Jahresbericht 2019

TNr. 01: Haushaltsrechnung 2017

Die Haushaltsrechnung 2017 schließt ausgeglichen ab. Die darin aufgeführten Beträge stimmen mit der Buchführung überein. Die Einnahmen und Ausgaben sind, von wenigen Fällen abgesehen, ordnungsgemäß belegt. Die Haushaltsüberschreitungen sowie die Übertragung der Einnahme- und Ausgabereste sind insgesamt nicht zu beanstanden.

Das Finanzministerium legte mit Schreiben vom 12.10.2018[1] dem Landtag und dem Obersten Rechnungshof die Haushaltsrechnung 2017 vor.[2] Die Haushaltsrechnung wurde auf der Grundlage des Haushaltsgesetzes 2017/2018 vom 20.12.2016[4] aufgestellt. Sie enthält alle in Art. 81 bis 85 BayHO vorgeschriebenen Abschlüsse, Erläuterungen, Übersichten sowie den Abschlussbericht.


1.1 Haushaltsabschluss

Die Buchführung für das Haushaltsjahr 2017 wurde am 26.04.2018 abgeschlossen. Der maßgebliche Abschluss für die Haushaltsrechnung ist das rechnungsmäßige Jahresergebnis.[4] Für diese Berechnung wird auf die Ist-Ergebnisse und die Entwicklung der Haushaltsreste zurückgegriffen. Für 2017 weisen die Haushaltsrechnung und die Buchführung folgende Beträge aus:

Tabelle 1

Das rechnungsmäßige Jahresergebnis beträgt "null“. Damit ist die Haushaltsrechnung 2017 ausgeglichen. Ein abzuwickelnder Überschuss oder Fehlbetrag nach Art. 25 BayHO entstand nicht.
Die nach Haupt- bzw. Obergruppen gegliederte Übersicht stellt die im Haushaltsplan 2017 veranschlagten Einnahmen und Ausgaben den Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben 2017 gegenüber:

Tabelle 2


Die Einnahmen des Jahres 2017 entwickelten sich zum achten Mal in Folge deutlich besser als geplant. Auch die Ist-Ausgaben überstiegen 2017 - wie bereits in den Vorjahren - die im Haushaltsplan veranschlagten Ansätze. Bei 15,7% der Mehrausgaben handelte es sich um Haushaltsüberschreitungen (vgl. TNr. 1.4). Im Übrigen wurden diese durch entsprechende Mehreinnahmen gedeckt. Auf die einzelnen Veränderungen wird in den TNrn. 3 bis 7 näher eingegangen.

1.2 Haushaltsreste

Aus dem Haushaltsjahr 2017 wurden Ausgabereste von 6,6 Mrd. € und Einnahmereste von 10,2 Mrd. € in das Haushaltsjahr 2018 übertragen.
Haushaltsreste können gebildet werden, wenn die tatsächlichen Ausgaben oder Einnahmen geringer sind als die im Haushaltsplan veranschlagten Ansätze. Sie können unter bestimmten Voraussetzungen in das nächste Haushaltsjahr übertragen werden.


1.2.1 Ausgabereste

Die Übertragung und Inanspruchnahme der übertragbaren Ausgabemittel bedürfen der Einwilligung des Finanzministeriums. Ausgabemittel sind kraft Gesetzes übertragbar, wenn es sich um Investitionsausgaben (HGr. 7 und 8) oder Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen handelt. Zudem können Ausgaben durch einen Haushaltsvermerk für übertragbar erklärt werden. Die Einwilligung darf nur erteilt werden, wenn die Ausgabe bei wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung weiterhin erforderlich ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn aufgrund der veranschlagten Haushaltsmittel rechtliche Verpflichtungen eingegangen wurden, die noch erfüllt werden müssen.[5]

Das Finanzministerium stimmte der Übertragung folgender Ausgabereste des Jahres 2017 in das Haushaltsjahr 2018 zu:

Tabelle 3


Die Ausgabereste verteilten sich folgendermaßen auf die verschiedenen Ausgabearten:

Tabelle 4

Mehr als 100 Mio. € betrugen die einschließlich des Haushaltsjahres 2017 aufgelaufenen Ausgabereste in folgenden Fällen:


Wesentlich erhöhten sich die Ausgabereste im Haushaltsjahr 2017 in folgenden Fällen:


Bei den Baumaßnahmen der Anlage S[6] reduzierten sich Ende 2017 die Ausgabereste um 8,8 auf 488,0 Mio. €. Diese Ausgabereste seien - so die Verwaltung - durch bereits vergebene bzw. noch nicht abgerechnete Leistungen gebunden.

Die Übertragung der Ausgabereste war insgesamt nicht zu beanstanden. Allerdings erhöhten sich die Ausgabereste nochmals, obwohl deren Anstieg durch die Veranschlagung von globalen Minderausgaben in den Einzelplänen 03B, 04, 07, 10, 12 und 15 von 30,8 Mio. €[7] und einem Resteeinzug von 310,3 Mio. € durch das Finanzministerium entgegengewirkt wurde. 2017 verblieben somit 6,6 Mrd. € Ausgabereste. Die Ausgabereste beliefen sich allein im Bereich der Investitionen (HGr. 7 und 8) auf 4,0 Mrd. € (61,1% aller Ausgabereste).

Die Entwicklung der letzten Jahre stellt sich wie folgt dar: 

Abb 1

Die Ausgabereste 2017 sind gegenüber dem Vorjahr um 9,5% angestiegen. Diese Entwicklung ist ein Indiz dafür, dass dem Grundsatz der bedarfsgerechten Veranschlagung nicht ausreichend Rechnung getragen wird. Im investiven Bereich könnte ein Anstieg der Ausgabereste vermieden werden, wenn verstärkt Verpflichtungsermächtigungen genutzt würden.


1.2.2 Einnahmereste

Die vom Landtag bewilligten Ermächtigungen zur Kreditaufnahme[8] und zur Entnahme von Mitteln aus dem Grundstock oder aus Rücklagen werden vom Finanzministerium als Einnahmereste übertragen, soweit sie zur Deckung noch benötigt werden. Folgende Einnahmereste wurden in das Haushaltsjahr 2018 übertragen:


Tabelle 5

Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen stiegen gegenüber dem Vorjahr um 1.857,4 Mio. € an (s. TNr. 1.3).

Die Ausgaben für die o.g. Investitions- und Zukunftsprogramme werden aus dem Grundstock (Privatisierungserlöse) oder den Rücklagen finanziert. Hierfür hat der Landtag entsprechende Entnahmen bewilligt, die dem Haushalt als Einnahmen zufließen. Im Haushaltsvollzug werden die Entnahmen erst getätigt, wenn die Ausgaben abfließen. Soweit dies nicht geschieht, werden korrespondierend Einnahme- und Ausgabereste gebildet (vgl. Tabellen 3 und 5).

Die Übertragung der Einnahmereste von insgesamt 10.195,9 Mio. € war zulässig, da diese zur Deckung der Ausgabereste (6.550,9 Mio. €) und zur haushaltsmäßigen Abdeckung der noch nicht abgewickelten Kassenergebnisse des Jahres 2017 sowie der Vorjahre (3.645,1 Mio. €)[9] benötigt wurden.[10]


1.3 Kreditermächtigungen

Der Landtag bestimmte in Art. 18 Abs. 3 BayHO i.V.m. Art. 2 HG 2017/2018,[11) in welcher Höhe das Finanzministerium Kredite aufnehmen und diese Kreditermächtigungen übertragen durfte. Die haushaltsgesetzlichen Kreditermächtigungen wurden wie folgt beansprucht:

Tabelle 6


Seit dem Haushalt 2008[12] können nicht beanspruchte Kreditermächtigungen für die Anschlussfinanzierung auslaufender Altschulden in die folgenden Haushaltsjahre übertragen werden.

Das Finanzministerium tilgte 2017 auslaufende Kredite von 3.727,4 Mio. € und benötigte zu deren Anschlussfinanzierung infolge der hohen Steuereinnahmen nur Kredite von 1.370,0 Mio. €, die sich ausschließlich auf die Verlängerung von Kreditrahmenverträgen und Aussetzungsfloatern[13] beschränkten. Dauerhaft getilgt wurden 500,0 Mio. €.


Abb 2

Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen erhöhten sich von 4,2 Mrd. € in 2013 auf 10,1 Mrd. € in 2017. In Kap. 13 60 wurden 2017 Kreditermächtigungen von 1,5 Mrd. € (- 15,9%) für eine spätere Anschlussfinanzierung übertragen. In Kap. 13 60 werden sämtliche Einnahmen und Ausgaben im Zusammenhang mit der Stabilisierung der BayernLB veranschlagt.


1.4 Haushaltsüberschreitungen

Über- oder außerplanmäßige Ausgaben können entstehen, wenn die veranschlagten Ansätze nicht ausreichen bzw. Ausgaben geleistet werden müssen, für die kein Haushaltstitel vorgesehen ist. Voraussetzung für eine Ausgabeermächtigung ist die Einwilligung des Finanzministeriums. Dem Finanzministerium wird hier ein Notbewilligungsrecht eingeräumt, welches subsidiär zum Budgetrecht des Landtags ist.[14]

Die Einwilligung darf nur erteilt werden, wenn es sich um ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis handelt. Eine Unabweisbarkeit liegt insbesondere dann vor, wenn die Mehrausgabe so eilbedürftig ist, dass diese nicht mehr bis zur Verabschiedung eines Nachtragshaushalts zurückgestellt werden kann. Ein Nachtrag für unvorhergesehene und unabweisbare Ausgaben ist nicht erforderlich, wenn die Ausgaben im Einzelfall 5 Mio. € nicht überschreiten oder Rechtsansprüche (z.B. Zahlungen aufgrund des AsylbLG) zu erfüllen sind.

Um dem Budgetrecht des Landtags Rechnung zu tragen, hat das Finanzministerium den Landtag bei Haushaltsüberschreitungen im Einzelfall von mehr als 250.000 € halbjährlich und in Fällen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung unverzüglich zu unterrichten.


Tabelle 7


Die Haushaltsüberschreitungen betrugen 0,6% (Vorjahr: 1,2%) des Haushaltsvolumens. 2017 wurden in 6 Fällen über- und außerplanmäßige Ausgaben von 5 Mio. € und mehr geleistet. Allein für die Kostenerstattung an die Landkreise und kreisfreien Gemeinden gem. Art. 8 des Gesetzes über die Aufnahme und Unterbringung der Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG fielen überplanmäßige Ausgaben von 109,9 Mio. € an. Zudem entstanden außerplanmäßige Ausgaben von 40,7 Mio. € für Leistungen im Zusammenhang mit der Gewitterfront "Kolle“ vom August 2017. Zu den Soforthilfen zählten ein Räumungszuschuss sowie Überbrückungshilfen zur Liquiditätsbeihilfe für Land- und Forstwirte. Auch die veranschlagten Haushaltsmittel für die Leistungen nach dem Gesetz zur Sicherung des Unterhalts von Kindern alleinstehender Mütter und Väter durch Unterhaltsvorschüsse oder -ausfallleistungen reichten 2017 nicht aus (+ 22,7 Mio. €). Für die Zahlungen Bayerns im Länderfinanzausgleich nach dem Finanzausgleichsgesetz fiel eine überplanmäßige Ausgabe von 10,4 Mio. € an. In den übrigen Fällen mussten durchweg Rechtsansprüche erfüllt werden.

Bis auf wenige Ausnahmen lag die erforderliche Einwilligung des Finanzministeriums zur Überschreitung des Haushalts vor bzw. bestätigten das Finanzministerium sowie die zuständigen Staatsministerien,[15] dass sie bei rechtzeitiger Antragstellung auch in den Ausnahmefällen zugestimmt hätten. Soweit vom Finanzministerium ein Ausgleich nach Art. 37 Abs. 3 BayHO gefordert wurde, wurde dem Rechnung getragen.

Der Landtag wurde bei Haushaltsüberschreitungen von mehr als 250.000 € unterrichtet. Ein Nachtrag zum Haushaltsgesetz war nicht erforderlich.


Abb 3

Die Haushaltsüberschreitungen im Jahr 2013 beliefen sich auf 383,2 Mio. €. Dies entsprach einem Anteil von 0,8% des Haushaltsvolumens. 2014 und 2015 waren die höheren Werte durch die überplanmäßige Ausgabe im Rahmen der Garantieübernahme zur Absicherung des ABS-Portfolios der BayernLB (2014) und durch die Mehrausgaben für die Unterbringung von Asylbewerbern und sonstigen Ausländern (2015) bedingt. Nachdem die Haushaltsüberschreitungen in den Jahren 2014 und 2015 jeweils einem Anteil von 2,7% entsprachen, gingen sie seit 2016 wieder zurück. 2016 beliefen sie sich auf 1,2% und 2017 nur noch auf 0,6% des Haushaltsvolumens.


1.5 Globale Veranschlagungen

Einnahmen und Ausgaben sind im Haushaltsplan nach Entstehungsgrund bzw. nach Zwecken getrennt zu veranschlagen.[16) Eine Ausnahme hiervon stellen die globalen Mehr- und Mindereinnahmen sowie die globalen Mehr- und Minderausgaben dar. Diese werden veranschlagt, wenn zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung noch unklar ist, bei welcher Haushaltsstelle die Einnahme bzw. Ausgabe zuzuordnen oder eine Einsparung möglich ist.

Die 2017 bei Kap. 13 03 Tit. 972 01 veranschlagte "Minderausgabe aufgrund haushaltsgesetzlicher Einsparungsmaßnahmen in sämtlichen Einzelplänen“ betrug 240,0 Mio. € (+ 20,0 Mio. €). Diese wurde über die haushaltsgesetzliche Sperre gem. Art. 4 HG 2017/2018 erbracht.

In den Einzelplänen 03B, 04, 07, 10, 12 und 15 wurden globale Minderausgaben von 30,8 Mio. € veranschlagt. Die Einsparung hierfür war bei den übertragbaren Ausgabeansätzen zu erwirtschaften und bei den einschlägigen Haushaltsstellen nachzuweisen. In der Haushaltsrechnung wurde deren Erbringung vollständig belegt.

Darüber hinaus wurden 2017 in den Einzelplänen 03A und 15 weitere globale Minderausgaben zur Haushaltskonsolidierung bzw. zum Haushaltsabgleich von 19,5 Mio. € ausgebracht und ordnungsgemäß durch Einsparungen an anderer Stelle gedeckt.

2017 wurde bei Kap. 13 03 Tit. 462 01 eine globale Minderausgabe der gemeinsam bewirtschafteten Personalausgaben von 1,2 Mio. € veranschlagt und entsprechend eingespart.


1.6 Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (Art. 97 Abs. 2 Nr. 1 BayHO)

Die in der Haushaltsrechnung 2017 aufgeführten Beträge stimmen mit den in der Buchführung nachgewiesenen Beträgen überein. Die Haushaltsrechnung wird mittels eines IT-Verfahrens aus den gebuchten Einnahmen und Ausgaben erstellt.

Die Einnahmen und Ausgaben waren - abgesehen von wenigen Fällen - ordnungsgemäß belegt. Die Prüfung erfolgte weitgehend anhand eines mathematisch-statistischen Stichprobenverfahrens.

Soweit der ORH feststellte, dass Einnahmen oder Ausgaben nicht an der für sie vorgesehenen Haushaltsstelle gebucht waren, beanstandete er dies. Auf die Gesamtrechnung hatte dies keine Auswirkung.

Der Innenminister bestätigte in der Haushaltsrechnung 2017 über den Einzelplan 03A die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltungsführung nur eingeschränkt. Grund hierfür waren die Unregelmäßigkeiten im Bereich des Polizeipräsidiums München. Strafrechtliche Ermittlungen wurden bereits eingeleitet.

Die Wissenschaftsministerin bestätigte in der Haushaltsrechnung 2017 über den Einzelplan 15 die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltungsführung wie im Vorjahr nur eingeschränkt. Anlass waren die Zahlungen im Rahmen des Oskar-Karl-Forster-Stipendiums durch das Staatsministerium. Der ORH vertrat die Auffassung, dass die Abwicklung gegen Art. 70 und 77 BayHO verstoße. Eine mit dem ORH abgestimmte Verfahrensänderung erfolgt zum Haushaltsjahr 2019.

 


[1] LT-Drs. 18/6.
[2] Art. 80 BV i.V.m. Art. 80 und 114 Abs. 1 BayHO.
[3] GVBl. 2016 S. 399; 2017 S. 5.
[4] Art. 83 Nr. 2 Buchst. d BayHO.
[5] Art. 45 Abs. 3 BayHO.
[6] Sonderausweis der staatlichen Hochbaumaßnahmen mit mehr als 1 Mio. € Gesamtkosten im Einzelfall.
[7] Vgl. TNr. 1.5.
[8] Art. 18 Abs. 3 BayHO und Art. 2 HG 2017/2018.
[9] Vgl. Tabelle 1 Nr. 3.
[10] Art. 2 Abs. 1 Nr. 3 HG 2017/2018.
[11] GVBl. 2016 S. 399; 2017 S. 5.
[12) Art. 8 Abs. 10 HG 2007/2008 i.d.F.d. 1. NHG 2008, danach Art. 8 Abs. 3 HG ab 2009/2010.
[13) Aussetzungsfloater sind variable Darlehen, deren Inanspruchnahme zinslos ausgesetzt werden kann.
[14] Art. 37 BayHO.
[15] Nr. 7.3 HvR 2017/2018.
[16] Art. 17 Abs. 1 BayHO.