TNr. 35: Zustand der Staatsstraßen und Brücken

Der ORH hat gemeinsam mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Regensburg den Mitteleinsatz und den prognostizierten Mittelbedarf für die Bestandserhaltung geprüft bei:

• Staatsstraßen auf Basis der staatlichen Zustandserfassung und -bewertung (ZEB) und
• Brücken auf Basis der staatlichen Straßeninformationsbank, Segment Bauwerke.

Der ORH hat bereits wiederholt, zuletzt 2010, auf die unzureichenden Maßnahmen zur Erhaltung der Staatsstraßen hingewiesen.[1] Der Landtag hat die Staatsregierung daraufhin mehrfach ersucht, der Bestandserhaltung von Staatsstraßen und Brücken Priorität einzuräumen.[2]

35.1 Staatsstraßen

35.1.1 Ausgangslage

Der Freistaat ist Baulastträger der Staatsstraßen in Bayern. Das Staatsstraßennetz hatte im Jahr 2007 eine Gesamtlänge von 13.500km und im Jahr 2015 von 14.085km. Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straße zusammenhängenden Aufgaben.[3] Diese Aufgaben nehmen die 19 Staatlichen Bauämter wahr.

Ein Ziel des Bauministeriums[4] ist es, das Straßennetz zu erhalten und die verfügbaren Haushaltsmittel möglichst effektiv einzusetzen. Hierfür hat die Straßenbauverwaltung mithilfe von Messfahrzeugen messtechnische Zustandserfassungen und -bewertungen der Staatsstraßen in den Jahren 1996/1998, 2002/2003, 2007, 2011 und 2015[5] durchgeführt (ZEB-Kampagnen).

Die Ausgaben für die Bestandserhaltung der Staatsstraßen lagen in den Jahren 2014 bis 2017 im Durchschnitt bei 133 Mio. €/Jahr. Im gleichen Zeitraum erfolgten Erhaltungsmaßnahmen an Staatsstraßen auf einer Länge von durchschnittlich 344km. Zudem lagen die Ausgaben für den Um- und Ausbau bei durchschnittlich 90 Mio. €/Jahr.

35.1.2 Feststellungen

35.1.2.1 Zustand der Staatsstraßen

Bei der Zustandserfassung werden die Ebenheit im Längs- und Querprofil, die Griffigkeit und die Substanzmerkmale an der Oberfläche[6] erfasst. Die erfassten Zustandsgrößen werden in Zustandswerte (ZW) von 1,0 - 5,0 umgerechnet und daraus ein Gesamtwert gebildet. Folgende drei maßgeblichen Werte werden gemäß der einschlägigen Richtlinien[7] unterschieden:

• Der Zustandswert 1,0 kennzeichnet den Idealzustand, z.B. bei den Ebenheitsmerkmalen und Substanzmerkmalen.
• Der Zustandswert 3,5 (Warnwert) beschreibt den Zustand, dessen Erreichen Anlass zu intensiver Beobachtung, zur Analyse der Ursachen für den schlechten Zustand und ggf. zur Planung von geeigneten Maßnahmen ist.
• Der Zustandswert 4,5 (Schwellenwert) beschreibt den Zustand, bei dessen Erreichen die Einleitung von baulichen oder verkehrsbeschränkenden Maßnahmen geprüft werden muss.

Aufgrund einer Fortschreibung der Richtlinien waren die Werte aus den ZEB-Kampagnen der Jahre 1996 bis 2011 nicht mehr direkt mit den neuen Werten vergleichbar.[8] Die OBB hat daher eine Umrechnung der Werte der Jahre 2007 und 2011 durchgeführt.

Hinsichtlich des Zustandswerts ergibt ein Vergleich der ZEB-Kampagnen 2007, 2011 und 2015 folgendes Ergebnis:

Der Vergleich der Messkampagnen veranschaulicht, dass sich der Streckenanteil, der den Schwellenwert (ZW > 4,5) überschritten hat, seit der letzten Befahrung um 6,1 Prozentpunkte reduziert hat. Der zwischen Warnwert und Schwellenwert liegende Streckenanteil ist annähernd auf dem Niveau von 2007.

Damit haben im Jahr 2015 fast 60% der Strecken den Warnwert überschritten (ZW > 3,5), darunter fast 38 % auch den Schwellenwert (ZW > 4,5).

35.1.2.2 Nachholbedarf

Die Streckenanteile, bei denen der Schwellenwert (ZW > 4,5) überschritten ist, bewertet die Bauverwaltung als sanierungsbedürftig und benennt die Kosten, die für die Instandsetzung dieser Streckenanteile notwendig wären, als sog. Nachholbedarf.[9]

Auf Grundlage des ursprünglichen Bewertungssystems der ZEB 2007 und eines durchschnittlichen Kostenansatzes von 150.000 €/km errechnete die Bauverwaltung für das damalige Streckennetz von 13.500km einen Nachholbedarf von 720 Mio. €.[10]

Zur Prüfung, ob die o.g. Annahmen zum Kostenansatz der Erhaltungsmaßnahmen realistisch waren, hat der ORH die tatsächlichen Kosten für Maßnahmen im Rahmen der Bestandserhaltung aus den Jahren 2011 bis 2017 auf Basis des MaViS[11] -Datenbestands ausgewertet.

Diese Auswertung ergab durchschnittliche Kosten von 575.000 €/km für Ortsdurchfahrten (OD) und 386.500 €/km für Strecken außerhalb der Ortsdurchfahrten. Damit errechnete sich auf Grundlage des aktuellen Bewertungssystems und der Längenanteile ZW > 4,5 des Jahres 2015 ein Nachholbedarf von 2,165 Mrd. €.

Das Abarbeiten des Nachholbedarfs beispielsweise im Verlauf von 20 Jahren würde rechnerisch jährlich 108 Mio. € (nach aktuellem Baukostenstand) erfordern.

Im Jahr 2018 ging das Bauministerium vereinfachend für einen Ersatz des Bestands in genau der vorhandenen Form von durchschnittlichen Kosten von 190.000 €/km und damit insgesamt 900 Mio. € aus.[12] Das ergäbe auf 20 Jahre gesehen einen jährlichen Finanzbedarf von 45 Mio. €.

35.1.2.3 Jährlicher Finanzbedarf für die laufende Erhaltung

Um die Staatsstraßen und damit das Anlagevermögen zu erhalten, besteht neben dem Nachholbedarf ein laufender Erhaltungsbedarf. Unter Berücksichtigung der Baupreisentwicklung hat die OBB im Jahr 2011 den erforderlichen Erhaltungsbedarf mit 100 Mio. €/Jahr bzw. 1,17€/m² beziffert.[13]

Diese Annahme deckt sich mit dem Ansatz der Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ („Daehre-Kommission“) vom Dezember 2012. Hier wurde für die bauliche Erhaltung von Staatsstraßen ein Wert von 1,16€/m² angenommen.[14]

2018 hat das Bauministerium diesen Wert weiter fortgeschrieben und geht aktuell von einem Erhaltungssatz von 1,25€/m² und Jahr aus, um die vorhandene Substanz zu erhalten.

Bei einer Streckenlänge von 14.085km und einer mittleren Fahrbahnbreite von 6,5 m beträgt der jährliche Erhaltungsbedarf (ohne Nachholbedarf) somit 114 Mio. €.

35.2 Brücken

35.2.1 Ausgangslage

Im Zuge von Staatsstraßen gab es im Jahr 2007 rd. 4.900 und im Jahr 2016 rd. 5.400 Brücken. Die Straßenbauverwaltung prüft nach den in der DIN 1076[15] festgelegten Prüfzyklen die Brücken an Bundes-, Staats- und den mitverwalteten Kreisstraßen. Die bei den Prüfungen festgestellten Schäden werden hinsichtlich ihrer Auswirkung auf die Standfestigkeit, Dauerhaftigkeit und Verkehrssicherheit bewertet. Den Brücken werden auf Basis dieser Ergebnisse Zustandsnoten von 1 bis 4 zugeordnet.

Ab der Zustandsnote 3,0 (nicht ausreichender Zustand) kann die Dauerhaftigkeit des Bauwerks nicht mehr gegeben sein. Eine Schadensausbreitung oder Folgeschädigung kann kurzfristig dazu führen, dass die Standsicherheit und/oder Verkehrssicherheit nicht mehr gegeben sind. Ab der Zustandsnote 3,5 (ungenügender Zustand) kann sich zusätzlich ein irreparabler Bauwerksverfall einstellen.[16]

35.2.2 Feststellungen

35.2.2.1 Zustand der Brücken

Der Anteil der Brücken im Zuge von Staatsstraßen, deren Zustand in einem sehr guten bzw. guten Bereich liegt, hat sich im Zeitraum 2007 bis 2016 von 30,2 auf 22,8% verringert. Der Anteil der Brücken in einem nicht ausreichenden bis ungenügenden Zustand (Note ≥ 3,0) hat sich im selben Zeitraum von 8,2 auf 8,8% erhöht.

35.2.2.2 Altersstruktur der Brücken

Die bisherige Entwicklung des Zustandes der 5.412 Brücken muss auch im Kontext mit deren Altersstruktur betrachtet werden, um ein Gesamtbild zu erhalten. Die Altersstruktur der Brücken ist in der nachfolgenden Abbildung dargestellt.

Die theoretische Nutzungsdauer von Betonbrücken, die das Gros des Bestandes darstellen, beträgt 70 Jahre.[17] Diese Annahme setzt jedoch voraus, dass zur Hälfte der Standzeit eine Instandsetzungsmaßnahme durchgeführt wird, um die Substanz bis zum Ende der Standzeit gesichert zu erhalten.

Die Abbildung zeigt, dass viele Brücken vor 35 bis 40 Jahren gebaut wurden. Jedenfalls Betonbrücken stehen damit allein wegen ihres Alters zur Instandsetzung an.

35.2.2.3 Haushaltsansatz und Ist-Ergebnis

In den Jahren 2015 bis 2017 stellte der Freistaat 37,5 Mio. €/Jahr für die Erneuerung und Instandsetzung von Brücken zur Verfügung.[18] Im gleichen Zeitraum wurden dafür im Durchschnitt 22,4 Mio. €/Jahr ausgegeben.

In der folgenden Abbildung sind die Ist-Ausgaben den Haushaltsansätzen gegenübergestellt. Es zeigt sich, dass die Ist-Ausgaben insbesondere seit 2013 den Haushaltsansatz erheblich unterschreiten. Die Ist-Ausgaben betrugen in den Jahren 2013 bis 2017 insgesamt 105 Mio. € bei einem kumulierten Haushaltsansatz von 167,5 Mio. €.[19]

35.3 Würdigung

Der Zustand von 60% der Staatsstraßen erfordert eine intensive Beobachtung und ist damit nach Auffassung des ORH als eher schlecht einzustufen. Darunter ist bei 38 % der Staatsstraßen aufgrund des sanierungsbedürftigen Zustands die Prüfung von baulichen oder verkehrsbeschränkenden Maßnahmen erforderlich.

Auch wenn sich der Anteil der sanierungsbedürftigen Streckenabschnitte in den letzten Jahren verringert hat, konnte der schon auf Basis der ZEB 2007 festgestellte Nachholbedarf nicht reduziert werden. Legt man die vom ORH ermittelten tatsächlichen Durchschnittskosten zugrunde, erhöht sich der Nachholbedarf auf 2,165 Mrd. €. Allein das langfristige Abarbeiten des Nachholbedarfs während beispielsweise 20 Jahren würde rechnerisch jährlich bereits 108 Mio. € erfordern.

Hinzu kommt ein Bedarf für die laufende Erhaltung der Staatsstraßen von 114 Mio. € pro Jahr. Zusammengenommen wären dies für Nachholbedarf und laufende Unterhaltung 222 Mio. € pro Jahr. Ausgegeben wurden im Jahr 2017 allerdings nur 140 Mio. €.

Auch die Brückenerhaltung erfolgt nicht in ausreichendem Umfang. Das Bauministerium selbst bezifferte 2017 auf Anfrage des ORH den jährlich notwendigen Mittelbedarf für die Erhaltung von Brücken auf 68 Mio. €. Allerdings konnten in den vergangenen fünf Jahren noch nicht einmal die bereitgestellten Mittel in vollem Umfang ausgegeben werden. Damit blieben die Ausgaben 2017 von 29,3 Mio. € um über die Hälfte hinter dem damals angenommenen Bedarf von 68 Mio. € zurück. Mittlerweile geht das Bauministerium sogar von einem Mittelbedarf von 90 Mio. € pro Jahr aus. Damit ist der Differenzbetrag zwischen Bedarf, Haushaltsansatz und tatsächlichen Ausgaben noch gravierender.

Trotz des Nachholbedarfs, der unzureichenden Finanzausstattung und der nicht einmal ausgeschöpften Haushaltsmittel für Brücken hat das Bauministerium dem ORH keine konkrete Planung vorgelegt, wie die Erhaltungsrückstände nachhaltig behoben werden können und wie gleichzeitig der laufende Unterhalt sichergestellt werden kann.

Grundsätzlich sollten aus der Sicht des ORH die notwendigen Baumaßnahmen an Staatsstraßen und Brücken durchgeführt und dafür die erforderlichen Mittel eingeplant werden.

35.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Bauministerium erläutert in seiner Stellungnahme, dass die Bayerische Staatsbauverwaltung ihr Erhaltungsmanagement in den nächsten Jahren fortsetzen und weiterentwickeln werde, um die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel auch weiterhin möglichst effektiv einsetzen zu können. Gleichzeitig würden weitere Verbesserungen bei der Mittelausstattung für die Bestandserhaltung angestrebt.

Der teilweise unzureichende Zustand der Staatsstraßen sei auch darauf zurückzuführen, dass erhebliche Teile des Netzes historisch gewachsen und nicht nach aktuellen technischen Standards ausgebaut seien. Mit den in den letzten Jahren deutlich erhöhten Haushaltsmitteln für die Bestandserhaltung würden auch diese Abschnitte bestmöglich den laufend steigenden Anforderungen an Leistungsfähigkeit und Belastbarkeit angepasst, sodass der Gesamtzustand der Staatsstraßen und Brücken insgesamt habe verbessert werden können.

Es werde weiter das Ziel verfolgt, den Anteil der Auswerteabschnitte mit Schwellenwertüberschreitungen gänzlich abzubauen. Der prozentuale Vergleich der Kampagnen zeige, dass der Anteil der Auswerteabschnitte mit Schwellenwertüberschreitungen zum zweiten Mal in Folge habe reduziert werden können.

Der vom ORH beschriebene „Nachholbedarf“ in Höhe von 2,165 Mrd. € basiere auf einer nicht notwendigen und damit auch unwirtschaftlichen „Komplettsanierung“ aller zustandsauffälligen Auswerteabschnitte. Er weiche somit aufgrund der unterschiedlichen Betrachtungsweise von dem Kostenaufwand ab, den die Staatsbauverwaltung vereinfacht ermittelt habe. Hierfür sei überschlägig ein Nachholbedarf mit einem durchschnittlichen Kostenaufwand (vergleichbar mit einfachen Deckenbauten) geschätzt worden.

Der vom ORH errechnete deutlich höhere Nachholbedarf basiere auf Kostenansätzen aus tatsächlichen Erhaltungsmaßnahmen, die aber in vielen Fällen über reine Deckenbauten hinausgehen würden. Insoweit seien die Ergebnisse der beiden Berechnungsansätze nicht vergleichbar.

Das Bauministerium bestätigt, dass die statistischen Ist-Ausgaben für Brückenerhaltung in den Jahren 2013 bis 2017 unter den Haushaltsansätzen lagen. Dies liege aber u.a. daran, dass aus haushaltstechnischen Gründen nicht unerhebliche Ausgaben der Brückenerhaltung nicht bei Brückenausgaben geführt, sondern bei kombinierten Maßnahmen in Streckentiteln verbucht und damit in der Statistik bei den Brückenausgaben fehlen würden.

Der enorme Finanzhochlauf habe alle am Bau Beteiligte, die Bauverwaltung sowie die Ingenieurbüros und die Baufirmen an ihre Kapazitätsgrenzen geführt. Eine Verbesserung der Personalsituation der Bauverwaltung gestalte sich trotz mittlerweile vorhandener neuer Stellen bisher nur schleppend. Gerade in der jetzigen Marktsituation sei es für die Staatsbauverwaltung in Konkurrenz zur Privatwirtschaft schwierig, offene Stellen zu besetzen.

Im Übrigen wäre aus Sicht des Bauministeriums derzeit eine wesentliche Steigerung der Erhaltungsaufwendungen im Hinblick auf die ausgeschöpften Baukapazitäten mit einem weiteren Anstieg der Marktpreise verbunden und somit für die nachhaltige Erhaltung der Verkehrsinfrastruktur nur eingeschränkt wirksam.

35.5 Schlussbemerkung

Der ORH erkennt die Anstrengungen der Bauverwaltung an, den Zustand der Staatsstraßen und Brücken zu verbessern mit dem Ziel, den Anteil der Auswerteabschnitte mit Schwellenwertüberschreitungen gänzlich abzubauen. Allerdings ist der vom Bauministerium zur Ermittlung des Nachholbedarfs vereinfacht angesetzte durchschnittliche Kostenaufwand nicht realistisch.

Die in den letzten Jahren durchgeführten Erhaltungsmaßnahmen haben gezeigt, dass weit mehr als einfache Deckenbauten erforderlich waren. Der vom ORH auf Basis der tatsächlichen Kosten errechnete Nachholbedarf ist daher ein realistischerer Ausgangswert als die von der Bauverwaltung vereinfacht angesetzten Kosten. Weiterhin wären aus Sicht des ORH die tatsächlich erforderlichen Ausgaben für den Brückenbau vollständig zu ermitteln und künftig transparent im Haushalt zu erfassen.

Der ORH empfiehlt, bei der Ermittlung des langfristigen Finanzbedarfs für Erhaltungsmaßnahmen von Staatsstraßen von tatsächlich erforderlichen Kosten auszugehen. Auf dieser Basis sollte, unter Berücksichtigung insbesondere finanzieller und personeller Aspekte, ein Konzept für eine dauerhafte Sicherung der Staatsstraßen-Infrastruktur einschließlich der Brücken entwickelt werden.

 

[1] ORH-Berichte 1995 TNr. 20, 1998 TNr. 20, 2001 TNr. 24, 2004 TNr. 22, 2010 TNr. 17.
[2] Zuletzt Beschluss des Landtags vom 09.06.2011 (LT-Drs. 16/8905 Nr. 2.f).
[3] Art. 9 BayStrWG.
[4] Bzw. dessen Vorgängerin bis März 2018, der Obersten Baubehörde im Staatsministerium des Innern (OBB).
[5] OBB: Erhaltungsmanagement der Bundes- und Staatsstraßen in Bayern - Zustandserfassung und -bewertung (Stand: 07/2017; http://www.stmb.bayern.de/assets/stmi/vum/strasse/bauunderhalt/42_zeb_bericht.pdf); wegen eines defekten Messfahrzeugs und Mängeln hinsichtlich der Datenqualität verzögerte sich die Veröffentlichung der Daten.
[6] Z. B. Netzrisse, Risshäufungen und Einzelrisse.
[7] Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen und Richtlinien zur Zustandserfassung und -bewertung von Straßen, Ausgabe 2006 (ZTV ZEB-StB 06).
[8] Vgl. Fn. 5, S. 6.
[9] OBB: Erhaltungsmanagement an Straßen in Bayern (bau intern, Sonderheft August 2011, S. 14).
[10] Vgl. Fn. 9.
[11] Programm zur Maßnahmen-Visualisierung und -Steuerung des StMB.
[12] Antwort des StMB vom 26.04.2018 auf die Schriftliche Anfrage des Abgeordneten Markus Rinderspacher SPD (LT-Drs. 17/21984 vom 10.09.2018).
[13] OBB: Erhaltungsmanagement an Straßen in Bayern (bau intern, Sonderheft August 2011, S. 13); vgl. auch ORH-Bericht 2004 TNr. 22.2.
[14] Bericht der Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“, Dezember 2012, S. 19.
[15] Deutsches Institut für Normung e.V.: Ingenieurbauwerke im Zuge von Straßen und Wegen
- Überwachung und Prüfung (DIN 1076).
[16] Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur: Richtlinie zur einheitlichen Erfassung, Bewertung, Aufzeichnung und Auswertung von Ergebnissen der Bauwerksprüfungen nach DIN 1076 (RI-EBW-PRÜF), Nr. 7.
[17] Nr. 2.7 und Tabelle 1 Ablösungsbeträge-Berechnungsverordnung vom 01.08.2010 (BGBl. I S. 856).
[18] Diese Mittel werden gesondert unter Tit. 772 08 im Haushalt ausgewiesen.
[19] Hierin nicht enthalten sind die Ausgaben für Brücken, die als Teil einer Streckenmaßnahme saniert bzw. erneuert wurden.