TNr. 36: Verlegung von Leitungen in Staatsstraßen

Der ORH hat mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg, Regensburg und Würzburg die Kostenbeteiligung der Ver- und Entsorgungsunternehmen bzw. der Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze (Unternehmen) bei staatlichen Baumaßnahmen an Ortsdurchfahrten von Staatsstraßen geprüft, die in den Jahren 2012 bis 2015 fertiggestellt wurden. Die Prüfung erfolgte beim Bauministerium und bei zehn Staatlichen Bauämtern zur Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns.

36.1 Ausgangslage

36.1.1 Nutzung des Straßenkörpers für Leitungen

In Ortsdurchfahrten auch von Staatsstraßen sind im Straßenkörper oft öffentliche Ver- und Entsorgungsleitungen (Elektrizität, Gas, Fernwärme, Wasser und Abwasser) verlegt. Diese Nutzung regelt sich nach bürgerlichem Recht.[1] Dabei gestattet der Freistaat über sog. Nutzungsverträge den Unternehmen, die Straße für die jeweilige Leitung zu nutzen. Die Gestattung erfolgt in der Regel unentgeltlich.

Die Nutzung von Verkehrswegen für Telekommunikationslinien (TK-Linien), also für unterirdische Kabelanlagen einschließlich der dazu gehörenden Einrichtungen, erfolgt dagegen nach § 68 Abs. 1 TKG auf öffentlich-rechtlicher Grundlage und ist ebenfalls unentgeltlich. Hierfür erteilt die Bauverwaltung ihre Zustimmung durch Bescheid.

Die Verträge bzw. Bescheide regeln u.a. Details zur Art und Lage der Leitungen sowie zur Wiederherstellung des Straßenoberbaus. Sie sind Grundlage für künftige Maßnahmen und haben Gültigkeit für die gesamte Nutzungsdauer und Verbindung zwischen Leitung und Straße. Sie stellen auch sicher, dass die ordnungsgemäße und verkehrssichere Unterhaltung der Straßen gewährleistet wird.

36.2 Straßenbaumaßnahmen, die zu Leitungsänderungen führen

Müssen Leitungen infolge einer Straßenbaumaßnahme verlegt, gesichert, geändert oder beseitigt werden, ist der Nutzungsvertrag die rechtliche Grundlage dafür, dass das Unternehmen die notwendigen Arbeiten an den Leitungen durchzuführen hat (Folgepflicht). Auch die Frage, wer die Kosten dafür (Folgekosten) zu tragen hat, richtet sich bei Ver- und Entsorgungsleitungen nach den vertraglichen Regelungen.

Sind TK-Linien von Straßenbaumaßnahmen betroffen, bestimmt § 72 Abs. 3 TKG, dass das Unternehmen die gebotenen Maßnahmen auf eigene Kosten zu bewirken hat.

36.2.1 Baumaßnahmen im gemeinsamen Interesse

Häufig müssen Leitungen nicht als Folge einer Straßenbaumaßnahme geändert oder gesichert werden; vielmehr haben Unternehmen, z.B. aufgrund der technischen Entwicklung oder des Zustands der Leitungen, ein eigenes Interesse, im Rahmen von Straßenbaumaßnahmen Leitungen zu verlegen bzw. zu erneuern. Den Ausbau und die Wiederherstellung des Straßenoberbaus über den Leitungsgräben führen dabei die Bauämter durch.

Die Unternehmen ersparen sich dabei eigene Kosten für den Aufbruch und die Wiederherstellung des Straßenoberbaus. Zudem ersparen sie sich die Kosten für ggf. erforderliche Zwischenlösungen. Damit reduzieren sich insgesamt die Baukosten. Zudem werden Beeinträchtigungen für die Allgemeinheit so gering wie möglich gehalten.

Für solche im gemeinsamen Interesse liegenden Arbeiten an Straßen sowie an darin verlegten Ver- und Entsorgungsleitungen und TK-Linien soll den Unternehmen eine gemeinsame Durchführung angeboten werden.[2] Die Bauverwaltung ist gehalten, dabei ein Vereinbarungsmuster zugrunde zu legen, das in den fortgeschriebenen Nutzungsrichtlinien vom Juli 2013 enthalten ist. Gemäß dieser Vereinbarung trägt das Unternehmen im Regelfall die Hälfte der Kosten für den Aufbruch des vorhandenen und die spätere Wiederherstellung des neuen Straßenoberbaus im Bereich des Leitungsgrabens (vgl. Abb. 25). Dazu kommt eine Pauschale von 11,5% dieses Kostenanteils zur Abgeltung der Fixkosten (z.B. für Baustelleneinrichtung und Bauüberwachung).

36.2.2 Ausführung der Arbeiten

Da grundsätzlich nur die Unternehmen befugt sind, erforderliche Veränderungen an ihren Leitungen auszuführen, ist es notwendig, das Unternehmen rechtzeitig aufzufordern, die entsprechenden Arbeiten vorzunehmen. Wenn die Bauämter selbst die entsprechenden Arbeiten ohne Auftrag vornehmen, besteht bei TK-Linien kein Kostenanspruch gegenüber den Unternehmen.[3] Bei Ver- und Entsorgungsleitungen sind die Unternehmen unter den Voraussetzungen der Geschäftsführung ohne Auftrag zum Aufwendungsersatz verpflichtet.

36.3 Feststellungen

36.3.1 Fehlende Verträge und Bescheide

Von den vom ORH angeforderten 80 Nutzungsverträgen konnten die Bauämter 38 (47%) nicht vorlegen. Von 24 angeforderten Bescheiden nach dem TKG konnten 21 (87%) nicht vorgelegt werden.

Nach den Feststellungen des ORH lagen die Nutzungsverträge bzw. Bescheide entweder gar nicht vor oder konnten, da sie oft Jahrzehnte zurücklagen, nicht mehr aufgefunden werden.

36.3.2 Unterlassene Verrechnung der Folgekosten

In 21 Fällen, in denen Leitungen im Zuge von Baumaßnahmen verlegt, gesichert oder geändert wurden, unterblieb die Weiterverrechnung der Folgekosten. Allein bei den geprüften Fällen waren dies 120.000 €. Wurden solche Kosten doch in Rechnung gestellt, forderten die Bauämter aber meist den Verwaltungskostenzuschlag[4] für die Übernahme der Ingenieurleistungen (für Ausschreibung, Vergabe, Bauüberwachung und Abrechnung) nicht ein.

36.3.3 Baumaßnahmen im gemeinsamen Interesse von Bauverwaltung und Unternehmen

Bei den meisten Bauämtern unterblieb bei Baumaßnahmen im gemeinsamen Interesse von Bauverwaltung und Unternehmen eine Beteiligung der Unternehmen an den Kosten für den Aufbruch und die Wiederherstellung des Straßenoberbaus über dem Leitungsgraben. Bei einer 500 m langen Ortsdurchfahrt wären dies beispielsweise pro Leitung etwa 20.000 €.

Dass in diesen Fällen eine vertraglich zu vereinbarende Kostenregelung nötig ist, war den meisten der geprüften Bauämter nicht bekannt. Nur zwei der zehn geprüften Bauämter haben diese Kosten aufgeteilt und weiterverrechnet. Die von der Bauverwaltung dafür vorgesehene Mustervereinbarung[5] wurde in keinem einzigen Prüfungsfall als Vertragsgrundlage verwendet.

36.3.4 Arbeiten an Leitungen durch die Bauverwaltung

TK-Betreiber verweigerten in einigen Fällen Kostenerstattungen, weil die Bauämter ohne deren Auftrag Leistungen veranlasst hatten. Auch Ver- bzw. Entsorgungsunternehmen verweigerten in einigen Fällen aus verschiedenen Gründen Kostenerstattungen. Dem Freistaat entgingen dadurch z. B. bei zwei geprüften Fällen von TK-Linien Einnahmen von über 20.000 €.

36.4 Würdigung und Empfehlungen

Die Bauämter sind ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen, rechtzeitig die erforderlichen Verträge abzuschließen bzw. Bescheide rechtzeitig zu erlassen. Auch die Archivierung der vorhandenen Verträge und Bescheide war häufig unzureichend. Der Staat kann nur dann seine Ansprüche gegenüber den Unternehmen geltend machen, wenn die Bauämter ihrer Pflicht zur umfassenden und sorgfältigen Aktenführung nachkommen.

Bei im gemeinsamen Interesse durchgeführten Baumaßnahmen wurden die Unternehmen nur in vereinzelten Fällen an den Kosten des Straßenoberbaus beteiligt. Der ORH hält es für erforderlich, die Unternehmen angemessen an diesen Kosten zu beteiligen.

Aufgrund der insgesamt nicht unerheblichen Kosten, die durch Maßnahmen an den Leitungen entstehen sowie im Sinne eines bayernweit einheitlichen Verwaltungsvollzugs empfiehlt der ORH,

• die erforderlichen Verträge vor Bauausführung rechtzeitig abzuschließen bzw. die Bescheide rechtzeitig zu erlassen;
• alle Nutzungsverträge und Bescheide ausnahmslos einheitlich so zu archivieren, dass der Zugriff gesichert ist. Das gewährleistet eine umfassende Übersicht, unabhängig von etwaigen Änderungen der Zuständigkeiten der Bauämter und hilft, die berechtigten finanziellen Interessen des Staates über Jahrzehnte zu sichern;
• die von den Unternehmen zu tragenden Kosten einschließlich der zugehörigen Verwaltungskostenzuschläge vollständig und zeitnah zu erheben;
• die Unternehmen künftig bei gemeinsamer Bauausführung angemessen an den Aufbruchs- und Wiederherstellungskosten des Straßenoberbaus zu beteiligen. Hierzu sollte das Bauministerium sicherstellen, dass die Bauämter Vereinbarungen auf der Grundlage der Nutzungsrichtlinien (Anlage D 8) anstreben.

36.5 Stellungnahme der Verwaltung

Anlässlich der vom ORH getroffenen Feststellungen hat das Bauministerium mit Schreiben vom 08.11.2018 die Regierungen und die Staatlichen Bauämter um konsequente Beachtung folgender Hinweise gebeten,

• rechtzeitig vor Baubeginn der Maßnahme die erforderlichen Verträge abzuschließen bzw. Bescheide zu erlassen;
• die Verträge und Bescheide so aufzubewahren, dass sie jederzeit auffindbar sind;
• die von den Unternehmen zu tragenden Kosten(anteile) zeitnah und vollständig einzufordern;
• eine entsprechende Pauschale für Ingenieurleistungen und Verwaltungstätigkeit geltend zu machen. Hierzu werde das Bauministerium Hinweise bezüglich der Erhebung von Verwaltungskosten erlassen;
• die Unternehmen an den Aufbruchs- und Wiederherstellungskosten des Straßenoberbaus entsprechend den Nutzungsrichtlinien angemessen zu beteiligen;
• berechtigte, noch nicht verjährte Forderungen zu erheben.

36.6 Schlussbemerkung

Werden bei Straßenbaumaßnahmen Leitungen für die Ver- und Entsorgung bzw. TK-Linien neu verlegt, geändert oder beseitigt, beteiligt die Bauverwaltung die Unternehmen bislang nicht oder nicht ausreichend an den Kosten. Für den Freistaat führt dies zu Einnahmeausfällen und im Einzelfall für die Beteiligten zu erheblicher Rechtsunsicherheit.
Die Hinweise des Bauministeriums an die Bauämter sind ein richtiger Schritt, um die festgestellten Defizite zu beheben. Das Bauministerium sollte einen stringenten Vollzug im Rahmen seiner Aufsicht durchsetzen.

[1] Art. 22 Abs. 2 BayStrWG.
[2] Nr. D.5.1 Nutzungsrichtlinien i.V.m. Anlage D 8.
[3] BVerwG Beschluss vom 28.03.2003 - 6 B 22.03.
[4] Nach Nr. 2 der Leistungskostenvorschrift vom 19.12.2001 (AllMBl. 2002 S. 4) ist ein Verwaltungskostenzuschlag in Höhe von 10% zu verrechnen. Der privilegierte Pauschalansatz von 5 % ist beispielsweise bei gemeinschaftlichen Maßnahmen in Ortsdurchfahrten anzuwenden.
[5] Anlage D 8 der Nutzungsrichtlinien.