KPMG Partner Manager Conference

Der Staat ist der Vertrauensanker in der Krise

 

 

Ansprache des Präsidenten des Bayerischen Obersten Rechnungshofs, Dr. Heinz Fischer-Heidlberger

Bei der Vorbereitung meiner Rede habe ich mir überlegt, was die Geschäftsführung der KPMG hier in München bewogen haben könnte, den Präsidenten des Bayerischen Obersten Rechnungshofs als Guest Speaker zum Partnertreffen einzuladen. Haben wir doch beide, die Wirtschaftsprüfer und die Rechnungshöfe, auf den ersten Blick kaum gemeinsame Aufgabenstellungen - abgesehen davon, dass wir beide prüfen:

 

  1. Bei Ihnen steht die Prüfung von Konzern- und Jahresabschlüssen bei nationalen und internationalen Unternehmen im Mittelpunkt.
    Wir prüfen die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Freistaates Bayern, d.h. die Einnahmen und alles was Geld kostet bzw. Geld kosten kann. Dabei beschränken wir uns nicht auf die Verwaltung, sondern prüfen z.B. auch:
  2. Staatsbetriebe (Hofbräuhaus)
  3. staatliche Beteiligungen (Flughafen München)
  4. landesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen (Bayerischer Rundfunk, Bayerische Landesbank)

  5. Der ORH ist eine unabhängige oberste Staatsbehörde. Er ist bei der Auswahl seiner Prüfungsthemen und -gegenstände frei. Wir entscheiden selbst, was wir wann in welchem Umfang prüfen. Die KPMG ist eine unabhängige Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Sie haben Ihre Mandanten, die sie beauftragen.

  6. Auch bei den Prüfungsmaßstäben gibt es gravierende Unterschiede: Sie prüfen die Buchführung, die Jahresabschlüsse und Lageberichte nach international anerkannten Rechnungslegungsgrundsätzen. Sie müssen viele rechtliche Bestimmungen und Regelwerke bei ihrer Arbeit berücksichtigen.

    Der ORH ist hier deutlich an weniger gesetzliche Vorgaben gebunden. Unser Prüfungsmaßstab ist Ordnungsmäßigkeit, Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Natürlich prüfen wir auch, ob die gesetzlichen Vorgaben eingehalten wurden, aber das ist nur ein Teil unserer Prüfungstätigkeit. Uns interessiert ganz besonders die Wirtschaftlichkeit staatlichen Handelns. Wie wir hier an unsere Prüfungen herangehen, bleibt uns selbst überlassen. Wir sind also auch in der Prüfungsmethodik weitestgehend frei.

Auf einen zweiten Blick stellt man dann fest, dass es doch ziemlich viele Gemeinsamkeiten gibt:

  1. Öffentliche Unternehmen, die privatrechtlich organisiert sind, können sowohl von Ihnen als auch von uns geprüft werden. Sie und wir haben dann darüber zu urteilen, ob alles ordnungsgemäß entsprechend den aktien-, handelsrechtlichen oder sonstigen Vorschriften des Wirtschaftsverkehrs läuft. Wir gehen dann aber regelmäßig noch einen Schritt weiter und prüfen darüber hinaus auch noch, ob diese Unternehmen entsprechend ihrer Zielsetzung arbeiten und das ihnen zur Verfügung stehende staatliche Geld, wirtschaftlich und sparsam ausgeben.

  2. Im Rundfunkbereich gibt es mit dem neuen RÄStV eine wirkliche große Überschneidung mit Ihnen. Die Wirtschaftsprüfer müssen künftig das marktkonforme Verhalten der Rundfunkanstalten bei deren kommerzieller Tätigkeit prüfen. Dazu haben die Rechnungshöfe mit dem IDW einen Fragenbogen entwickelt, den die WP-Gesellschaften abzuarbeiten haben. Im Jahresabschluss für die Rundfunkanstalt bestätigen die WP die Einhaltung der staatsvertraglichen Regelungen. Bei der Auswahl der WP-Gesellschaft muss der jeweilige Rechnungshof gefragt werden. Die Rechnungshöfe können diese Fragen auch selbst und weitere  Punkte prüfen.

  3. Es gibt Themen, die uns beide interessieren: z.B.
  4. Good Governance: Die Diskussionen um eine gute Unternehmensführung und ausreichende Kontrolle durch die Aufsichträte betrifft auch die öffentlich tätigen Unternehmen. Ich meine, dort muss sie noch intensiver geführt werden, weil hier die Aufsichtsratsmitglieder häufig nach der proportionalen Zusammensetzung der Stadt- und Gemeinderäte bestellt werden. Manche Bürgermeister sind kraft Ihres Amtes Mitglieder in diesen Kontrollgremien. Gerade die Finanzkrise zeigt sehr deutlich, dass eine gute Unternehmensführung ein zentrales Anliegen bleiben muss. Ich wiederhole mich aus meinem früheren Vortrag, den ich hier bei der KPMG gehalten habe: Die Aufsichtsratstätigkeit muss professioneller werden. Die Mitglieder müssen in der Lage sein, stärker nach den Risiken der Geschäftstätigkeit zu fragen, - auch im Gespräch mit den Wirtschaftsprüfern. Die Geschäftsführungen müssen mehr als heute in den Aufsichtsratssitzungen offener über die finanzrelevanten Daten informieren.
  5. Stichwort Risikomanagement: Wären überall intakte Risikomanagementsysteme vorhanden, hätten viele Probleme erst gar nicht entstehen können.

  6. Die entscheidende Gemeinsamkeit sind aber unsere Prüfungen, Feststellungen und Testate:

    Sie bekunden mit Ihrem Testat, dass die Unternehmen die gesetzlichen Vorschriften eingehalten haben. Auch der Rechnungshof gibt jährlich mit seinem Jahresbericht ein Testat zum Staatshaushalt ab.

    Mit unseren Testaten schaffen wir Vertrauen:

    Sie tragen erheblich dazu bei, dass die Unternehmen einander vertrauen können und die Wirtschaft insgesamt auf einem abgesicherten Fundament steht.

    Der ORH gibt mit seinen Berichten, auch wenn sie noch so kritisch ausfallen, dem Bürger Vertrauen in die öffentliche Verwaltung. Mit der Feststellung, dass die  Finanzen insgesamt geordnet waren, geben wir dem Steuerzahler das Vertrauen, dass sein Geld nicht verschwendet, verschleudert oder sachfremd einsetzt wurde. Der ORH schafft öffentliche Transparenz. Darauf gründet sich das Vertrauen.

Vertrauen ist aber auch der entscheidende Schlüssel in der derzeitigen Finanzkrise. Die wirkliche Krise hat begonnen, weil das Vertrauen der Banken untereinander gegen Null strebte. Aus der Krise werden wir nur herauskommen, wenn das Vertrauen wieder zurück kehrt.

  • Wie zuverlässig ist mein Geschäftspartner im Geldverkehr?
  • Wie sicher erhalte ich meine Einlagen zurück?
  • Wird mein Vertragspartner sich an die Vereinbarungen halten können?
  • Wie sicher, zuverlässig sind Bewertungen, die z.B. die Aktienkurse bestimmen?


Ich will mich jetzt nicht einmischen in Felder, die eher Ihre Arbeitsbereiche sind und auch nicht die Frage nach Schuld und Verantwortung stellen. Auch der Staat steht nicht außerhalb dieser Fragen, zumindest soweit er sich als Unternehmer, wie etwa bei den Landesbanken betätigt hat. Eine Erkenntnis müssen wir zumindest intern sehr ernst nehmen: Aus der Vertrauenskrise kann sehr schnell eine Legitimitätskrise werden. Wenn Beteiligte bei der Unternehmenskontrolle bestimmte Risiken nicht erkannt haben, warum brauchen wir sie dann? Ich nehme an, dass Sie sich in Ihren internen Diskussionen genau mit diesen Fragen befasst haben.

Feststellen kann man heute aber ganz eindeutig: Der Staat ist der Vertrauensanker in dieser Krise.

Ohne sein mutiges Eingreifen als Akteur in der Wirtschaft, wären die Folgen unübersehbar, unkalkulierbar geworden, bis hin zum möglichen Zusammenbruch des gesamten Finanz- und Wirtschaftssystems mit all den Folgen für Staat, Gesellschaft, Demokratie und Freiheit. Mit unmittelbaren Beteiligungen, Übernahmen und demRettungsübernahmegesetz, das eine Verstaatlichung der HRE ermöglicht, ist er weit über das bislang Denkbare  hinausgegangen. Früher wäre dies als klare Grenzüberschreitung und Todsünde gegen Marktwirtschaft und Ordnungspolitik gebrandmarkt worden. Mit einem Maßnahmebündel hat er umfassend eingegriffen:

  • Bund, Länder und Gemeinden stellen über das Konjunkturpaket I Geld für Maßnahmen der energetischen Sanierung der sozialen Infrastruktur in den Gemeinden zur Verfügung.
  • Fortsetzung über den Investitionspakt 2009: dort eine Förderung von bis zu 87,5% für energetische Sanierungen in finanzschwachen Gemeinden.
  • Mit dem Finanzmarktstabilisierungsgesetz wurde sichergestellt, dass systemrelevante Banken vor der Insolvenz gerettet wurden. Andernfalls wäre die Wirtschaft wahrscheinlich in den freien Fall geraten.
  • In Bayern wurde im Oktober (nach der Landtagswahl) die gesamte finanzielle Lage der BayernLB offenkundig. Wäre der Staat nicht eingesprungen, wäre die BayernLB zahlungsunfähig geworden. Die Kapitaleinlagen und Bürgschaften des Freistaats Bayern waren alternativlos. Wegen der fortwährenden Garantiepflicht des Staates hätte eine Insolvenz den Staatshaushalt mit bis zu 139 Mrd. € belasten können. Leider musste damit auch eine erneute Neuverschuldung in Kauf genommen werden.
  • Mit dem Konjunkturpaket II des Bundes(Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland vom Feb. 09) werden nun bundesweit weitere 10 Mrd. € investiert, um die Wirtschaft wieder in Schwung zu bekommen. Davon werden 6,5 Mrd. in Bildung und 3,5 Mrd. in die Infrastruktur investiert.

Eckpunkte aus bayerischer Sicht:

  • Das Gesamtvolumen in Bayern beträgt knapp 2 Mrd. €, 1,4 Mrd davon kommen vom Bund. Den Rest müssen der Freistaat und die Kommunen tragen.
    Die Maßnahmen müssen zwischen 27.01.2009 und 31.12.2010 begonnen worden und bis spätestens 31.12.2011 abgeschlossen sein.
  • Es muss sich um zusätzliche Maßnahmen handeln, d.h sie dürfen nicht in den bisherigen Haushalten veranschlagt sein.
  • Die Förderentscheidungen sind inzwischen getroffen: Alle angemeldeten Maßnahmen sind von der Verwaltung geprüft und festgelegt worden.
    Ich habe als Präsident des ORH hier im Vorfeld, im Februar 2009, deutlich gemacht, dass die Mittel nicht mit der Gießkanne oder pauschal wie in Nordrhein-Westfalen an die Kommunen gegeben werden dürfen. Das Konjunkturprogramm II darf auch nicht dazu missbraucht werden, die Finanzprobleme der Kommunen zu lösen. Ziel muss es sein, das Wirtschaftswachstum durch zusätzliche Infrastrukturmaßnahmen zu stärken. Es ist unbedingt notwendig, dass vernünftige Konzepte vorgelegt werden.
    Ich habe auch gesagt, dass der ORH von der Staatsregierung ein gesundes Maß an Vorsicht gegenüber den Kommunen erwartet. Unsere Erfahrungen zeigen nämlich, dass "fremdes" Geld, das nach dem "Windhundprinzip" zugewiesen und allzu "unbürokratisch" verteilt wird, seinen Zweck verfehlt oder verschwendet wird.
    Wir beschränken uns hier nicht auf Pressestatements und öffentliche Mahnungen. Wir prüfen zeitnah die Auswahl und die Verwirklichung der Einzelprojekte. Wir wollen wissen, ob
  • es sich um zusätzliche Vorhaben handelt,
  • die Maßnahmen konjunkturwirksam sind,
  • die Förderziele erreicht worden sind,
  • die gelockerten Vergabebestimmungen eingehalten wurden,
  • die Mittel wirtschaftlich und sparsam ausgegeben wurden und vieles mehr

Der Bundestag ist misstrauisch gegenüber den Ländern und Kommunen. Er hat deshalb für denBundesrechnungshof ein eigenes Prüfungsrecht geschaffen, so dass auch seine Prüfer in den Ländern unterwegs ein werden. Wir stimmen uns natürlich ab. Festhalten möchte ich aber schon, dass hier zu Gunsten des BRH ein Prüfungsrecht geschaffen wurde, das im klaren Gegensatz zur Verfassung und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht. Das Geld des Bundes wird den Ländern zugewiesen, die hier eigenverantwortlich handeln. Der Vollzug der Bundesgesetze ist eindeutig Ländersache. Da haben die Landesrechnungshöfe bereits ein klares Prüfungsrecht.
Das Konjunkturpaket II ist nur eine von  zahlreichen Maßnahmen, die der Bund ergriffen hat, um gemeinsam mit den Ländern der Krise entgegen zu wirken und wieder Vertrauen zu schaffen.

Wie erfolgreich das alles am Ende sein wird, muss sich zeigen. Die Folgen eines alternativen Vorgehens zeigen die Erfahrungen aus der Krise 1929 bis 1932.

Der Staat ist der Vertrauensanker für alle; nur er kann am Ende alles zusammenhalten. Die Folgen treffen aber auch alle, wie die astronomisch steigende Staatsverschuldung sehr deutlich zeigt. Dies gilt auch für den bayerischen Staatshaushalt, der in den letzten Jahren keine neuen Schulden aufgenommen hat und mit einer geringen Schuldentilgung glänzen konnte.

Die Zahlen zur Neuverschuldung des Bundes in diesem und nächsten Jahr haben Sie alle in den Zeitungen gelesen. Genau weiß das ohnehin keiner. Die Staatsverschuldung wird voraussichtlich auf über 2 Billionen € steigen. Die jährliche Zinslast dürfte sich bald auf 70 Mrd. € bewegen. Das kann uns allen nicht gefallen, am wenigsten den Rechnungshöfen; denn sie wollen sicher stellen, dass auch in Zukunft eine geordnete Finanz- und Haushaltspolitik möglich ist.

Neu ist das Thema der dramatischen Staatsverschuldung ohnehin nicht; die Dimensionen sind aber deutlich größer geworden.

Die Rechnungshöfe haben in den vergangenen Jahren (1999, 2004) mehrfach vor der dramatisch steigenden Staatsverschuldung gewarnt und neue strengere Regelungen gefordert.
Wir waren durchaus erfolgreich:

  • Bayern hat ein gesetzliches Verbot der Neuverschuldung. 2006 und 2007 wurde die Neuverschuldung auf Null zurückgeführt, was zugegebener Maßen mit kräftiger Unterstützung von Wachstum und Mehrwertsteuererhöhung möglich war.
  • Die Föderalismuskommission hat eine neue Schuldenbremse vorgeschlagen, die eine Neuaufnahme von Krediten ab 2016 bzw. 2020 verbietet. Müssen in außergewöhnlichen Situationen dennoch neue Schulden aufgenommen werden, dann sind  Tilgungspläne für den Abbau gesetzlich gefordert. Es wirkt allerdings fast wie ein Treppenwitz, dass unser Bohren genau in dem Zeitpunkt zum Ziel geführt hat, als die Chance, in den nächsten Jahren ohne Schulden auszukommen, eigentlich wenig realistisch ist.


Das führt mich abschließend zur Frage: Was machen die Rechnungshöfe, wie beurteilen sie die Lage? Welche Rolle werden sie jetzt oder künftig spielen?

Die Rechnungshöfe machen keine Politik. Das ist die Gestaltungsaufgabe von Parlament, Regierung und Verwaltung; Wir sagen aber deutlich, wenn es schief läuft, wenn etwas besser gemacht werden könnte. Mit unseren Prüfungsfeststellungen kritisieren wir, wir nehmen Einfluss auf die politischen Entscheidungen und wir sind Berater in den verschiedensten Bereichen.

Wenn Sie so wollen, bilden unsere Aussagen in diesen Bereichen die Grundlagen für die Finanzierung der staatlichen Leistungen und zeigen damit auch die Möglichkeiten und Grenzen zukünftiger politischer Gestaltung auf.

Die Präsidenten der Rechnungshöfe von Bund und Ländern haben bei der letzten Konferenz im Mai ihre Position zur Finanzkrise und Ihre Forderungen deutlich formuliert:

  1. Die Abgrenzung zwischen privatem Handeln und privater Verantwortung auf der einen Seite und staatlicher Aufgabenerfüllung auf der anderen Seite muss wieder hergestellt werden. Unternehmerische Fehlentscheidungen und deren finanzielle Auswirkungen dürfen nicht dauerhaft auf den Steuerzahler und die Allgemeinheit abgewälzt werden.

  2. Bei der Bekämpfung der Folgen der Finanzmarktkrise muss die Haushaltsdisziplin oberstes Gebot bleiben. Ausgabenwünsche, die schon in der Vergangenheit nicht finanzierbar waren, können auch in der Krise und angesichts sinkender Steuereinnahmen (Steuerschätzung Mai 2009) nicht erfüllt werden.

  3. Künftig sollte man nur mit Instrumenten umgehen, die transparent sind,
  4. die man versteht und
  5. deren Risiken man überblickt.
    Das ist übrigens keine neue, sondern eine ziemlich alte Forderung, die wir immer wieder aufstellen, z.B. bei der Beurteilung von
  6. Cross Boarder Leasing und
  7. ÖPP


Wenn ich mir manchmal Vorträge von Vertretern der Banken zur Finanzkrise anhöre, so wird immer eine Lehre besonders hervor gehoben: "Wir wollen in Zukunft nur noch Geschäfte machen, die wir auch verstehen". Das ist ja schon mal etwas!!

Wie geht es jetzt weiter? Meine Einschätzung für die Zukunft ist derzeit nicht sehr optimistisch. Beim Thema Begrenzung oder Rückführung der horrenden Staatsverschuldung verbaut sich die Politik aktuell die Lösungsmöglichkeiten mit wenig glaubwürdigen Zusicherungen:

  • Keine Steuererhöhung, sondern vielmehr Steuersenkungen
  • Keinesfalls eine Mehrwertsteuererhöhung
  • Keine Rentenabschläge


Viele Ansätze zu einer geringeren Staatsverschuldung bleiben da nicht. Dennoch:

Der Staat muss handlungsfähig bleiben. Dies wird aber nur gelingen, wenn die Risiken in den öffentlichen Haushalten deutlich kleiner und die finanziellen Handlungsspielräume wieder deutlich größer werden. Nur so kann der Staat langfristig seinen Aufgaben nachkommen,

  • Sicherheit zu garantieren,
  • Schulen und Universitäten zu bauen und zu unterhalten,
  • die öffentliche Infrastruktur zu erhalten und aus zu bauen,
  • den sozialen Ausgleich zu erhalten
  • sowie Freiheit und Demokratie zu sichern.


Mein Verständnis für die Arbeit eines Rechnungshofs ist es, Politik und Verwaltung hierbei mit Rat und Tat zur Seite zu stehen. Deshalb werden wir weiter kritisch und manchmal auch unbequem bleiben.