TNr. 40: Freiwilliges Soziales Jahr

Der ORH und das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Bayreuth haben die ergänzende bayerische Förderung des FSJ für die Jahre 2010/2011 bis einschließlich 2013/2014 geprüft.

40.1 Ausgangslage

Das FSJ steht Personen offen, die jünger als 27 Jahre sind. Es soll soziale und (inter-)kulturelle Kompetenzen vermitteln und das Verantwortungsbewusstsein für das Gemeinwohl stärken. Der rechtliche Rahmen des FSJ wird durch das Jugendfreiwilligendienstegesetz (JFDG) vorgegeben.

2013/2014 gab es in Bayern 21 Träger des FSJ, von denen 19 eine Landesförderung beantragt haben.[1]

Der Bund förderte die Träger für die pädagogische Begleitung der Freiwilligen mit zunächst 72 € pro Freiwilligem und Monat. Zum 01.07.2011 wurde die Bundesförderung auf bis zu 200 € erhöht.[2]

Ergänzend fördert der Freistaat sowohl die pädagogische Begleitung der Freiwilligen als auch die mit der Durchführung des FSJ im Zusammenhang stehenden Verwaltungstätigkeiten der Träger des FSJ mit rd. 1,2 Mio. € pro Jahr.[3] Bewilligungsstelle ist das Zentrum Bayern Familie und Soziales (ZBFS).

Das beim FSJ bestehende Dreiecksverhältnis mit seinen Geldflüssen, Förderungs- und Leistungsbeziehungen ist in der folgenden Abbildung zusammengefasst:


Die Träger erhalten die Förderung des Freistaats als Festbetrag. Dessen Höhe richtet sich danach, wie viele Freiwillige sie betreuen. Zudem hängt die Höhe der Förderung von den geleisteten Dienstmonaten ab. Bei zwölfmonatiger Dienstzeit beträgt sie bis zu 335 €, dies entspricht 28,92 € pro Freiwilligem und Monat. Ab dem 13. Dienstmonat reduziert sich die Pauschale auf 15 € pro Monat. Bei Dienstzeiten unter 12 Monaten beträgt die Pauschale 25 € pro Monat.

40.2 Feststellungen

40.2.1 Umfang der Prüfung und Prüfungsmaßstab

Von den 19 geförderten Trägern des FSJ wurden 7 örtlich geprüft. Diese stellten 2.070 der im FSJ-Projektjahr 2013/2014 insgesamt 3.647 geförderten FSJ-Plätze bereit (56,8%).[4] Einsatzstellen sind gemeinwohlorientierte Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe, der Gesundheitspflege, der Kultur- und Denkmalpflege oder des Sports.[5]

Prüfungsmaßstab waren die sich aus der BayHO ergebenden Voraussetzungen für die Gewährung von Zuwendungen[6] sowie die vom Sozialministerium für diesen Förderbereich erlassenen Förderrichtlinien.[7] Danach muss der Träger grundsätzlich mindestens 10% der zuwendungsfähigen Ausgaben selbst tragen (Eigenanteil). Zudem darf es zu keiner Überfinanzierung kommen. Deshalb verringert sich die Zuwendung, wenn der Träger einen Überschuss erzielt, um die Höhe des Überschusses; ggf. fällt die Zuwendung ganz weg.

40.2.2 Änderungen der Landesförderung

Die Erhöhung der Bundesförderung zum 01.07.2011 führte zunächst zu einem deutlichen Rückgang bei den Anträgen auf Landesförderung. Die den Trägern gewährte zusätzliche bayerische Förderung ging im FSJ-Projektjahr 2011/2012 gegenüber dem Vorjahr um 63% zurück, obwohl die Zahl der Freiwilligen aufgrund des doppelten Abiturjahrgangs sogar gestiegen war.

Das Sozialministerium rechnete 2011 damit, dass infolge der erhöhten Bundesförderung der mit der bayerischen Förderung beabsichtigte Förderzweck bereits voll finanziert sei und kein Raum für eine bayerische Landesförderung mehr bliebe. Es änderte daraufhin die Förderrichtlinien, indem es z.B. weitere Kosten als förderfähig zuließ. So nahm es Personalkosten der Träger für Verwaltungsleistungen sowie Sachkosten der Träger, die im Zusammenhang mit dem FSJ stehen, in die Förderung auf. Mit einer weiteren Änderung der Förderrichtlinien zum 01.09.2012 ermöglichte das Sozialministerium den Trägern zusätzlich, die erforderlichen Eigenmittel durch Drittmittel zu ersetzen.

40.2.3 Aufnahme nicht zuwendungsfähiger Kosten

Nicht zuwendungsfähig sind von den Kosten der Träger insbesondere Personalkosten, soweit sie über den Personalkosten vergleichbarer Beschäftigter im öffentlichen Dienst liegen (Besserstellungsverbot).[8] Außerdem sind nicht zuwendungsfähige Kosten solche, die nicht zu konkreten Zahlungen führen, wie "Abschreibungen für Sachanlagen und Immobilien" oder "trägerinterne Verrechnungen".

Das Sozialministerium hatte 2013 das ZBFS aufgefordert, "nicht zuwendungsfähige Kosten" in die maßgebenden Antrags- und Abrechnungsformulare[9] aufzunehmen. Trotz deutlicher schriftlich dargelegter Bedenken des ZBFS zu einer derartigen Änderung erneuerte es seine Aufforderung dazu ausdrücklich. Das Sozialministerium wollte dabei alle Kosten der Träger auch bei den "nicht zuwendungsfähigen Bereichen" aufnehmen. Von den Trägern wurden daraufhin in den Antrags- und Abrechnungsformularen auch "nicht zuwendungsfähige Kosten" bei der gleichlautenden Rechnungsposition angesetzt.

Bei der Bewilligung der Förderung wurden diese nicht zuwendungsfähigen Positionen als förderfähig berücksichtigt und bei der Verwendungsnachweisprüfung nicht beanstandet.

Zum Teil haben die Träger Eigenmittel für die Deckung nicht förderfähiger Kosten aufgebracht.[10]

40.2.4 Finanzierungsbedarf der Träger für zuwendungsfähige FSJ-Ausgaben

Bei 4 Trägern, die 1.981 Freiwillige betreuten (96% der von der Prüfung erfassten FSJ-Plätze), hat der ORH die in der Tabelle 48 dargestellten Einnahmen- und Ausgabenpositionen für die Förderung des FSJ berechnet.


Beim Träger 1 ergibt der Saldo von Einnahmen und Ausgaben einen Einnahmenüberschuss. Der Träger hätte auch ohne die Förderung durch den Freistaat einen Überschuss von 96.978 € erzielt.[11]

Träger 2 reduzierte nach der Erhöhung der Bundesförderung 2011 das von den Einsatzstellen für die Verwaltung und die pädagogische Begleitung der Freiwilligen an ihn zu leistende Entgelt (Kostenerstattung) um 26%. Dadurch verringerten sich seine Einnahmen um 242.233 auf 1.921.655 €. Ohne diese Maßnahme hätte der Saldo 368.620 € betragen. Der Träger hätte also auch ohne die Förderung durch den Freistaat einen Überschuss von 138.685 € erzielt, wenn er auf die Absenkung der Einnahmen verzichtet hätte.[12]

Die beim Träger 3 ermittelten Ausgaben enthalten u.a. Personalkosten für pädagogische Fachkräfte. Der Träger setzte dabei für je 33 Freiwillige eine Fachkraft ein. In den Förderrichtlinien ist dagegen ein Betreuungsverhältnis von 1 zu 40 vorgegeben.[13] Dies hätte zu einer Verringerung der Personalausgaben um 79.962 € geführt. Dadurch hätte der Saldo aus Einnahmen und Ausgaben 130.173 € betragen. Der Träger hätte auch ohne die Förderung durch den Freistaat einen Überschuss von 34.183 € erzielt.[14]

Träger 4 hat ebenso wie Träger 2 nach der Erhöhung der Bundesförderung das Entgelt abgesenkt, das die Einsatzstellen für die Verwaltung und die pädagogische Betreuung der Freiwilligen an den Träger zu leisten haben. In diesem Fall verringerte sich das Entgelt um 44%, was zu Mindereinnahmen von 155.596 € führte. Zudem entstanden dem Träger 4 Ausgaben von 104 € pro Seminartag und Freiwilligem, weil er Seminare für die Freiwilligen in einem trägereigenen Haus durchführte. Seminare, die derselbe Träger mit externer Unterbringung in einem Hotel veranstaltete, verursachten dagegen nur Ausgaben von 39 € pro Freiwilligem. Hätte der Träger die Freiwilligen bei allen Seminaren in einem Hotel untergebracht, hätten sich die Ausgaben um 204.727 € reduziert. Werden beide Maßnahmen einnahmesteigernd bzw. ausgabemindernd berücksichtigt, ergäbe sich beim Träger 4 ein positiver Saldo von 360.323 €. Der Träger hätte in diesem Fall auch ohne die Förderung durch den Freistaat einen Überschuss in Höhe von 300.293 € erzielt. Selbst ohne Eigenmitteleinsatz in Höhe von 187.899 € bliebe noch ein Überschuss von 112.394 €.[15]

40.3 Würdigung

Nach den in den Art. 23 und 44 BayHO festgelegten Voraussetzungen und dem sich hieraus ergebenden Subsidiaritätsprinzip dürfen Zuwendungen nur gewährt werden, wenn an der Erfüllung des Zuwendungszweckes ein erhebliches Landesinteresse besteht, das ansonsten nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. Zuwendungen können daher nach den Regeln der Förderrichtlinien[16] grundsätzlich nur nachrangig und ergänzend zur Eigenfinanzierung und etwaigen Mitteln Dritter gewährt werden. Voraussetzung für eine mögliche Förderung ist daher ein entsprechender Finanzierungsbedarf, der an den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (Art. 7 BayHO) zu messen ist.

Im Hinblick auf eine staatliche Zuwendung ergibt sich der Finanzierungsbedarf der Träger aus dem Saldo von Ausgaben, soweit sie nach den Förderrichtlinien zuwendungsfähig sind, und Einnahmen sowie Eigenmitteln, die zur Deckung dieser Ausgaben notwendig waren. Soweit darüber hinaus die Träger wünschenswerte, aber nicht zuwendungsfähige Ausgaben hatten, können diese nach allgemeinem Zuwendungsrecht bei der Vergabe von Zuwendungen nicht berücksichtigt werden. Sie sind durch Eigen- oder Drittmittel der Träger zu finanzieren. Nach den Förderrichtlinien sind Mindeststandards für die Qualität im FSJ einzuhalten.[17]

Die Zuwendungsrichtlinien für das FSJ sehen vor, dass die Zuwendung zu kürzen ist, wenn der Träger einen Überschuss erzielt.[18] Ist der Überschuss höher als die Zuwendung, bleibt kein Raum für eine Förderung.

40.3.1 Zum Finanzierungsbedarf der Träger für zuwendungsfähige FSJ-Ausgaben

• Einer im Raum stehenden Kürzung oder Streichung der Förderung sollte durch die teilweise drastische Reduzierung der Kostenerstattung der Einsatzstellen, also der Verringerung von Einnahmen bei den Trägern 2 und 4, entgegengewirkt werden. Die Absenkung der Entgelte erfolgte in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Erhöhung der Bundesförderung. Bereits das macht deutlich, dass damit vor allem verhindert werden sollte, dass die Förderung wegen Überfinanzierung gekürzt oder gar eingestellt wird. Die Träger haben, ohne sachliche Gründe vorzutragen, darauf verzichtet, die bislang den Einsatzstellen in Rechnung gestellten Entgelte (weiter) zu erzielen.
• Die Förderung des großzügigen Betreuungsschlüssels für die pädagogische Begleitung der Freiwilligen des Trägers 3 widerspricht den Förderrichtlinien bezüglich förderfähiger Personalkosten.
• Die Förderung der hohen Ausgaben für Seminare in einem trägereigenen Haus des Trägers 4 widerspricht dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Die Abrechnung dieser reduzierten Einnahmen bzw. erhöhten Ausgaben der Träger wurde von der Bewilligungsstelle nicht infrage gestellt, obwohl sie durch Vergleich mit den Anträgen und Abrechnungen der Vorjahre und den Fördervoraussetzungen der Richtlinien hätte auffallen müssen. Dies gilt auch für die je nach Unterbringungsart sehr unterschiedlichen Kosten der Seminare des Trägers 4.

Erst wegen der von der Bewilligungsstelle nicht beanstandeten Abrechnung verminderter Einnahmen und erhöhter Ausgaben der oben dargestellten Träger lag bei diesen überhaupt ein Förderbedarf vor.

40.3.2 Zur Aufnahme nicht zuwendungsfähiger Kosten

Nach den Förderrichtlinien werden Personalkosten nur bis zur Höhe vergleichbarer Beschäftigter im öffentlichen Dienst gefördert. Indem aber tatsächlich die vollen Personalausgaben ungekürzt berücksichtigt wurden, obwohl sie in dieser Höhe nicht zuwendungsfähig sind, hat sich der Finanzierungsbedarf erhöht. Dies führte zu einer höheren Förderung. Gleiches gilt für die Berücksichtigung kalkulatorischer Kosten (insbesondere Abschreibungen) und interner Verrechnungen, die von den Trägern auf Ausgabenseite angesetzt wurden. Aus der Sicht des ORH sind dies unzulässige Umgehungen der Vorschriften, die eine Überfinanzierung verhindern sollen.

Die vom Sozialministerium trotz zutreffender Bedenken der Bewilligungsstelle vorgegebene Vorgehensweise bei der Berücksichtigung nicht zuwendungsfähiger Kosten sollte einen Bedarf für eine ergänzende bayerische Förderung des FSJ auslösen, den es nach den Grundsätzen des Zuwendungsrechts nicht gab.

40.3.3 Förderwille größer als Förderbedarf

Der Förderwille war in den geprüften Fällen größer als der Förderbedarf. Die Vorgehensweise des Sozialministeriums erstaunt umso mehr, als bereits bei einer vorangegangenen Rechnungsprüfung die Notwendigkeit einer Förderung infrage gestellt worden war und das Sozialministerium daraufhin im Frühjahr 2010 zugesagt hatte, Überfinanzierungen auszuschließen. Auch das Finanzministerium hatte bei der Verlängerung der Förderrichtlinien 2011 ausdrücklich auf die Gefahr von Überfinanzierungen hingewiesen.

40.4 Stellungnahmen

40.4.1 Stellungnahme des Sozialministeriums

Das Sozialministerium wendet ein, die Entgelte der Einsatzstellen seien infolge der erhöhten Bundesförderung abgesenkt worden, um das FSJ für die Einsatzstellen insbesondere im Verhältnis zum besser geförderten Bundesfreiwilligendienst finanziell attraktiver zu gestalten.

Die hohen Seminarkosten beim Träger 4 für die Unterbringung der Freiwilligen in einem trägereigenen Haus resultierten aus der dort im Vergleich zu einem Hotel besseren Verpflegung und Ausstattung. So seien bei den vom ORH als Vergleich herangezogenen Seminaren in Hotels die Freiwilligen in Mehrbettzimmern untergebracht worden. Es sei Aufgabe des Trägers, eine möglichst hohe Qualität in der pädagogischen Begleitung sicherzustellen.

Der höhere Personaleinsatz des Trägers 3 für die pädagogische Begleitung sei wegen unterjähriger Änderungen der Freiwilligenzahl und für die Betreuung ausländischer Freiwilliger erforderlich. Für die Personalplanung sei auf die Monate mit den meisten Freiwilligen abgestellt worden.

Das Sozialministerium stimmt dem ORH zu, dass die damalige Ausgestaltung des Förderverfahrens bei ex-post-Betrachtung Anlass zu zutreffenden Beanstandungen gab. Das Sozialministerium versichert, bei der Prüfung der Verwendungsnachweise werde zukünftig nur noch auf die zuwendungsfähigen Ausgaben abgestellt. Es werde auch dafür Sorge tragen, dass nur noch Ausgaben mit Zahlungsfluss berücksichtigt werden. Zukünftig würden nur noch die Träger gefördert, bei denen sich eine Finanzierungslücke unter Beachtung dieser Vorgaben ergebe. Es gehe jedoch davon aus, dass bei der Mehrheit der Träger im laufenden Förderverfahren eine Finanzierungslücke und damit ein Förderbedarf bleiben werde. Der ORH habe von damals 19 Trägern nur 7 größere und damit nicht repräsentativ geprüft. Inzwischen gebe es 28 Träger, darunter auch kleinere, die auf die Förderung existenziell angewiesen seien.

40.4.2 Stellungnahme der Träger

Mehrere Träger weisen ferner darauf hin, dass die unterschiedliche finanzielle Ausstattung der Einsatzstellen mitberücksichtigt werden müsse. Ein flächendeckendes Angebot erfordere auch eine Einbindung von kleinen Einsatzstellen mit geringen finanziellen Spielräumen im ländlichen Raum.

Jugendfreiwilligendienste wie das FSJ seien unverzichtbare Lernfelder für junge Menschen, in denen sie an das bürgerschaftliche Engagement herangeführt werden. Sie seien Orte des Erwachsenwerdens und vermittelten ein realistisches Bild der Arbeitsfelder in sozialen Berufen. Damit seien sie ein nicht zu unterschätzender Baustein bei der Nachwuchsgewinnung und der Imagebildung dieser Berufsfelder.

40.5 Schlussbemerkung

Der ORH stellt den Fortbestand des FSJ, das Engagement der Freiwilligen in bayerischen Einsatzstellen und die mögliche Nachwuchsgewinnung in sozialen Berufsfeldern nicht infrage, wenn er den korrekten Vollzug der ergänzenden bayerischen Förderung prüft. Wenn bei 4 Trägern, die insgesamt 54% der geförderten FSJ-Plätze betreuen, eine Überfinanzierung festgestellt wird, ist dies ein gewichtiger Anlass, den korrekten Fördervollzug einzufordern.

Ziel der Landesförderung ist es, in Bayern eine bedarfsgerechte Anzahl von Plätzen für das FSJ zu erreichen.[19] Dieses Ziel war auch erreichbar, als die Bundesförderung niedriger war, auch wenn das von den Einsatzstellen höhere Kostenbeiträge erfordert hat. Der ORH hält es nicht für sachgerecht, mit öffentlichen Mitteln einen Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Förderprogrammen von Bund und Land für Freiwilligendienste zu erzeugen bzw. auszutragen.

Das Sozialministerium ist gehalten, die wiederholt abgegebenen Zusagen, Überfinanzierungen auszuschließen, einzuhalten und ein korrektes Förderverfahren sicherzustellen. Damit es nicht zu Überfinanzierungen kommt, ist in den entsprechenden Fällen nicht oder nur reduziert zu fördern.

 

[1] Stand FSJ-Projektjahr 2013/2014 laut Fördernachweisliste des Zentrums Bayern Familie und Soziales (ZBFS).
[2] Förderrichtlinien Jugendfreiwilligendienste vom 22.07.2011 (GMBl. 2011, S. 543 ff.).
[3] Dieser Betrag umfasst neben der Regelförderung auf Basis der Förderrichtlinie weitere Projekte im Zusammenhang mit dem FSJ wie Evaluationen oder Öffentlichkeitsarbeit.
[4] Gemäß Fördernachweisliste des ZBFS.
[5] § 3 Abs. 1 JFDG.
[6] Insbesondere Art. 23 und 44 BayHO sowie die dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften.
[7] Richtlinien zur Förderung der Durchführung des Freiwilligen Sozialen Jahres (FSJ) in Bayern - FSJ-Förderung - vom 20.12.2011, zuletzt geändert durch Bek. vom 27.11.2015 (AllMBl. S. 576).
[8] Nrn. 5.1.2 und 5.1.3 FSJ-Förderung.
[9] Ziffer 1 f der Antrags- und Verwendungsnachweisformulare.
[10] Vgl. nachfolgende Tabelle 48 (letzte Zeile).
[11] 264.978 € ./. 168.000 € = 96.978 €.
[12] 126.387 € + 242.233 € = 368.620 €; 368.620 € ./. 229.935 € = 138.685 €.
[13] Nr. 5.1.2 FSJ-Förderung.
[14] 50.211 € + 79.962 € = 130.173 €; 130.173 € ./. 95.990 € = 34.183 €.
[15] 155.596 € + 204.727 € = 360.323 €; 360.323 € ./. 60.030 € = 300.293 €.
300.293 € ./. 187.899 € = 112.394 €.
[16] Nr. 5.2.1 FSJ-Förderung.
[17] Nr. 4 S. 2 FSJ-Förderung.
[18] Nr. 5.2.1 FSJ-Förderung.
[19] Nr. 1 FSJ-Förderung.