TNr. 29: Nachtragsmanagement bei Staatlichen Hochbaumaßnahmen
Von 2012 bis 2014 hat der ORH zusammen mit drei Rechnungsprüfungsämtern das Nachtragsmanagement bei Staatlichen Hochbaumaßnahmen geprüft.
29.1 Ausgangslage
Im Staatlichen Hochbau werden rd. 70% der Bauleistungen durch freiberuflich Tätige (FBT) und rd. 30% durch die Bauverwaltung ausgeschrieben, abgewickelt und abgerechnet. Die Bauleistungen umfassen die Hauptaufträge sowie eventuell notwendige weitere Leistungen, die nach Erteilung des jeweiligen Hauptauftrags anfallen.Von 2008 bis 2011 wurden lt. Oberste Baubehörde (OBB) Hauptaufträge von 3,5 Mrd. € beauftragt. Die Summe aller schlussgerechneten Hauptaufträge in diesem Zeitraum betrug lt. elektronischem Haushaltsvollzugsverfahren-Bau (HHV) rd. 1,35 Mrd. €. Bei schlussgerechneten Hauptaufträgen von 732 Mio. € wurden keine Nachträge beauftragt. Bei schlussgerechneten Hauptaufträgen von rd. 603 Mio. € wurden Nachträge in Höhe von rd. 125 Mio. € (rd. 21%) beauftragt. Nachträgliche Leistungen wurden aber zum Teil auch über Bestellscheine beauftragt. Hinzu kamen Leistungen ohne schriftlichen Auftrag, die mit der Schlussrechnung bezahlt wurden, jedoch nicht eigens im HHV ausgewiesen waren. Die tatsächliche Gesamtsumme der nachträglich angefallenen Leistungen war daher noch höher.
Eine intensive Prüfung von Nachträgen kann zu erheblichen Kosteneinsparungen führen. So wurde z. B. bei der Baumaßnahme "Museum Sammlung Brandhorst" eine Sondergruppe bei der Bauverwaltung gebildet, die rd. 220 Nachträge geprüft hat.[1] Diese Prüfung führte zu einer Kosteneinsparung von rd. 7% bei den Nachträgen.
29.2 Umfang der Prüfung
Der ORH hat bei allen 22 Staatlichen Bauämtern in einer Stichprobe 374 Hauptaufträge mit einem Auftragswert von rd. 84,6 Mio. € erfasst. Zu diesen Hauptaufträgen wies das HHV rd. 1.000 Nachträge im Wert von 15,7 Mio. € aus. Die Gesamtauftragssumme einschließlich aller Nachträge betrug somit 100,3 Mio. €. Geprüft wurde daraus je ein Nachtrag pro Hauptauftrag. Der Auftragswert dieser geprüften Nachträge betrug insgesamt 6,3 Mio. €.[2] Die geprüften Maßnahmen umfassten Neubauten, Erweiterungen, Sanierungen und Bauunterhaltsleistungen.Neben den Ursachen und den Kosten der nachträglichen Leistungen wurden auch die bauamtsinternen Abläufe und die Verwendung der bereitgestellten Hilfsmittel, die zur Prüfung von Nachträgen notwendig sind, untersucht.
29.3 Feststellungen
29.3.1 Dokumentation der Nachträge
Bei rund der Hälfte der Stichprobe war die Dokumentation nicht vollständig oder ungenau. Teilweise waren die Grundlagen für Mengenänderungen oder Veränderungen der Vergütung nicht dokumentiert und stichhaltige Begründungen fehlten. Bei rund einem Viertel der Stichprobe war die Notwendigkeit des Nachtrags nicht nachgewiesen.Viele Nachträge wurden mit Standardformulierungen begründet wie z. B. "war notwendig", "war nicht vorhersehbar" oder "Ursache erst nach Baubeginn erkennbar". Die konkreten Ursachen bzw. nachvollziehbare Begründungen für Nachträge, für Änderungen der Leistung und zusätzliche Leistungen wurden meist nicht genannt.
29.3.2 Ursachen der Nachträge
Die Erhebungen des ORH ergaben folgende Nachtragsursachen:[3]
29.3.3 Mängel bei der Bearbeitung von Nachträgen
29.3.3.1 Beauftragung nach Ausführungsbeginn
Bei rd. 31% der Stichprobe mit einem Auftragswert von rd. 1,9 Mio. € wurde der Nachtrag erst beauftragt, nachdem mit der Ausführung der nachträglichen Leistung bereits begonnen worden war, zum Teil erst mit der Rechnungsstellung.29.3.3.2 Nachträge statt Ausschreibung
Zusätzliche Leistungen, die ein Ausschreibungsverfahren erfordert hätten, wurden zum Teil ohne Wettbewerb als Nachtrag vergeben. Die Stichprobe des ORH ergab, dass 26% der Nachtragssummen (rd. 1,6 Mio. €) nicht entsprechend den Regelungen des Vergaberechts ausgeschrieben und vergeben wurden.29.3.3.3 Mengenänderungen
Selten wurde von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, bei einer Überschreitung der vertraglich vereinbarten Mengen um mehr als 10% eine neue Preisvereinbarung zu verlangen.29.3.3.4 Stundenlohnarbeiten
Die Beauftragung als Stundenlohnarbeiten kann mit erheblichen Mehrkosten verbunden sein und ist nach vergaberechtlichen Vorschriften nur in bestimmten Ausnahmefällen zulässig. In einigen Fällen wurden teilweise umfangreiche Nachtragsleistungen als Stundenlohnarbeiten mit der Schlussrechnung abgerechnet. Teilweise wurden Leistungen auch als Stundenlohnarbeiten beauftragt, in der Schlussrechnung aber als pauschale Leistungsposition abgerechnet. Damit war die Beauftragung als Stundenlohnarbeiten in der Schlussrechnung nicht ersichtlich.29.3.3.5 Abgerechnete Leistungen ohne schriftlichen Auftrag
Die Summe des Gesamtauftrags (Hauptauftrag plus Nachträge) kann von der eingereichten Schlussrechnung abweichen. Wenn die Schlussrechnung höher als die Summe des Gesamtauftrags ist, werden Leistungen abgerechnet, für die es keinen schriftlichen Auftrag gibt. Das HHV weist die Differenz zwischen Gesamtauftrag und Schlussrechnung als sog. UB-Summe aus. Die Stichprobe enthielt bei rd. 52% aller Aufträge solche UB-Summen. Bei rd. 10% der Stichprobe betrug die UB-Summe mehr als die Hälfte der Summe des Hauptauftrags.In einem Fall belief sich z. B. der Hauptauftrag für Baumeisterarbeiten auf rd. 560.000 €. Hinzu kamen neun beauftragte Nachträge in Höhe von 590.000 € (Summe Gesamtauftrag: 1,15 Mio. €). Die Schlussrechnung belief sich auf 1,42 Mio. €. Das HHV wies daher eine UB-Summe von 270.000 € aus.
Den Verantwortlichen an den Bauämtern war teilweise nicht bekannt, dass mit ihrer Zustimmung zur Auszahlung auch Leistungen beglichen wurden, die nicht schriftlich beauftragt waren.
29.3.3.6 Differenz zwischen Auftrag und Abrechnung der Nachträge
Auch zwischen der Beauftragung und der Abrechnung der Nachträge wurden Differenzen festgestellt. Insgesamt betrug die Differenz zwischen Nachtragsaufträgen und -abrechnungen rd. 9%. Hinzu kommen die erst nach Abschluss der Arbeiten beauftragten Nachträge, für die die Differenz nicht bezifferbar ist.29.3.3.7 Wertung und Prüfung des Vergütungsanspruchs
In den meisten Fällen wurden die Nachtragsangebote nur mit einem Vermerk wie z. B. "Preise sind wirtschaftlich und angemessen" oder "Die Preise des Nachtragsangebotes entsprechen den Preisen des LV" versehen. Von allen Nachtragsbeauftragungen der Stichprobe konnte nur in 5% der Fälle festgestellt werden, dass die Prüfung des Vergütungsanspruchs zu neuen Preisen geführt hat.29.3.3.8 Nachtragsbearbeitung durch die FBT
Die Nachtragsbearbeitung durch die FBT erfolgte nicht mit der gebotenen Sorgfalt. Von FBT geprüfte Nachträge wurden meist nicht mehr einer Nachprüfung durch die Bauverwaltung unterzogen.29.3.3.9 Ablauf der Nachtragsbearbeitung
Die Abläufe für die Bearbeitung und Beauftragung von Nachträgen sind in der Bauverwaltung nicht einheitlich geregelt. Manche Bauämter orientieren sich am Leitfaden des Vergabehandbuch (VHB), andere achten nur auf eine formale Vollständigkeit. Eine Mitzeichnung bei der Beauftragung des Nachtrags durch eine Leitungsebene richtet sich nach unterschiedlichen Wertgrenzen oder ist nicht geregelt.29.3.3.10 Verwendung von EDV-Programmen und anderen Hilfsmitteln
Der Bauverwaltung steht für Ausschreibung, Abrechnung und als Preisdatenbank die Software ArchiText-Pallas zur Verfügung. Zur Preisprüfung wird diese Datenbank jedoch nur selten angewendet. Manche Bauämter arbeiten mit anderen Programmen oder Loseblattsammlungen mit aktuellen Baupreisen.29.3.3.11 Fachkunde des Personals
Bei den Staatlichen Bauämtern fehlt i. d. R. Personal, das vertiefte Kenntnisse im Bereich der Preiskalkulation und Nachtragsprüfung hat. Lediglich in einem Bauamt ist ein Mitarbeiter beschäftigt, der über Spezialwissen zur Preiskalkulation von Bauleistungen verfügt.29.4 Einsparpotenzial
Auf Grundlage der Stichprobe kommt der ORH zu dem Ergebnis, dass bei gründlicher Prüfung der Nachtragsangebote kostengünstigere Preise erzielt werden könnten. Der ORH schätzt ein durchschnittliches Einsparpotenzial von mindestens 10% bei den beauftragten Nachträgen. Er sieht dieses Einsparpotenzial auch bei den nicht schriftlich beauftragten Nachträgen (UB-Summen) sowie den im Bestellscheinverfahren vergebenen Leistungen.[4]
Anhand der durchschnittlichen Kosten pro Jahr[5] für nachträgliche Leistungen rechnet der ORH mit einem jährlichen Einsparpotenzial von mindestens 16 Mio. € für den Staatlichen Hochbau in Bayern.
29.5 Würdigung
Viele Nachträge könnten bereits bei einer sorgfältigen Grundlagenermittlung und Planung vermieden werden. Soweit Nachträge unvermeidlich sind, hält der ORH Verbesserungen des Verfahrens zur Prüfung und Beauftragung bei den Staatlichen Bauämtern und den FBT für dringend erforderlich.Die Bauverwaltung muss sicherstellen, dass die FBT ihre vertraglichen Verpflichtungen auch bei der Nachtragsprüfung erfüllen. Insbesondere sind von den FBT die Vorgaben des VHB zu beachten und alle vergaberelevanten Prüfungen, Nachweisungen, Mengenermittlungen und Protokollierungen, die für einen Nachtrag notwendig sind, vorzulegen.
Die Bauämter müssen personell so ausgestattet werden, dass sie auch mit Bauunternehmen, die über hohe Fachkompetenz und Ressourcen im Nachtragsmanagement verfügen, auf Augenhöhe verhandeln können.[6]
Bestellscheine sollten auf Ausnahmefälle beschränkt sowie UB-Summen durch nachträgliche Leistungen ohne schriftliche Beauftragung möglichst vermieden werden. Unvermeidbare Nachträge sind gründlich zu prüfen. Dabei ist Folgendes zu beachten:
- Nachträge müssen begründet, Anspruchsgrundlagen geklärt, Verursacher benannt und gemäß den Vorgaben des VHB lückenlos und sachgerecht dokumentiert werden. Nachtragsangebote müssen auf stimmigen und nachvollziehbaren Mengenermittlungen basieren.
- Um unangemessene Preisforderungen abzuwehren, sind Nachtragsvereinbarungen vor Ausführungsbeginn zu treffen. Ungeklärte Nachtragssachverhalte stehen im Widerspruch zu einer wirksamen Kostenkontrolle.
- Gemäß der VOB/A ist zu prüfen, ob eine Beauftragung überhaupt als Nachtrag erfolgen kann oder ein neues Vergabeverfahren durchzuführen ist.
- Bei Mengenänderungen gem. § 2 Abs. 3 VOB/B ist zu prüfen, ob ein neuer Einheitspreis vereinbart werden muss.
- Jede Nachtragsposition ist zu prüfen und zu werten. Der Prüfung sind die preisbegründenden Faktoren wie z. B. Leistungsansätze, Stoffpreise oder Zuschläge zugrunde zu legen. Die für die Prüfung von Nachträgen zur Verfügung stehenden Hilfsmittel sollten genutzt werden.
- Stundenlohnarbeiten sind i. d. R. besonders kostenintensiv und schwer prüfbar. Als Stundenlohnarbeiten dürfen nur Leistungen geringen Umfangs mit überwiegendem Lohnkostenanteil beauftragt werden.
Weiter empfiehlt der ORH:
- Die Bearbeitung von Nachträgen sollte in allen Bauämtern einheitlich sein. Für ein qualitativ hohes Nachtragsmanagement sind spezielle Kenntnisse der Mitarbeiter notwendig. Der ORH empfiehlt deshalb, das Nachtragsmanagement zentral bei der technischen Geschäftsleitung in den Bauämtern anzusiedeln und das Personal entsprechend zu qualifizieren.
- Im Haushaltsverfahren der Staatsbauverwaltung sollten Kontrollmechanismen Zahlungen ohne schriftlichen Auftrag offenlegen.
29.6 Stellungnahme der Verwaltung
Die Verwaltung teilt mit, sie habe das Themenspektrum Nachtragsmanagement bereits früh als wichtigen Baustein in der Vertragsabwicklung erkannt. Es sei schon in seiner heutigen Form als professionell zu bezeichnen und könne nur mit zusätzlichem Personal verbessert werden.
Nicht richtig sei es, die im Bestellscheinverfahren erteilten Aufträge mit dem Nachtragsmanagement zu vermischen. Das Bestellscheinverfahren sei nicht der Regelfall und außerdem vergaberechtlich bis 10.000 € zulässig. Weiter sei es nicht hinreichend geklärt, in welchem Umfang tatsächlich Nachtragsleistungen auf diesem Weg beauftragt würden.
Ebenfalls nicht zu beanstanden sei es, wenn Schlussrechnungen höher ausfielen als der Gesamtauftrag, wenn die Abweichung nicht über 10% hinausgehe. Die Aussage, 52% aller Aufträge wiesen UB-Summen auf, unterscheide nicht zwischen völlig unbedenklichen, vergaberechtlich zulässigen, und sonstigen Abweichungen.
Im Übrigen verweist die Verwaltung darauf, dass bereits eine Arbeitsgruppe unter der Federführung der OBB begonnen habe, Vorschläge zur Verbesserung bei der Prüfung von Nachträgen zu machen. Außerdem bestünden im VHB Regelungen und Anwendungsverpflichtungen zum Nachtragsmanagement. Schulungen im Bereich Nachtragsmanagement würden durchgeführt, und ein Programm zur Prüfung der Preisermittlung sei vorhanden.
Die Bauverwaltung beabsichtige insbesondere:
- eine Qualifizierungsoffensive in der Beamtenausbildung sowie erweiterte Schulungsangebote zum Thema Nachtragsmanagement und Kalkulation für eigenes Personal, auch für FBT in Zusammenarbeit mit den Architekten- und Ingenieurekammern,
- jeweils ein Kompetenzzentrum Nord und Süd zu bilden sowie in jedem Bauamt mindestens einen Nachtragsmanager bei der Abteilung technische Geschäftsleitung zur Beratung und zentralen Qualitätssicherung einzustellen,
- den Leitfaden zur Vergütung von Nachträgen im VHB zu aktualisieren und den Projektleitfaden Abschnitt Nachtragsmanagement auszubauen,
- im Rahmen der Fach- und Dienstaufsicht die bestehenden Vergabe- und Vertragsregelungen konsequenter umzusetzen,
- die Beauftragung von Nachträgen mittels Bestellschein zu vermeiden,
- die Fachkunde im Bereich des Nachtragsmanagements in den Kriterienkatalog zur Eignungsprüfung von FBT mit aufzunehmen,
- das vorhandene Programm ArchiText-Pallas um die Module Ausgleichsberechnung und Nachtragsbearbeitung zu erweitern sowie
- das neue Haushaltsvollzugsprogramm HaSta so auszustatten, dass bei Zahlungen, die über die beauftragte Summe hinausgehen, eine Warnmeldung erfolgt.
Jedoch könne die Umsetzung der genannten Maßnahmen mit dem jetzt vorhandenen Personal nicht mehr bewältigt werden. Für die angedachte Einrichtung der Kompetenzzentren Nord und Süd und die zwingende personelle Unterstützung an den Bauämtern seien zusätzlich 39 Mitarbeiterkapazitäten erforderlich. Bei entsprechend geschultem Personal mit ausreichend Erfahrungshintergrund ergäben sich dafür Personalvollkosten von jährlich 4,1 Mio. €, die den vom ORH errechneten Einsparungen gegenüberzustellen seien. Weitere Einsparmöglichkeiten im Bundeshochbau und im Straßenbau seien dabei noch nicht berücksichtigt.
29.7 Schlussbemerkung
Aus Sicht des ORH ist es ureigenes Bauherreninteresse, durch speziell geschultes Personal die Notwendigkeit von Nachträgen zu beurteilen, die Ursachen festzustellen und die Prüfung der Nachträge vorzunehmen. Der Hinweis der Verwaltung zur Vergabe von Nachtragsleistungen über Bestellscheinverfahren und UB-Summen ändert nichts an der Tatsache, dass die Preise für diese Leistungen i. d. R. einem Wettbewerb bzw. einer eingehenden Preisprüfung entzogen sind. Abgesehen von kleineren Differenzbeträgen zwischen Aufträgen und Abrechnungen besteht somit jedenfalls ein Einsparpotenzial, das im Rahmen eines intensiveren Nachtragsmanagements ausgeschöpft werden könnte. Es ist daher dringend erforderlich, kurzfristig geeignete Maßnahmen zu ergreifen, damit die staatlichen Aufträge ordnungsgemäß und wirtschaftlich vergeben und abgerechnet werden.
Der ORH teilt die Auffassung der Bauverwaltung, dass eine nachhaltige Nachtragsprüfung nur mit ausreichend und entsprechend qualifiziertem Personal sowie einer effektiven IT möglich ist. Hohe Einsparpotenziale rechtfertigen zusätzliche Ausgaben.
[1] 220 Nachträge mit einer Auftragssumme von rd. 3,04 Mio. €. Nach der Prüfung wurden diese mit 2,83 Mio. € abgerechnet.
[2] Staatlicher Hochbau, Kostengruppe 200 bis 600.
[3] Weitere Ursachen für Nachträge wie z. B. Preissteigerungen, geänderte Rechtslage, Standard-anhebungen und Bauzeitveränderungen wurden wegen Geringfügigkeit nicht dargestellt bzw. traten innerhalb der Stichprobe nicht auf. Diese Ursachen können ebenfalls Nachträge begründen.
[4] Sonderbericht des Bundesrechnungshofs „Auswirkungen der Vergabeerleichterungen des Konjunkturpakets II auf die Beschaffung von Bauleistungen und freiberuflichen Leistungen bei den Bauvorhaben des Bundes" vom 09.02.2012.
[5] Die Summen wurden von der LBD Nürnberg (zuständig für das Programm Haushaltsvollzug in der Bayerischen Bauverwaltung HHV) zur Verfügung gestellt.
[6] LT-Drucksache 15/10908 Nr. 2 o.
Bildnachweis: ORH