TNr. 53: Sanierung und Neubau der Fakultät für Chemie der TU München

Der ORH hat mit dem Rechnungsprüfungsamt Augsburg 2016/2018 den 2. Bauabschnitt der Sanierung (2. BA) mit Neubau der Katalyse - Catalysis Research Center (CRC) - der Bestandsgebäude der Fakultät für Chemie der Technischen Universität München (TUM) in Garching geprüft. Prüfungsmaßstab war das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie ob die genehmigte HU-Bau hinsichtlich Planung und Kosten eingehalten wurde.

53.1 Ausgangslage

Die Oberste Baubehörde (OBB)[1] erteilte den Planungsauftrag für den 2. BA mit Neubau am 05.03.2008. Das Bauamt hatte den Auftrag, zusammen mit Planern und Architekten, die Entwurfsplanung und Kostenberechnung bis 26.05.2008, also innerhalb von rd. 11 Wochen, aufzustellen und der OBB geprüft vorzulegen. Aufgrund der kurzen Planungszeit erfolgte dies in einer vereinfachten Form lediglich im Umfang einer Vorentwurfsplanung als sogenannte Projektunterlage. Auf dieser Basis hat die OBB die Gesamtkosten auf 74,5 Mio. € festgesetzt. Auf die Sanierung entfielen davon 30 Mio. €, auf den Neubau 44,5 Mio. €. Der Ausschuss für Staatshaushalt und Finanzfragen des Landtags (Haushaltsausschuss) hat die Sanierungs- und Neubaumaßnahme am 09.07.2008 genehmigt. Baubeginn war am 15.06.2009.

Während der Ausführung wurde im Mai 2012 ein erster Nachtrag aufgestellt. Diesen hat der Landtag lt. Mitteilung der OBB vom Februar 2013 genehmigt; er umfasste im Wesentlichen indexbedingte Baupreissteigerungen. Die zusätzlichen Kosten betrugen 9,94 Mio. €. Damit erhöhten sich die Kosten des Neubaus um 7,44 auf 51,94 Mio. €, die der Sanierung um 2,5 auf 32,5 Mio. €, zusammen also auf 84,44 Mio. €.

Der Neubau der Katalyse wurde am 09.05.2016 offiziell eröffnet, der 2. BA der Sanierung der Bestandsgebäude ist noch nicht abgeschlossen.

Zum 2. BA der Sanierung wurde eine zweite Teilbaumaßnahme mit einem weiteren Volumen von 7,40 Mio. € am 07.12.2016 vom Haushaltsausschuss genehmigt. Dieses finanzierte die TUM aus Drittmitteln. Damit sollten lt. der Vorlage für den Haushaltsausschuss neben den damals bereits laufenden Sanierungsarbeiten zwei weitere Bereiche grundlegend modernisiert werden. Folglich erhöhten sich die festgesetzten Gesamtbaukosten des 2. BA der Sanierung mit Neubau auf 91,84 Mio. €.

53.2 Feststellungen

53.2.1 Kosten beim Neubau der Katalyse

Die Kosten für den Neubau wurden in Höhe von 44,5 Mio. € genehmigt. Die tatsächlichen Gesamtausgaben für den Neubau betrugen nach Ermittlung des ORH 67,4 Mio. €, also 22,9 Mio. € bzw. 51% mehr als die ursprünglich genehmigte Projektunterlage. Ein Teil dieser Kostensteigerung von 7,44 Mio. € wurde mit dem 1. Nachtrag vom Haushaltsausschuss genehmigt. Eine weitere Million € wurde aus Mitteln einer anderen Baumaßnahme für die Finanzierung eines gemeinsam genutzten Notstromaggregats umgebucht, obwohl dieses in der HU-Bau für die Katalyse ebenfalls bereits mit rd. einer Million € veranschlagt war. Die verbleibenden 14,46 Mio. € wurden aus Haushaltsmitteln gedeckt, die für den 2. BA der Sanierung bereitgestellt waren. Sie stehen dafür nicht mehr zur Verfügung.

Die Aufstellung eines Nachtrags bzw. eine Information des Haushaltsausschusses zu den Mehrkosten erfolgten bis zum Zeitpunkt der ORH-Prüfung nicht.

53.2.2 Änderung der genehmigten Planung beim Neubau der Katalyse

53.2.2.1 Anhebung des Neubaus um ein Geschoss

Die Geschossebenen des Neubaus waren in der Projektunterlage höhengleich mit denen der Bestandsgebäude der Fakultät geplant. In der Ausführungsplanung ergab sich davon abweichend eine nicht genehmigte Anhebung des Neubaus um ca. 1,5 m. Eine deswegen mitgeplante geneigte Verbindungsbrücke, die den Neubau mit dem Bestandsgebäude verbinden sollte, hat die TUM aus Sicherheitsgründen nicht akzeptiert. Das Bauamt hat daraufhin einvernehmlich mit der TUM die fertige Ausführungsplanung des Architekten und der Fachplaner gestoppt und eine Umplanung veranlasst, die zu einer weiteren Anhebung des Gebäudes um 2,42 m, also insgesamt um 3,92 m führte. Die Laborebenen des Neubaus waren somit wieder höhengleich mit denen des Altbaus. Allerdings wurde der Neubau dadurch insgesamt ein Geschoss höher, was eine grundlegende Entwurfsänderung mit umfangreichen Umplanungen im Gebäudeinneren zur Folge hatte. Die Mehrkosten für die Umplanung betrugen allein bei den Ingenieurleistungen 0,67 Mio. €.

Außerdem lag das Niveau des Haupteingangs im Osten nun um 3,30 m deutlich über der bestehenden Geländeoberfläche. Dies zog erhebliche Mehraufwendungen für die Erschließung des Gebäudes nach sich. Letztlich wurde das Gelände mit großem Umgriff aufgeschüttet und landschaftsplanerisch angeglichen. Hierfür wurde auch ein Parkplatz auf dem angrenzenden staatlichen Nachbargrundstück beansprucht, das nicht zur Baumaßnahme gehörte (Details siehe TNr. 53.2.3).

Eine bauaufsichtliche Zustimmung für die Umplanung als höheres und größeres Gebäude wurde nicht eingeholt.

Die Aufstellung eines Nachtrags bzw. eine Information des Haushaltsausschusses erfolgte zu dieser Umplanung bisher nicht.

53.2.2.2 Erhöhung der Nettogrundfläche mit Erhöhung des Bruttorauminhalts

In der Projektunterlage war eine Teilunterkellerung nur im Westflügel vorgesehen und genehmigt. Mit der Hebung des Gebäudes musste das ursprüngliche Kellergeschoss unter dem gesamten Neubau ergänzt werden. Auch in den drei anderen Geschossen erfolgten Umplanungen. Insgesamt wurden 2.425 m² Nettogrundfläche (20%) bzw. 10.164 m³ Bruttorauminhalt (18%) mehr errichtet als in der Projektunterlage genehmigt.

Die Aufstellung eines Nachtrags bzw. eine Information des Haushaltsausschusses zu den Planungsänderungen und Flächenmehrungen erfolgten nicht.

53.2.3 Einbeziehung des Nachbargrundstücks und Stellplatzrückbau

Zur Erschließung des Neubaus wurde zusätzlich das östlich angrenzende, über 5.000 m2 große staatliche Nachbargrundstück in die Planung einbezogen. Die dort bestehenden 145 Stellplätze wurden rückgebaut und das Gelände ansteigend um bis zu 3 m aufgeschüttet. Auf der so modellierten Grünfläche wurde ein großflächiges, aus zahlreichen mehrere Meter hohen Stelen gestaltetes Kunstobjekt errichtet.

Das Nachbargrundstück war nicht Teil der genehmigten Projektunterlage. Auch der Rückbau der Parkplätze war in dieser nicht enthalten und somit nicht genehmigt. Zum Zeitpunkt der Umplanung erfolgte keine Aufstellung eines Nachtrags bzw. keine Information des Haushaltsausschusses.

Inzwischen werden im Rahmen eines neuen Stellplatzkonzepts mit Genehmigung des Haushaltsausschusses auf dem Campus Parkhäuser errichtet.

53.2.4  2. BA der Sanierung der Bestandsgebäude

Für den 2. BA der Sanierung wurden einschließlich des 1. Nachtrags 32,5 Mio. € genehmigt. Tatsächlich zur Verfügung standen nach Abzug der für den Neubau verwendeten 14,46 Mio. € für den 2. BA der Sanierung noch 18,04 Mio. €. Bis zum Zeitpunkt der Prüfung im März 2018 wurden davon 11,87 Mio. € ausgegeben, also verblieben noch 6,17 Mio. € für Sanierungsarbeiten im 2. BA.

Mit den 11,87 Mio. € wurde nicht die im 2. BA geplante Komplettsanierung, sondern wurden einzelne Sanierungen nach Vorgaben der TUM durchgeführt. Der u.a. geplante Rückbau mit Asbestsanierung von rd. 2.308 m² Labor- und Büroflächen erfolgte nicht. Der 2. BA der Sanierungsarbeiten ist noch nicht abgeschlossen.

Wird die Sanierung wie bisher fortgeführt, werden insgesamt mit den bisher verwendeten und mit den noch zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln mit Abschluss der Baumaßnahme rd. 5.903 m² im Altbau saniert sein. Davon befinden sich 1.305 m² außerhalb der in der Projektunterlage vorgesehenen und zur Sanierung genehmigten Flächen. In der Summe werden voraussichtlich von 17.041 m² zu sanierenden oder rückzubauenden Flächen 5.903 m², also 35% fertiggestellt sein.

Für die Planung in den einzelnen Sanierungsbereichen erhielten Ingenieurbüros unabhängig von den Leistungen zur Projektunterlage neue Verträge. Die bereits angefallenen Kosten der Planungsleistungen für die Projektunterlage Teilbereich Sanierung sind somit zum großen Teil verloren. Sie betragen allein bei den geprüften 5 Ingenieurverträgen rd. 1,1 Mio. €.

Ohne weitere Mittel wird der ursprünglich geplante 2. BA der Sanierung der Bestandsgebäude nicht abgeschlossen werden können. Zum Zeitpunkt der Umplanung erfolgte keine Aufstellung eines Nachtrags bzw. keine Information des Haushaltsausschusses.

53.3 Würdigung

In jeder Haushaltsvorlage sind u.a. Art und Umfang der Baumaßnahme eindeutig und umfassend darzustellen.[2] Mit erfolgter haushaltsrechtlicher Genehmigung ist die Haushaltsunterlage, hier die Projektunterlage, grundsätzlich bindend. Wenn davon erheblich abgewichen werden soll, wird die Aufstellung eines Nachtrags durch die Bauverwaltung erforderlich.[3]

Für eine Maßnahme dieser Größenordnung war die für Planung und Abstimmung des Nutzerbedarfs zur Verfügung gestellte Zeit viel zu knapp bemessen. Nach Ansicht des ORH war dieser Umstand schon damals für die beteiligten staatlichen Stellen erkennbar. Die Projektunterlage war folglich nicht ausgereift, Nutzeranforderungen wurden zu spät konkretisiert und kommuniziert, die Kosten wurden nicht vollständig erfasst. Die darauf basierende Ausführungsplanung musste im weiteren Maßnahmenverlauf mehrmals erheblich umgeplant werden.

Sowohl beim Neubau als auch bei der Sanierung wurde erheblich von der haushaltsrechtlich genehmigten Planung abgewichen.

Beim Neubau wurden deutlich mehr Flächen und mehr Raumvolumen in der Größenordnung von etwa 10 Einfamilienhäusern gebaut. Außerdem wurde das Nachbargrundstück zusätzlich in Anspruch genommen und längerfristig einer baulichen Nutzung entzogen. Nach Wegfall der Parkplätze entstehen dem Staat durch das neue Stellplatzkonzept mit Parkhäusern zusätzliche Kosten. Nach Einschätzung des ORH belaufen sich diese für 145 Parkplätze auf mindestens 1 Mio. €, die nicht bereits in den Gesamtkosten von 91,84 Mio. € für den 2. BA der Sanierung mit Neubau enthalten sind.

Mit den für den 2. BA der Sanierung verbleibenden staatlichen Mitteln von 18,04 Mio. € werden nur rd. ein Drittel der ursprünglich vorgesehenen Flächen im Bestandsgebäude saniert bzw. zurückgebaut. Dabei wurden allerdings auch Flächen saniert, die gar nicht in der Planung enthalten waren. Der Landtag hätte bei diesen wesentlichen Änderungen rechtzeitig eingebunden werden müssen.

Letztlich entstanden so beim Neubau erhebliche Mehrkosten, die mit 14,46 Mio. € aus Mitteln für den 2. BA der Sanierung und mit 1,0 Mio. € aus dem Haushaltstitel einer anderen staatlichen Baumaßnahme finanziert wurden. Die genehmigten Gesamtkosten für den 2. BA der Sanierung mit Neubau inklusive Nachtrag und 2. Teilbaumaßnahme in Höhe von 91,84 Mio. € wurden bisher zwar nicht überschritten. Allerdings wurde der in der Projektunterlage getrennt ermittelte und ausdrücklich bezifferte Teilansatz für den Neubau klar überschritten und zulasten der Sanierungsmittel gedeckt.

Nach Auffassung des ORH hätten schon zu den Zeitpunkten der gravierenden Umplanungen beim 2. BA der Sanierung mit Neubau Nachträge aufgestellt und dem Haushaltsausschuss zur Genehmigung vorgelegt werden müssen. Der 1. Nachtrag umfasste dies nicht; er bezog sich fast nur auf Baupreissteigerungen. Die fehlende rechtzeitige Vorlage an den Haushaltsausschuss verletzt Haushaltsrecht. Auf der Grundlage der genehmigten Projektunterlage musste der Landtag jahrelang davon ausgehen, dass der Neubau programmgemäß errichtet wurde; ferner, dass das Bestandsgebäude in den genehmigten Flächen vollumfänglich saniert sein wird. Dies wird jedoch mit den noch zur Verfügung stehenden staatlichen Mitteln bei weitem nicht mehr möglich sein.

53.4 Stellungnahme der Verwaltung

53.4.1 Wissenschaftsministerium

Das Wissenschaftsministerium betont in seiner Stellungnahme die Sonderstellung der Baumaßnahme. Der Neubau und ein Teil der Sanierungsmaßnahme im Altbau bilden das neu gegründete internationale Katalysezentrum der TUM, das im Rahmen des Forschungsbauverfahrens des Bundes nach Art. 91 b GG gefördert worden sei und dessen strikten Regularien und Fristen unterlegen hätte. Die restliche im Altbau vorgesehene Sanierungsmaßnahme sei nach dem staatlichen Bauverfahren abzuwickeln gewesen. Dies habe zu besonderer Komplexität geführt und sei anfällig für Verschiebungen zugunsten des als dringlicher und prioritär angesehenen Forschungsbaus gewesen. Zudem zähle das Katalysezentrum bundesweit zu den ersten Forschungsbauten nach dem 2007 geänderten Verfahren, so dass weder das Wissenschaftsministerium, noch die TUM, noch die Bauverwaltung auf diesbezügliche Erfahrungen zurückgreifen hätten können.

Die entsprechend den Vorgaben im Forschungsbauverfahren der Kostenschätzung zugrunde zu legenden pauschalierten Richtwerte hätten sich nicht bewährt. Aufgrund der innovativen und damit oft einzigartigen Forschungsprogrammatik seien diese Bauten einer Bewertung anhand pauschalierter Richtwerte nicht zugänglich. Das Wissenschaftsministerium lasse daher seit einigen Jahren vor endgültiger Antragstellung eine sogenannte ES-Bau erstellen, die eine größere Planungsschärfe und damit höhere Kostensicherheit ermögliche. Dieses Verfahren habe sich uneingeschränkt bewährt. Seit Jahren sei außerdem für Forschungsbauvorhaben eine strikte Obergrenze von 40 Mio. € Gesamtkosten vorgegeben.

Aufgrund der vom ORH zurecht aufgegriffenen Probleme bei der Errichtung des internationalen Katalysezentrums der TUM seien in den vergangenen Jahren - in Abstimmung zwischen Wissenschaftsministerium und Bauverwaltung - nachhaltige Konsequenzen für den Umgang mit den Rahmenbedingungen des Forschungsbauverfahrens gezogen, darüber hinaus aber auch generell zwingend einzuhaltende Schritte bei erheblicher Abweichung von einer genehmigten Planung vereinbart worden.

Beim Bau des Katalysezentrums sei das Wissenschaftsministerium über lange Zeit noch nicht in die zum Teil erheblichen Abweichungen von der haushaltsrechtlich genehmigten Planung eingebunden gewesen. Eine Information über die baufachlich erforderlichen Planungsänderungen, aber auch die zwischen TUM und Bauverwaltung vereinbarten Anpassungen der Anforderungen seien zu einem so späten Zeitpunkt erfolgt, dass eine verantwortliche Mitentscheidung, etwa im Sinne eines Gegensteuerns, daher nicht mehr möglich gewesen sei.

Richtig sei, dass der Landtag über die wissenschaftlich und baufachlich notwendigen Änderungen rechtzeitig hätte informiert werden müssen. Die Vorlage eines Nachtrags, der die Gründe für die Abweichungen darlegt, werde daher ausdrücklich begrüßt.

53.4.2 Bauministerium

Auch das Bauministerium weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass es sich bei dieser Baumaßnahme um eine Fördermaßnahme des Bundes nach Art. 91 b GG mit der Vorgabe einer Bezugsfertigkeit spätestens bis zum 31.12.2014 handele.

Dem Bezugstermin sei deshalb von Anfang an höchste Priorität eingeräumt worden, sodass die Bearbeitungszeit der Entwurfsplanung für ein Projekt dieser Größenordnung nicht ausreichend gewesen sei, um eine HU-Bau in der erforderlichen Planungstiefe zu erarbeiten. Die im Umfang einer Vorentwurfsplanung erstellte Projektunterlage hätte demnach bezüglich Standards und Qualitäten erheblichen Interpretationsspielraum geboten. Wichtige planungs- und kostenrelevante Informationen hätten erst nach Genehmigung der Projektunterlage und nach Abstimmung mit dem Nutzer vorgelegen.

Neben dem engen Terminrahmen für die Gesamtmaßnahme sei der Neubau auch durch sehr hohe Anforderungen seitens der TUM als Nutzer beeinflusst gewesen. In zahlreichen kostenrelevanten Planungsfragen sei von Nutzerseite auf der Umsetzung in einer für die künftige Nutzung optimalen Lösung bestanden worden. Zudem seien die Abstimmungen mit der Fakultät für Chemie wegen uneinheitlichen Agierens des Ansprechpartners oft schwierig gewesen, was teilweise Umplanungen erforderlich machte und zu Kostenmehrungen führte.

Das Bauministerium räumt ein, dass die Kosten für den Neubau tatsächlich rd. 15 Mio. € höher als ursprünglich veranschlagt lägen. Dies sei bedingt durch die Planungsunschärfe der Projektunterlage, einen außerordentlich hohen Technikanteil und somit einem zu geringen Kostenansatz pro m² Nutzfläche in der Projektunterlage.

Die Verwendung von in der Projektunterlage für den Sanierungsteil vorgesehenen Haushaltsmitteln zur Deckung der Mehrkosten des Neubaus sei zulässig, da die Maßnahme in der Anlage S als eine Baumaßnahme und unter einem Haushaltstitel geführt sei und die Mittel daher innerhalb der Maßnahme für alle notwendigen Verträge gleichermaßen einsetzbar wären.

Seitens der Bauverwaltung sei das beabsichtigte Leistungsprogramm während der Durchführung der Maßnahme entsprechend der Prioritätensetzung der TUM regelmäßig anzupassen gewesen und die Sanierung zeitweise zugunsten einer zügigen Fertigstellung des Neubaus zurückgestellt worden.

Die Oberste Baubehörde und das Wissenschaftsministerium wären entsprechend informiert gewesen. Trotzdem könnten nach Berechnung des Bauamtes anders als vom ORH ermittelt, rd. 10.171 m² (62%) der Flächen im Altbau saniert werden. Die weitere Teilsanierung des Altbaus sei durch den Nutzer als zweitrangig gesehen worden.

Insgesamt seien die Gesamtkosten der Maßnahme bisher nicht überschritten worden.

Für die Anhebung des Gebäudes und für die damit verbundene Vergrößerung des Gebäudevolumens hätten sowohl funktionale wie technische Gründe bestanden. Die mit der HU-Bau (Projektunterlage) genehmigten Hauptnutzflächen in Höhe von 6.099 m² seien dadurch nicht verändert worden. Die Erhöhung der Kubatur sowie der Flächen habe lediglich Auswirkungen auf die Größe von Nebennutz- und Technikflächen. Diese seien für ein Gebäude der Spitzenforschung mit einem Technikanteil von rd. 60% an den Gesamtkosten ursprünglich zu gering geplant und veranschlagt gewesen. Die Erhöhung stelle aber keine Abweichung vom Raumprogramm dar.

In der Folge der Gebäudeanhebung sei auch eine Anpassung der Planung im Gebäudeumfeld erforderlich geworden. Daneben habe anstelle des entfallenen, unmittelbar an den Haupteingang des Neubaus angrenzenden Parkplatzes in jedem Fall ein architektonisch ausreichendes Vorfeld geschaffen werden müssen. Eine weitere Aufwertung dieser Fläche sei durch die Kunst am Bau erfolgt. Darüber hinaus müsse auf einem Hochschulcampus von der Größe des TU-Campus in Garching auf ein ausgeglichenes Verhältnis von Grün- und Aufenthaltsflächen neben den eigentlichen Forschungsflächen geachtet werden, um die Attraktivität des Ortes nicht zu gefährden. Eine Bodennutzung mit ebenerdigen Stellplätzen wie bisher könne heute als nicht mehr wirtschaftlich angesehen werden. Dies habe zwischenzeitlich auch bereits zu dem erwähnten veränderten Stellplatzkonzept mit Parkhäusern geführt, das auch den Festlegungen des zwischenzeitlich fertiggestellten Masterplans für die Entwicklung des Campus entspräche. Das Vorhaben sei trotz der Änderungen bauplanungs- und bauordnungsrechtlich zulässig, das staatliche Bauamt werde dennoch die Stadt Garching um Erteilung ihres Einvernehmens zur ausgeführten Planung bitten. Ein Schaden sei dem Freistaat an dieser Stelle nicht entstanden.

Das Bauministerium räumt ein, dass die Erheblichkeit der Abweichungen von der genehmigten Projektunterlage von den Beteiligten nicht richtig eingeschätzt worden sei. Ferner wäre es aus heutiger Sicht erforderlich gewesen, den Landtag über die erfolgten planerischen Änderungen zu informieren. Insgesamt werde die Hochbauverwaltung dem Landtag einen Nachtrag über die planerischen Änderungen bezüglich der Maßnahme vorlegen.

Zudem sei am Bauministerium inzwischen das Controlling für Großbauvorhaben zur Unterstützung der Bauämter zentralisiert worden. Mit der Novellierung der RLBau sollten zukünftig die Regelungen zur Projektbearbeitung in den frühen Planungsphasen verbessert werden.

53.5 Schlussbemerkung

Bei der Sanierung und dem Neubau der Fakultät für Chemie führte die wegen Zeitdrucks unzureichende Anfangsplanung zu wesentlichen Umplanungen mit zeitlichen Verzögerungen und zusätzlichen Planungs- und Baukosten. Selbst wenn diese zweckmäßig oder notwendig waren, hätte dies jeweils die zeitnahe Information des Haushaltsausschusses erfordert.

Die Mehrkosten des Neubaus von 15 Mio. € wurden mit staatlichen Mitteln finanziert, die für die Sanierung des Bestandsgebäudes genehmigt waren. Wesentliche Teile des Bestandsgebäudes bleiben jedenfalls unsaniert.

Über die Gesamtentwicklung wurde der Haushaltsausschuss jahrelang nicht informiert. Der vom Bauministerium angekündigte Nachtrag sollte umgehend vorgelegt werden.

[1] Seit März 2018: Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr.
[2] Art. 24 BayHO i.V.m. Abschnitt 1.1 Richtlinien für die Veranschlagung und Durchführung von Hochbauaufgaben des Freistaates Bayern (RLBau).
[3] Abschnitt E 1.4 RLBau.