TNr. 37: Grundstücke der Bauverwaltung

Der ORH hat 2017 zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Ansbach und Regensburg bei sieben Staatlichen Bauämtern die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltung verpachteter Grundstücke des sog. Besonderen Grundvermögens Straßen geprüft. Dabei hat der ORH bei 242 ausgewählten Fällen, in denen Grundstücke Dritten zur anderweitigen Nutzung überlassen wurden, die Nutzungsverhältnisse untersucht. Er hat geprüft, ob das jeweilige Grundstück für Zwecke der Bauverwaltung entbehrlich bzw. ob das Entgelt ortsüblich und angemessen ist.

37.1 Ausgangslage

37.1.1 Aufgaben der Staatlichen Bauverwaltung

Die Staatliche Bauverwaltung ist u.a. zuständig für die Verwaltung und Bewirtschaftung des Besonderen Grundvermögens Straßen.[1] Dabei handelt es sich um Grundstücke, die in der Regel von der Bauverwaltung gezielt für bestimmte Straßenbauvorhaben erworben wurden.

Werden diese Grundstücke oder Teile davon nicht bzw. nicht mehr für Straßenbauzwecke genutzt, ist die weitere Verwendung detailliert geregelt.

37.1.2 Entbehrlichkeit von Grundstücken für Zwecke der Bauverwaltung

Die Überlassung von Grundstücken des Besonderen Grundvermögens an Stellen außerhalb der Staatsverwaltung kommt nur ausnahmsweise oder vorübergehend in Betracht.[2] Die Staatliche Bauverwaltung hat daher fortlaufend zu prüfen, ob Grundstücke für ihre Verwaltungszwecke noch benötigt werden.

Staatseigene Grundstücke, die nicht oder nicht mehr auf Dauer für Verwaltungszwecke oder sonstige staatliche Zwecke genutzt werden, sind grundsätzlich dem Allgemeinen Grundvermögen zuzuführen, das die Immobilien Freistaat Bayern verwaltet.[3]

37.1.3 Ortsüblichkeit und Angemessenheit des Entgelts

Staatseigene Grundstücke dürfen grundsätzlich nur zum vollen Wert an Dritte überlassen werden. Das heißt, es ist das ortsübliche und angemessene Entgelt zugrunde zu legen.[4] Die Verwaltung hat dabei alle Möglichkeiten zur Einnahmeverbesserung zu überprüfen und in vertretbarem Rahmen auszuschöpfen.[5]

Als Grundbesitz verwaltende und bewirtschaftende Dienststelle des Besonderen Grundvermögens Straßen ist die Staatliche Bauverwaltung für die Überprüfung der Nutzungsentgelte auf Angemessenheit und Ortsüblichkeit sowie im Bedarfsfall für deren Anpassung zuständig.[6]

37.2 Feststellungen

37.2.1 Fehlende Akten

Der ORH hatte ursprünglich acht Staatliche Bauämter für die Prüfung ausgewählt. Ein Bauamt konnte die vom ORH angeforderten Unterlagen nicht vorlegen, da nach dessen Angaben der zu bewirtschaftende Grundbesitz nur unvollständig erfasst sei. Eine Prüfung war daher dort nicht möglich.

37.2.2 Entbehrlichkeit der Grundstücke für Zwecke der Bauverwaltung

Bei den 242 geprüften Nutzungsverhältnissen handelt es sich überwiegend um langjährige Nutzungsüberlassungen. Nach den Feststellungen des ORH sind die Grundstücke in über 80% der geprüften Fälle seit mehr als zehn Jahren an Dritte überlassen. In 30% der geprüften Fälle sind sie zwischen 21 und 40 Jahre und in weiteren 4% der Fälle seit mehr als 40 Jahren an Dritte überlassen.

Der ORH hat festgestellt, dass fünf Bauämter die Entbehrlichkeit von langjährig an Dritte überlassene Grundstücke nicht und zwei weitere Bauämter nur teilweise geprüft haben. Damit blieben insgesamt 72% der Fälle ungeprüft.

37.2.3 Ortsüblichkeit und Angemessenheit des Entgelts

Bei 203 von 242 überprüften Flächen handelt es sich um landwirtschaftlich genutzte Flächen. Die zugrunde liegenden Nutzungsverträge verlängern sich im Regelfall jährlich. Nach den Erhebungen des Bayerischen Landesamts für Statistik (LfStat) sind die durchschnittlichen Pachtentgelte für landwirtschaftlich genutzte Flächen in Bayern seit 2007 von 235€/ha p.a. um 44% auf 338€/ha p.a. im Jahr 2016 gestiegen. Sie liegen im Jahr 2016 zwischen 14 und 212% höher als die vom ORH für das jeweilige Bauamt festgestellten durchschnittlichen Pachtentgelte.

Bei 39 der 242 überprüften Flächen handelt es sich dagegen um Grundstücke, die zur gewerblichen oder sonstigen Nutzung überlassen werden. Das LfStat erhebt keine Zahlen für derartige Nutzungen. Ein Abgleich mit den vertraglich festgelegten Nutzungsentgelten war demzufolge nicht möglich. Auch die Entwicklung der Kaufwerte für Bauland in Bayern, die laut dem LfStat in den Jahren 2007 bis 2016 um durchschnittlich 20% gestiegen sind, bieten dafür kaum Anhaltspunkte.

Die Bauverwaltung hat in 72% der vom ORH geprüften Fälle das Nutzungsentgelt seit Vertragsschluss nicht auf Ortsüblichkeit und Angemessenheit überprüft. Von sieben Bauämtern haben fünf die Entgelte seit Vertragsabschluss nicht und zwei Bauämter teilweise auf Ortsüblichkeit und Angemessenheit überprüft. Bei 241 der 242 Nutzungsverhältnisse erfolgte seit Vertragsschluss keine Entgeltanpassung.

37.3 Würdigung und Empfehlungen

37.3.1 Fehlende Akten

Wenn Akten fehlen oder unvollständig sind, ist das ein gravierender Verstoß gegen die Pflicht zur ordnungsmäßigen Aktenführung und -archivierung.[7] Damit ist aus Sicht des ORH eine effiziente und die Interessen des Staates sichernde Bewirtschaftung von Grundstücken nicht gewährleistet.

37.3.2 Entbehrlichkeit der Grundstücke für Zwecke der Bauverwaltung

Die Staatliche Bauverwaltung verstößt, zum Teil seit Jahrzehnten, gegen das haushaltsrechtliche Gebot, zu prüfen, ob Grundstücke für Zwecke der Bauverwaltung noch benötigt werden. Die Bauverwaltung ist bei 72% der Nutzungsverhältnisse dieser Verpflichtung nicht nachgekommen. In rd. 80% der Fälle sind die Grundstücke seit mehr als zehn Jahren, in mehr als 30% der Fälle sogar über 20 Jahre an Dritte überlassen. Der lange Zeitraum der Überlassung legt nahe, dass die betreffenden Grundstücke nicht nur ausnahmsweise oder vorübergehend an Dritte überlassen werden und damit für Zwecke der Bauverwaltung entbehrlich geworden sein könnten. Wenn die Bauverwaltung entbehrliche Grundstücke dem allgemeinen Grundvermögen zuführt, wird sie von den mit deren Verwaltung verbundenen Aufgaben entlastet.

37.3.3 Ortsüblichkeit und Angemessenheit des Entgelts

Die Staatliche Bauverwaltung verstößt, zum Teil seit Jahrzehnten, gegen das haushaltsrechtliche Gebot, sicherzustellen, dass für die Überlassung von Vermögensgegenständen ein angemessenes und ortsübliches Entgelt zugrunde gelegt wird. Die Bauverwaltung ist bei 72% der geprüften Nutzungsverhältnisse dieser Verpflichtung nicht nachgekommen.

Die Abweichung der statistischen Durchschnittspachtentgelte um bis zu 200% legt nahe, dass die von der Bauverwaltung vereinbarten Entgelte für landwirtschaftlich genutzte Flächen häufig nicht mehr angemessen sind.

37.4 Empfehlungen

Der ORH empfiehlt,

• dringendst eine ordnungsmäßige Aktenführung sicherzustellen,
• die an Dritte überlassenen Grundstücke auf Entbehrlichkeit für Zwecke der Bauverwaltung zu prüfen und ggf. dem Allgemeinen Grundvermögen zuzuführen,
• die Entgelte auf Ortsüblichkeit und Angemessenheit zu überprüfen, das Ergebnis zu dokumentieren und ggf. notwendige Anpassungen durchzuführen sowie
• Überprüfungszeiträume sowie die hierfür notwendigen Arbeitsprozesse verbindlich festzulegen und deren Beachtung in geeigneter Weise sicherzustellen.

37.5 Stellungnahme der Verwaltung

Das Bauministerium teilt mit, dass es für die Hinweise und Empfehlungen des ORH dankbar sei und geeignete Maßnahmen ableiten werde. So sollen alle Bauämter auf die Einhaltung bestehender rechtlicher Vorgaben, insbesondere hinsichtlich der zeitlichen Begrenzung von Nutzungsverträgen, die Gestaltung und Anpassung der Nutzungsentgelte sowie die Prüfung der Entbehrlichkeit hingewiesen werden. Zudem solle den Bauämtern eine Überprüfung der Verträge und über die Regierungen eine Berichterstattung aufgetragen werden. Um künftig eine ordnungsgemäße Aktenführung sicherzustellen, plane das Bauministerium, eine zentrale Datenbank einzurichten. Mit dieser könnten die überlassenen Grundstücke besser dargestellt und die Pachtverhältnisse einfacher überwacht und gepflegt werden.

37.6 Schlussbemerkung

Das Bauministerium hat Maßnahmen angekündigt. Der ORH empfiehlt deren zügige Umsetzung unter Berücksichtigung seiner Empfehlungen.

Der ORH weist erneut darauf hin, dass die Überlassung von Grundstücken des Besonderen Grundvermögens an Stellen außerhalb der Staatsverwaltung nur ausnahmsweise oder vorübergehend in Betracht kommt. Dabei ist das Entgelt fortlaufend zu überprüfen.

[1] Grundstücke der staatlichen Straßenbauverwaltung (Besonderes Grundvermögen Straßen; Bek. der OBB vom 21.01.2009 AllMBl. 2009 S. 70).
[2] VV Nrn. 1.1 und 9.2 zu Art. 64 BayHO.
[3] VV Nr. 1.2 zu Art. 64 BayHO; Veräußerung nach Nr. 4.2 der Bek. der OBB vom 21.01.2009 (vgl. Fn. 2).
[4] VV Nr. 9.1 zu Art. 64 BayHO, Art. 63 Abs. 5 i. V. m. Abs. 3 BayHO i.V.m. Abs. 3 BayHO.
[5] Nr. 4.2 der Haushaltsvollzugsrichtlinien i. d. j. g. F. (z. B. Haushaltsvollzugsrichtlinien 2017/2018, FMBl. 2017 S. 16).
[6] VV Nr. 3.2.1 zu Art. 64 BayHO.
[7] § 27 AGO und VV Nr. 26.1 zu Art. 71 BayHO.