TNr. 37: Fördermittelcontrolling
Das Wirtschaftsministerium ist eines der Ressorts mit den meisten Förderprogrammen. Der Einsatz staatlicher Haushaltsmittel ist wenig transparent: konkrete Ziele werden kaum definiert, Erfolgskontrollen häufig nicht oder nur ansatzweise durchgeführt.
Der ORH hat gemeinsam mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Augsburg geprüft, inwieweit in den Haushaltsjahren 2009 bis 2013 im Wirtschaftsministerium ein Fördermittelcontrolling erfolgte.[1] Beim Haushaltsreferat wurden dazu mit einem Datenerhebungsbogen sämtliche Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Leistungen (hier: institutionelle Förderungen und Projektförderungen, d.h. Einzelmaßnahmen und zum Teil sehr umfangreiche Förderprogramme) mit ihren jährlichen Volumina abgefragt. Bei einem Drittel der insgesamt 152 Maßnahmen im Jahr 2013 wurden Erfolgskontrolle und Haushaltsvollzug näher geprüft; davon umfasst waren alle Themenbereiche.
37.2 Feststellungen
Zudem teilte das Ministerium mit, 18 Maßnahmen beendet zu haben. Die Prüfung ergab jedoch, dass nur 2 aktiv beendet wurden. 10 wurden (z. T. unter anderem Namen) fortgeführt, 2 betrafen abgeschlossene Einzelmaßnahmen und 4 waren befristete Maßnahmen im Rahmen eines Sonderprogramms.
Die Auswertung der Daten zeigt in Abbildung 20 die Verteilung auf die einzelnen Förderbereiche. Für das Jahr 2013 sind die absoluten Beträge in der Legende zugeordnet.
Rund die Hälfte der Fördermittel stand für den Bereich Technologie zur Verfügung. Knapp ein Drittel der Fördergelder entfiel auf die regionale Wirtschaftsförderung.
Das Wirtschaftsministerium verfolgte keine stringente Trennung der Themenbereiche. Beispielsweise wurden Energiethemen auch mit Technologiemitteln gefördert. Gleiches galt für die Elektromobilität, die dem Bereich Industrie zugeordnet ist.
Nach Angaben des Ministeriums wurden bei der Projektförderung 60%, bei der institutionellen Förderung 84% der Fälle evaluiert. Darin enthalten sind aber auch Prüfungen der Verwendungsnachweise (38 bzw. 72%), also die förmliche Verwendungskontrolle[5] der Haushaltsmittel. Berücksichtigt man Prüfungen der Verwendungsnachweise nicht als Fälle der Erfolgskontrolle, bleiben bei der Projektförderung also allenfalls 22% Erfolgskontrollen übrig (siehe Abb. 22), bei der institutionellen Förderung nur 12%.
Mehr als ein Drittel der institutionellen Förderungen (10 von 25) betrifft die nach Art. 91b GG von Bund und Land gemeinsam finanzierten Forschungseinrichtungen. Diese gemeinsamen Förderungen müssen nach Vorgabe des Bundes regelmäßig evaluiert werden. Wenn man die vom Bund veranlassten Kontrollen mit einbezieht, die das Wirtschaftsministerium nicht selbst durchführt, kommt man bei insgesamt 13 Förderungen zu 52% Erfolgskontrollen (siehe Abbildung 23).
In zahlreichen Fällen erhielten Zuwendungsempfänger seit Jahren Fördermittel, ohne dass das Ministerium geprüft hat, ob die Ziele des Förderprogramms nicht bereits erreicht sind oder heute noch fortbestehen.
Erfolgskontrollen durch den Projektträger selbst wurden als externe Begutachtung gewertet. Dabei wurden i.d.R. Aussagen zu Zielbereich und Erreichung der jeweiligen Zielgruppen getroffen, ebenso zu Arbeitsplatzzahlen. Die Identifizierung von sonstigen Kennzahlen und Messwerten für künftige Richtlinien nahmen die Projektträger nicht vor. Klare Empfehlungen für eine Steuerung des Fördermitteleinsatzes fanden sich kaum.
Externe Erfolgskontrollen von dritter Seite[6] lieferten dagegen meist detaillierte Informationen über die Zielerreichung (z.B. Kommerzialisierung der Projektergebnisse) und zudem messbare Kennzahlen (z.B. Umsetzungsgrad von Produktentwicklungen), um künftig die Effektivität eines Förderprogramms abschätzen und ggf. nachsteuern zu können.
Die aus Haushaltsgesichtspunkten gebotene Transparenz der Fördertätigkeit leidet, wenn etwa allein in 2013 rd. 40 Einzelmaßnahmen außerhalb bestehender Förderprogramme gefördert werden. Gleiches gilt, wenn in einigen Fällen mehrere Referate für das gleiche Thema zuständig sind bzw. auf einen Haushaltstitel zugreifen. Diese Zersplitterung der Themenbereiche birgt die Gefahr, die Steuerungsmöglichkeiten zu schwächen, weil sowohl der Mitteleinsatz als auch das verfolgte Ziel aus dem Blick geraten können. Wirkungszusammenhänge, Wirtschaftlichkeit und Zielerreichung einzelner Maßnahmen sind so kaum identifizierbar. Eine klare Trennung der Zuständigkeiten für einzelne Themenbereiche ist notwendig, um Reibungsverluste zu vermeiden und auch für Antragsteller bessere Transparenz zu schaffen.
Der bislang sehr verhaltene Einsatz von Erfolgskontrollen erschwert eine zielgerichtete Steuerung des Mitteleinsatzes. Ohne Kenntnis der Effektivität eingeleiteter Maßnahmen sind Korrekturen für die Zukunft nicht möglich. Hierfür müssen die Ziele hinreichend konkretisiert und messbar sein. Bereits nach dem Jahresbericht 1990[7] hat der Landtag beschlossen:
"... das Instrument der Erfolgskontrolle zur Gewährleistung wirtschaftlichen Handelns des Staats verstärkt zu nutzen und insbesondere bei Maßnahmen von finanziellem Gewicht grundsätzlich Erfolgskontrollen durchzuführen. Hierauf soll schon bei der Einleitung von Maßnahmen durch klare Zieldefinitionen und Sammlung notwendiger Daten Rücksicht genommen werden."[8]
Diese Forderung ist bis heute nur in Einzelfällen umgesetzt worden, obwohl der ORH in vielen Jahresberichten auf die Notwendigkeit von Erfolgskontrollen hingewiesen hat.[9]
Interne Evaluierungen sollten schon aus Kostengründen verstärkt eingeführt werden. Damit kann zusätzlich inhaltliches Hintergrundwissen zur Steuerung der Programme gewonnen werden.
Eine durchgängige qualitative Verbesserung von Erfolgskontrollen entsprechend den Anforderungen der BayHO ist notwendig. Die bloße förmliche Prüfung der Verwendungsnachweise dahin gehend, ob die Mittel zuwendungsrechtlich korrekt eingesetzt worden sind, ist nicht ausreichend. Der Verwendungsnachweis lässt häufig keine Aussage über die erzielte Wirkung bzw. Zielerreichung der geförderten Maßnahme zu. Die Wirksamkeit eines Förderprogramms kann auch nicht daran gemessen werden, dass die vorgesehenen Haushaltsmittel ausgezahlt wurden.
Zudem seien grundlegende politische Entscheidungen im Haushaltsplan nur schwer "technisch" abzubilden; divergierende Ansätze von Förderprogrammen könnten lediglich mit kaum vertretbarem Aufwand in ein komplexes Schema gegossen werden.
Das Ministerium will aber künftig bei Einzelmaßnahmen und institutionellen Förderungen bei der Prüfung der Verwendungsnachweise explizit eine Aussage zur Erreichung der Förderziele in die Prüfvermerke aufnehmen. Förderprogramme sollen verstärkt anlassbezogen evaluiert werden.
Das Wirtschaftsministerium hat zwar erste Schritte eingeleitet, in geeigneten Bereichen durch quantifizierte Ziele Grundlagen für künftige Erfolgskontrollen zu schaffen. Dieser Ansatz muss aber konsequent fortgesetzt und sukzessiv erweitert werden. Dazu gehört auch regelmäßig zu überprüfen, ob Fördermaßnahmen weiterhin notwendig sind.
37.1 Ausgangslage
Das Wirtschaftsministerium verantwortete in der Zeit von 2009 bis 2013 insgesamt 2,6 Mrd. € staatliche Mittel für freiwillige Leistungen. Diese stiegen von 440 Mio. € in 2009 um knapp 49% auf 654 Mio. € in 2013. Der Anstieg von 2009 bis 2013 entfiel mit 65% im Wesentlichen auf Projektförderungen, also auf Förderprogramme und Einzelmaßnahmen.37.2 Feststellungen
37.2.1 Transparenz im Bereich der freiwilligen Leistungen
Dem Wirtschaftsministerium war es nicht möglich, kurzfristig und aus einer Hand einen detaillierten Überblick über die freiwilligen Leistungen zu liefern. Die notwendigen Informationen lagen weder in elektronischer noch anderweitig komprimierter Form vor. Erst die Datenerhebung des ORH ergab, dass sich die Anzahl der Maßnahmen von 129 im Jahr 2009 auf 152 im Jahr 2013 erhöht hatte. Von den 152 Maßnahmen sind 25 institutionelle Förderungen und 127 Projektförderungen (davon 85 Förderprogramme und 42 Einzelmaßnahmen).Zudem teilte das Ministerium mit, 18 Maßnahmen beendet zu haben. Die Prüfung ergab jedoch, dass nur 2 aktiv beendet wurden. 10 wurden (z. T. unter anderem Namen) fortgeführt, 2 betrafen abgeschlossene Einzelmaßnahmen und 4 waren befristete Maßnahmen im Rahmen eines Sonderprogramms.
Die Auswertung der Daten zeigt in Abbildung 20 die Verteilung auf die einzelnen Förderbereiche. Für das Jahr 2013 sind die absoluten Beträge in der Legende zugeordnet.
Rund die Hälfte der Fördermittel stand für den Bereich Technologie zur Verfügung. Knapp ein Drittel der Fördergelder entfiel auf die regionale Wirtschaftsförderung.
Das Wirtschaftsministerium verfolgte keine stringente Trennung der Themenbereiche. Beispielsweise wurden Energiethemen auch mit Technologiemitteln gefördert. Gleiches galt für die Elektromobilität, die dem Bereich Industrie zugeordnet ist.
37.2.2 Notwendige Erfolgskontrolle
Nach den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist der staatliche Mitteleinsatz u.a. durch Erfolgskontrollen effektiver zu gestalten.[2]37.2.2.1 Förderziele
Im Vorfeld einer Förderung sind die Förderziele festzulegen;[3] dafür sind Ausgangslage und Bedarf gründlich zu ermitteln. Die Ziele müssen konkretisiert und messbar sein, um den Erfolg der Maßnahme nach Abschluss feststellen zu können. Nur bei rd. 1% der Projektförderungen und bei keiner der institutionellen Förderungen benannte das Wirtschaftsministerium in seiner Antwort zur Abfrage konkrete Ziele.37.2.2.2 Häufigkeit und Qualität
Bei Häufigkeit und Qualität von zielorientierten Erfolgskontrollen[4] bestanden erhebliche Unterschiede.Nach Angaben des Ministeriums wurden bei der Projektförderung 60%, bei der institutionellen Förderung 84% der Fälle evaluiert. Darin enthalten sind aber auch Prüfungen der Verwendungsnachweise (38 bzw. 72%), also die förmliche Verwendungskontrolle[5] der Haushaltsmittel. Berücksichtigt man Prüfungen der Verwendungsnachweise nicht als Fälle der Erfolgskontrolle, bleiben bei der Projektförderung also allenfalls 22% Erfolgskontrollen übrig (siehe Abb. 22), bei der institutionellen Förderung nur 12%.
Mehr als ein Drittel der institutionellen Förderungen (10 von 25) betrifft die nach Art. 91b GG von Bund und Land gemeinsam finanzierten Forschungseinrichtungen. Diese gemeinsamen Förderungen müssen nach Vorgabe des Bundes regelmäßig evaluiert werden. Wenn man die vom Bund veranlassten Kontrollen mit einbezieht, die das Wirtschaftsministerium nicht selbst durchführt, kommt man bei insgesamt 13 Förderungen zu 52% Erfolgskontrollen (siehe Abbildung 23).
In zahlreichen Fällen erhielten Zuwendungsempfänger seit Jahren Fördermittel, ohne dass das Ministerium geprüft hat, ob die Ziele des Förderprogramms nicht bereits erreicht sind oder heute noch fortbestehen.
37.2.2.3 Interne und externe Erfolgskontrollen
Interne Erfolgskontrollen beschränkten sich zumeist auf Daten, die die Anzahl der Maßnahmen über einen gewissen Zeitraum, das Fördervolumen und die Verteilung auf die Regierungsbezirke darstellten. Rückschlüsse aus diesen Daten, wie z.B. geschaffene Arbeitsplätze, wurden nur in wenigen Fällen gezogen. Veränderungsvorschläge grundsätzlicher Art für den Fördervollzug bzw. die künftige Richtliniengestaltung ergaben sich nicht.Erfolgskontrollen durch den Projektträger selbst wurden als externe Begutachtung gewertet. Dabei wurden i.d.R. Aussagen zu Zielbereich und Erreichung der jeweiligen Zielgruppen getroffen, ebenso zu Arbeitsplatzzahlen. Die Identifizierung von sonstigen Kennzahlen und Messwerten für künftige Richtlinien nahmen die Projektträger nicht vor. Klare Empfehlungen für eine Steuerung des Fördermitteleinsatzes fanden sich kaum.
Externe Erfolgskontrollen von dritter Seite[6] lieferten dagegen meist detaillierte Informationen über die Zielerreichung (z.B. Kommerzialisierung der Projektergebnisse) und zudem messbare Kennzahlen (z.B. Umsetzungsgrad von Produktentwicklungen), um künftig die Effektivität eines Förderprogramms abschätzen und ggf. nachsteuern zu können.
37.3 Würdigung
Bislang fehlen schon die geeigneten Mittel, kurzfristig einen Überblick über den Einsatz der freiwilligen Leistungen zu gewinnen (z.B. eine aktuelle Förderdatenbank). Nur mit einer soliden und aktuellen Informationsbasis kann der Fördermitteleinsatz wirksam gesteuert werden.Die aus Haushaltsgesichtspunkten gebotene Transparenz der Fördertätigkeit leidet, wenn etwa allein in 2013 rd. 40 Einzelmaßnahmen außerhalb bestehender Förderprogramme gefördert werden. Gleiches gilt, wenn in einigen Fällen mehrere Referate für das gleiche Thema zuständig sind bzw. auf einen Haushaltstitel zugreifen. Diese Zersplitterung der Themenbereiche birgt die Gefahr, die Steuerungsmöglichkeiten zu schwächen, weil sowohl der Mitteleinsatz als auch das verfolgte Ziel aus dem Blick geraten können. Wirkungszusammenhänge, Wirtschaftlichkeit und Zielerreichung einzelner Maßnahmen sind so kaum identifizierbar. Eine klare Trennung der Zuständigkeiten für einzelne Themenbereiche ist notwendig, um Reibungsverluste zu vermeiden und auch für Antragsteller bessere Transparenz zu schaffen.
Der bislang sehr verhaltene Einsatz von Erfolgskontrollen erschwert eine zielgerichtete Steuerung des Mitteleinsatzes. Ohne Kenntnis der Effektivität eingeleiteter Maßnahmen sind Korrekturen für die Zukunft nicht möglich. Hierfür müssen die Ziele hinreichend konkretisiert und messbar sein. Bereits nach dem Jahresbericht 1990[7] hat der Landtag beschlossen:
"... das Instrument der Erfolgskontrolle zur Gewährleistung wirtschaftlichen Handelns des Staats verstärkt zu nutzen und insbesondere bei Maßnahmen von finanziellem Gewicht grundsätzlich Erfolgskontrollen durchzuführen. Hierauf soll schon bei der Einleitung von Maßnahmen durch klare Zieldefinitionen und Sammlung notwendiger Daten Rücksicht genommen werden."[8]
Diese Forderung ist bis heute nur in Einzelfällen umgesetzt worden, obwohl der ORH in vielen Jahresberichten auf die Notwendigkeit von Erfolgskontrollen hingewiesen hat.[9]
Interne Evaluierungen sollten schon aus Kostengründen verstärkt eingeführt werden. Damit kann zusätzlich inhaltliches Hintergrundwissen zur Steuerung der Programme gewonnen werden.
Eine durchgängige qualitative Verbesserung von Erfolgskontrollen entsprechend den Anforderungen der BayHO ist notwendig. Die bloße förmliche Prüfung der Verwendungsnachweise dahin gehend, ob die Mittel zuwendungsrechtlich korrekt eingesetzt worden sind, ist nicht ausreichend. Der Verwendungsnachweis lässt häufig keine Aussage über die erzielte Wirkung bzw. Zielerreichung der geförderten Maßnahme zu. Die Wirksamkeit eines Förderprogramms kann auch nicht daran gemessen werden, dass die vorgesehenen Haushaltsmittel ausgezahlt wurden.
37.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Wirtschaftsministerium betont, dass der zielgerichtete Mitteleinsatz und die Verbesserung der Evaluierung von Fördermitteln wesentliche eigene Anliegen seien. Allerdings ließen die politischen Zielsetzungen und die Komplexität der Fördertatbestände einfache oder schematische Bewertungen nicht immer zu.Zudem seien grundlegende politische Entscheidungen im Haushaltsplan nur schwer "technisch" abzubilden; divergierende Ansätze von Förderprogrammen könnten lediglich mit kaum vertretbarem Aufwand in ein komplexes Schema gegossen werden.
Das Ministerium will aber künftig bei Einzelmaßnahmen und institutionellen Förderungen bei der Prüfung der Verwendungsnachweise explizit eine Aussage zur Erreichung der Förderziele in die Prüfvermerke aufnehmen. Förderprogramme sollen verstärkt anlassbezogen evaluiert werden.
37.5 Schlussbemerkung
Eine umfassende und echte Erfolgskontrolle ist und bleibt eine Daueraufgabe der Verwaltung. Dazu genügt die bloße Prüfung der Verwendungsnachweise nicht. Notwendig im Rahmen eines Fördermittelcontrollings sind vor allem klare Zieldefinitionen sowie nachvollziehbare und transparente Bewertungen von Zielerreichung, Wirksamkeit und Effizienz der Förderung. Die Prüfung der Verwendungsnachweise, die der ordnungsgemäßen Mittelverwendung dient, und eine wirksame Erfolgskontrolle sind also völlig unterschiedliche Instrumente.Das Wirtschaftsministerium hat zwar erste Schritte eingeleitet, in geeigneten Bereichen durch quantifizierte Ziele Grundlagen für künftige Erfolgskontrollen zu schaffen. Dieser Ansatz muss aber konsequent fortgesetzt und sukzessiv erweitert werden. Dazu gehört auch regelmäßig zu überprüfen, ob Fördermaßnahmen weiterhin notwendig sind.
[1] Allgemein zum Fördermittelcontrolling siehe auch ORH-Jahresbericht 2016 TNr. 12.
[2] VV Nr. 1 Satz 2 i. V. m. VV Nr. 6 ff. zu Art. 7 BayHO.
[3] Vgl. Nr. 4.2 Grundsätze für die Ordnung staatlicher Förderprogramme (Anlage 1 zu den Richtlinien für die Wahrnehmung und Organisation öffentlicher Aufgaben sowie für die Rechtsetzung im Freistaat Bayern vom 06.01.2001; AllMBl. 2001 S. 634).
[4] Die Begriffe Erfolgskontrolle und Evaluation werden synonym verwendet.
[5] Vgl. VV Nr. 11.1 zu Art. 44 BayHO.
[6] Wie etwa von wissenschaftlichen Instituten.
[7] ORH-Jahresbericht 1990 TNr. 14.
[8] LT-Drucksache 12/2638 Nr. 2 Buchstabe a.
[9] Vgl. ORH-Jahresbericht 2006 TNr. 15 und die dortige Auflistung.