsam verfahren wird
  • Nr. 4 die Aufgabe mit geringerem Personal oder Sachaufwand oder auf andere Weise wirksamer erfüllt werden kann.

Auch die Haushaltsordnung geht also stillschweigend davon aus, dass weniger Personal wirtschaftlicher und sparsamer ist. Unser Prüfungsauftrag und -maßstab sind also gesetzlich klar geregelt. Das war auch eine der Schwierigkeiten dieses Beitrags. Mehr Personal kann ein Rechungshof nur fordern, wenn es wirtschaftlich ist, wenn es sich also rechnet. In der derzeitigen Situation kann die Forderung nach mehr Personal m. E. nur Erfolg haben, wenn sich das Personal „rechnet“.

Daher, sehr geehrter Herr Dr. Jüptner, verstehe ich den Vorwurf in Ihrem Jahresbericht 2011 nicht, der ORH habe nur unter ökonomischen Gesichtspunkten geprüft und den wichtigsten Aspekt außer Acht gelassen, nämlich die Arbeitsbelastung für Alle auf ein humanes Maß zu reduzieren. Als Institution „Rechnungshof“ müssen wir mit Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und mit harten Zahlen und Fakten argumentieren.

Wir liefern harte Argumente für mehr Personal, mit denen sich auch der Landtag intensiv auseinandersetzen muss. Ich bin der Meinung, dass die Steuerverwaltung mit ihren Pfunden wuchern sollte. Sie ist die einzige Verwaltung, die ein Vielfaches von dem einbringt, was sie kostet. Gerade in einer Zeit, in der Bayern seine Schulden abbauen will, ist das bei einer Forderung für mehr Personal ein zentrales Argument.

Erfreulich ist jedenfalls, sehr geehrter Herr Dr. Jüptner, dass wir uns im Ergebnis einig sind; Die Steuerverwaltung braucht mehr Personal! Je vielfältiger die Argumente und Begründungen sind, umso besser!

Meine Damen und Herren, lassen Sie nicht beeindrucken von den Behauptungen, zusätzliche Steuereinnahmen brächten nichts, weil die Mehreinnahmen vollständig in den Länderfinanzausgleich flössen. Das ist so nicht richtig: Nach den Berechungen des Finanzministeriums blieben z. B. 2009 von jedem zusätzlichem Euro an Einkommensteuer 30% in Bayern. Und m.E. kann der Bundesanteil von 42,5% auch nicht völlig ausgeblendet werden. Vieles, was der Bund finanziert, kommt schließlich auch Bayern zu Gute, wie Infrastruktur und Vieles mehr. Leider stehen Personalforderungen für die Steuerverwaltung, wie Staatsminister a. D. Fahrenschon auf der letzten Amtsleitertagung ja ausgeführt hat, immer in Konkurrenz mit Personalforderungen im Bereich der Lehrer und der Polizei. Die Personalentwicklung in den letzten Jahren zeigt, wo hier der politische Schwerpunkt liegt. Herr Staatsminister Söder hat ja auf unseren Jahresbericht 2011 zur BNV, laut Presseberichten, auch sofort geäußert, man könne nicht hinter jeden Steuerpflichtigen einen Steuerbeamten stellen.
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Mittlerweile hat hier offensichtlich ein Umdenken eingesetzt. Es ist Bewegung in die Sache gekommen: Herr Staatsminister Söder hat gestern ja versprochen sich dafür einzusetzen, dass die Steuerverwaltung nicht mehr hinter Polizei und Lehrern zurückbleibt. Er will bereits im nächsten Doppelhaushalt beim Personal nachlegen und sogar noch Geld für die Finanzamtsgebäude drauflegen. Auch bei der Behandlung der Jahresberichte 2011 zur Umsatzsteuer und zur BNV letzte Woche im Haushaltsausschuss des Bayerischen Landtags wurde heftig über die Personalsituation diskutiert. Die Zeichen stehen. also günstig. Ein erster Meilenstein für mehr Personal könnten die Stellenplanverhandlungen im Finanzministerium am kommenden Freitag sein. Wir bleiben mit dem Jahresberichtsbeitrag 2012 zur Gesamtsituation im Personalbereich der Steuerverwaltung am Ball. Nach der Behandlung im Landtag, voraussichtlich schon im Mai, wissen wir mehr.

Wir haben ein gemeinsames Anliegen, lassen Sie uns auch gemeinsam dafür streiten und kämpfen!