TNr. 01: Haushaltsrechnung 2018
Das Finanzministerium legte mit Schreiben vom 01.10.2019[1] dem Landtag und dem Obersten Rechnungshof die Haushaltsrechnung 2018 vor.[2] Die Haushaltsrechnung wurde auf der Grundlage des Haushaltsgesetzes 2017/2018[3] aufgestellt, das zuletzt durch den zweiten Nachtragshaushalt[4] geändert wurde. Sie enthält alle in Art. 81 bis 85 BayHO vorgeschriebenen Abschlüsse, Erläuterungen und Übersichten sowie den Abschlussbericht.
1.1 Haushaltsabschluss
Die Buchführung für das Haushaltsjahr 2018 wurde am 24.04.2019 abgeschlossen. Der maßgebliche Abschluss für die Haushaltsrechnung ist das rechnungsmäßige Jahresergebnis.[5] Für diese Berechnung wird auf die Ist-Ergebnisse und die Entwicklung der Haushaltsreste zurückgegriffen. Für 2018 weisen die Haushaltsrechnung und die Buchführung folgende Beträge aus:
Das rechnungsmäßige Jahresergebnis beträgt "null“. Damit ist die Haushaltsrechnung 2018 ausgeglichen. Ein abzuwickelnder Überschuss oder Fehlbetrag nach Art.25 BayHO entstand nicht.
Die nach Haupt- bzw. Obergruppen gegliederte Übersicht stellt die im Haushaltsplan 2018 veranschlagten Einnahmen und Ausgaben den Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben 2018 gegenüber:
Die Einnahmen des Jahres 2018 entwickelten sich zum neunten Mal in Folge deutlich besser als geplant. Auch die Ist-Ausgaben überstiegen 2018 - wie stets seit 2011 - die im Haushaltsplan veranschlagten Ansätze. Bei 24,1% dieser Mehrausgaben handelte es sich um Haushaltsüberschreitungen (vgl. TNr. 1.4). Im Übrigen wurden diese durch entsprechende Mehreinnahmen gedeckt. Auf die einzelnen Veränderungen wird in den TNrn. 3 bis 11 näher eingegangen.
1.2 Haushaltsreste
Aus dem Haushaltsjahr 2018 wurden Ausgabereste von 7,3 Mrd.€ und Einnahmereste von 11,1 Mrd.€ in das Haushaltsjahr 2019 übertragen.
Haushaltsreste können gebildet werden, wenn die tatsächlichen Ausgaben oder Einnahmen geringer sind als die im Haushaltsplan veranschlagten Ansätze. Sie können unter bestimmten Voraussetzungen in das nächste Haushaltsjahr übertragen werden.
1.2.1 Ausgabereste
Die Übertragung und Inanspruchnahme der übertragbaren Ausgabemittel bedürfen der Einwilligung des Finanzministeriums. Ausgabemittel sind kraft Gesetzes übertragbar, wenn es sich um Investitionsausgaben (HGr. 7 und 8) oder Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen handelt. Zudem können Ausgaben gemäß DBestHG im Rahmen der Budgetierung übertragbar sein oder durch einen Haushaltsvermerk für übertragbar erklärt werden. Die Einwilligung darf nur erteilt werden, wenn die Ausgabe bei wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung weiterhin erforderlich ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn aufgrund der veranschlagten Haushaltsmittel rechtliche Verpflichtungen eingegangen wurden, die noch erfüllt werden müssen.[6]
Das Finanzministerium stimmte der Übertragung folgender Ausgabereste des Jahres 2018 in das Haushaltsjahr 2019 zu:
Die Ausgabereste verteilten sich folgendermaßen auf die verschiedenen Ausgabearten:
Ausgabereste im Allgemeinen Haushalt stiegen um 812,3 auf 7.271,8 Mio.€ an. Hiervon entfielen 400,5 Mio.€ (- 87,5 Mio.€) auf die Baumaßnahmen der Anlage S.
Die Übertragung der Ausgabereste war nicht zu beanstanden, soweit die Ausgabereste nur im zulässigen und sachlich notwendigen Umfang gebildet wurden und das Finanzministerium in die Übertragung und Inanspruchnahme gemäß Art.45 Abs.3 BayHO eingewilligt hat. Allerdings wurden die haushaltsrechtlichen Vorgaben zur zeitlichen Verfügbarkeit der Ausgabereste gemäß Art.45 Abs.2 BayHO nicht ausreichend beachtet (s. a. TNr.39).
Insgesamt erhöhten sich die Ausgabereste nochmals, obwohl deren Anstieg durch die Veranschlagung von 47,1 Mio.€ globalen Minderausgaben[7] in den Einzelplänen 03B, 04, 07, 10, 12 und 15 sowie einem Resteeinzug von 346,9 Mio.€ durch das Finanzministerium entgegengewirkt wurde. 2018 verblieben somit 7,3 Mrd.€ Ausgabereste. Diese beliefen sich allein im Bereich der Investitionen (HGr. 7 und 8) auf 4,4 Mrd.€ (60,5% aller Ausgabereste).
1.2.2 Einnahmereste
Die vom Landtag bewilligten Ermächtigungen zur Kreditaufnahme[8] und zur Entnahme von Mitteln aus dem Grundstock oder aus Rücklagen werden vom Finanzministerium als Einnahmereste übertragen, soweit sie zur Deckung noch benötigt werden. Folgende Einnahmereste wurden in das Haushaltsjahr 2019 übertragen:
Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen stiegen gegenüber dem Vorjahr um 943,2 Mio.€ an (s. TNr.1.3).
Die Ausgaben für die o. g. Investitions- und Zukunftsprogramme werden aus dem Grundstock (Privatisierungserlöse) oder den Sonderrücklagen finanziert. Hierfür hat der Landtag entsprechende Entnahmen bewilligt, die dem Haushalt als Einnahmen zufließen. Im Haushaltsvollzug werden die Entnahmen erst getätigt, wenn die Ausgaben abfließen. Soweit dies nicht geschieht, werden korrespondierend Einnahme- und Ausgabereste gebildet (vgl. Tabellen 3 und 5).
Die Übertragung der Einnahmereste von insgesamt 11.109,4 Mio.€ war zulässig, da diese zur Deckung der Ausgabereste (7.341,9 Mio.€) und zur haushaltsmäßigen Abdeckung der noch nicht abgewickelten Kassenergebnisse des Jahres 2018 sowie der Vorjahre (3.767,5 Mio.€)[9] benötigt wurden[10]
1.3 Kreditermächtigungen
Der Landtag bestimmte im Haushaltsgesetz[11], in welcher Höhe das Finanzministerium Kredite aufnehmen und diese Kreditermächtigungen übertragen darf. Die haushaltsgesetzlichen Kreditermächtigungen wurden wie folgt beansprucht:
Seit dem Haushalt 2008[12] können nicht beanspruchte Kreditermächtigungen für die Anschlussfinanzierung auslaufender Altschulden in die folgenden Haushaltsjahre übertragen werden.
Das Finanzministerium tilgte 2018 auslaufende Kredite von 3.663,2 Mio.€ und benötigte zu deren Anschlussfinanzierung infolge der hohen Steuereinnahmen nur Kredite von 1.220,0 Mio.€, die sich ausschließlich auf die Verlängerung von Kreditrahmenverträgen und Aussetzungsfloatern[13] beschränkten. Dauerhaft getilgt wurden 1.500,0 Mio.€.
Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen erhöhten sich von 4,9 Mrd.€ in 2014 auf 11,0 Mrd.€ in 2018. In Kap. 13 60 wurden 2018 Kreditermächtigungen von 0,5 Mrd.€ (- 67,0%) für eine spätere Anschlussfinanzierung übertragen. In Kap. 13 60 werden sämtliche Einnahmen und Ausgaben im Zusammenhang mit der Stabilisierung der BayernLB veranschlagt.
1.4 Haushaltsüberschreitungen
Über- oder außerplanmäßige Ausgaben können entstehen, wenn die veranschlagten Ansätze nicht ausreichen bzw. Ausgaben geleistet werden müssen, für die kein Haushaltstitel vorgesehen ist. Voraussetzung für eine Ausgabeermächtigung ist die Einwilligung des Finanzministeriums. Dem Finanzministerium wird hier ein Notbewilligungsrecht eingeräumt, welches subsidiär zum Budgetrecht des Landtags ist.[14]
Die Einwilligung darf nur erteilt werden, wenn es sich um ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis handelt. Eine Unabweisbarkeit liegt insbesondere dann vor, wenn die Mehrausgabe so eilbedürftig ist, dass diese nicht mehr bis zur Verabschiedung eines Nachtragshaushalts zurückgestellt werden kann. Ein Nachtrag für unvorhergesehene und unabweisbare Ausgaben ist nicht erforderlich, wenn die Ausgaben im Einzelfall 5 Mio.€ nicht überschreiten oder Rechtsansprüche (z.B. Zahlungen aufgrund des Asylbewerberleistungsgesetzes) zu erfüllen sind.
Um dem Budgetrecht des Landtags Rechnung zu tragen, hat das Finanzministerium den Landtag bei Haushaltsüberschreitungen im Einzelfall von mehr als 250.000€ halbjährlich und in Fällen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung unverzüglich zu unterrichten.
Die Haushaltsüberschreitungen betrugen 1,1% (Vorjahr: 0,6%) des Haushaltsvolumens. 2018 wurden in 6 Fällen über- und außerplanmäßige Ausgaben sowie Vorgriffe von 5 Mio.€ und mehr geleistet. Bei den Zuschüssen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) fiel ein Vorgriff von 107,4 Mio.€ an, der aufgrund eines Haushaltsvermerks gestattet war. Für die Zahlungen Bayerns im Länderfinanzausgleich nach dem Finanzausgleichsgesetz fielen überplanmäßige Ausgaben von 334,2 Mio.€ an. Bei der Kostenerstattung an die Landkreise und kreisfreien Gemeinden gem. Art.8 des Gesetzes über die Aufnahme und Unterbringung der Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz entstanden überplanmäßige Ausgaben von 112,5 Mio.€. Auch die veranschlagten Haushaltsmittel für die Leistungen nach dem Gesetz zur Sicherung des Unterhalts von Kindern alleinstehender Mütter und Väter durch Unterhaltsvorschüsse oder -ausfallleistungen reichten 2018 nicht aus (+ 82,6 Mio.€). Bei den Leistungen nach dem Bayerischen Betreuungsgeldgesetz entstanden überplanmäßige Ausgaben von 23,7 Mio.€. In den zuletzt genannten vier Fällen mussten Rechtsansprüche erfüllt werden. Für Zuschüsse zur Milderung von außergewöhnlichen Belastungen und Notständen in der Landwirtschaft erfolgten überplanmäßige Ausgaben von 10,9 Mio.€. Für diese wurde das erforderliche Konsultationsverfahren[15] mit dem Landtag durchgeführt.
Bis auf wenige Ausnahmen lag die erforderliche Einwilligung des Finanzministeriums zur Überschreitung des Haushalts vor bzw. bestätigten das Finanzministerium sowie die zuständigen Staatsministerien[16], dass sie bei rechtzeitiger Antragstellung auch in den Ausnahmefällen zugestimmt hätten. Soweit das Finanzministerium einen Ausgleich nach Art.37 Abs.3 BayHO gefordert hat, wurde dem Rechnung getragen. Ein Nachtrag zum Haushaltsgesetz war nicht erforderlich.
Im Fall der überplanmäßigen Ausgaben beim Gärtnerplatztheater von 2,0 Mio.€ hat das Finanzministerium nicht eingewilligt und auf Art.34 Abs.2 BayHO verwiesen, wonach die Ausgabemittel so zu bewirtschaften seien, dass sie zur Deckung aller Ausgaben ausreichten. Eine Bestätigung, dass es bei einer rechtzeitigen Antragstellung zugestimmt hätte, wurde nicht erteilt.
Der Landtag wurde bei Haushaltsüberschreitungen von mehr als 250.000€ unterrichtet.
Die Haushaltsüberschreitungen im Jahr 2014 beliefen sich auf 1.338,1 Mio.€. In den Jahren 2014 und 2015 entsprachen die Haushaltssteigerungen jeweils einem Anteil von 2,7% des Haushaltsvolumens. Die höheren Werte waren durch die überplanmäßige Ausgabe im Rahmen der Garantieübernahme zur Absicherung des ABS-Portfolios der BayernLB (2014) und durch die Mehrausgaben für die Unterbringung von Asylbewerbern und sonstigen Ausländern (2015) bedingt. In den Jahren 2016 bis 2018 lagen die Haushaltsüberschreitungen - ähnlich wie in den Jahren vor 2014 - zwischen 0,6 und 1,2%.
1.5 Globale Veranschlagungen
Einnahmen und Ausgaben sind im Haushaltsplan nach Entstehungsgrund bzw. nach Zwecken getrennt zu veranschlagen.[17] Eine Ausnahme hiervon stellen die globalen Mehr- und Mindereinnahmen sowie die globalen Mehr- und Minderausgaben dar. Diese werden veranschlagt, wenn zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung noch unklar ist, bei welcher Haushaltsstelle die Einnahme bzw. Ausgabe zuzuordnen oder eine Einsparung möglich ist.
Die 2018 bei Kap. 13 03 Tit. 972 01 veranschlagte "Minderausgabe aufgrund haushaltsgesetzlicher Einsparungsmaßnahmen in sämtlichen Einzelplänen“ betrug 310,0 Mio.€ (+ 70,0 Mio.€). Diese wurde über die haushaltsgesetzliche Sperre gem. Art.4 HG 2017/2018 erbracht.
Bei Tit. 972 03 der Einzelpläne 03B, 04, 07, 10, 12 und 15 wurden globale Minderausgaben von insgesamt 47,1 Mio.€ (+ 16,3 Mio.€) veranschlagt. Die Einsparung hierfür war bei den übertragbaren Ausgabeansätzen zu erwirtschaften und bei den einschlägigen Haushaltsstellen nachzuweisen. In der Haushaltsrechnung wurde deren Erbringung vollständig belegt.
Darüber hinaus wurden 2018 im Einzelplan 15 weitere globale Minderausgaben zur Haushaltskonsolidierung von 12,7 Mio.€ ausgebracht und ordnungsgemäß durch Einsparungen an anderer Stelle gedeckt.
2018 wurde bei Kap. 13 03 Tit. 462 01 eine globale Minderausgabe der gemeinsam bewirtschafteten Personalausgaben von 1,5 Mio.€ veranschlagt und entsprechend eingespart.
Im Bereich des Umweltministeriums wurden für sächliche Verwaltungsausgaben globale Mehrausgaben von 0,4 Mio.€ und globale Minderausgaben von 0,6 Mio.€ ausgebracht; die Minderausgaben wurden ordnungsgemäß durch Einsparungen an anderer Stelle gedeckt. Beim Bauministerium wurden für sächliche Verwaltungsausgaben globale Mehrausgaben von 0,9 Mio.€ ausgebracht.
1.6 Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (Art.97 Abs.2 Nr. 1 BayHO)
Die in der Haushaltsrechnung 2018 aufgeführten Beträge stimmen mit den in der Buchführung nachgewiesenen Beträgen überein. Die Haushaltsrechnung wird mittels eines IT-Verfahrens aus den gebuchten Einnahmen und Ausgaben erstellt.
Die Einnahmen und Ausgaben waren - abgesehen von wenigen Fällen - ordnungsgemäß belegt. Die Prüfung erfolgte u.a. anhand eines mathematisch-statistischen Stichprobenverfahrens.
Soweit der ORH feststellte, dass Einnahmen oder Ausgaben nicht an der für sie vorgesehenen Haushaltsstelle gebucht waren, beanstandete er dies. Auf die Gesamtrechnung hatte es keine Auswirkung.
Die Wissenschaftsministerin bestätigte in der Haushaltsrechnung 2018 über den Einzelplan 15 die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltungsführung wie in den Vorjahren nur eingeschränkt. Anlass waren die Zahlungen im Rahmen des Oskar-Karl-Forster-Stipendiums durch das Staatsministerium. Der ORH vertrat die Auffassung, dass die Abwicklung gegen Art.70 und 77 BayHO verstoße. Eine mit dem ORH abgestimmte Verfahrensänderung erfolgte zum Haushaltsjahr 2019.
Anmerkung:
Zahlen sind aus Gründen der Übersichtlichkeit in der Regel auf eine Nachkommastelle gerundet. Die zugrunde liegenden Rechenoperationen basieren z. T. auf ungerundeten Zahlen, dadurch können Rundungsdifferenzen auftreten.
[1] LT-Drs. 18/6798.
[2] Art. 80 BV i. V. m. Art. 80 und 114 Abs. 1 BayHO.
[3] HG 2017/2018 vom 20.12.2016 (GVBl. S. 399; 2017 S. 5).
[4] 2. NHG 2018 (GVBl. S. 613).
[5] Art. 83 Nr. 2 Buchst. d) BayHO.
[6] Art. 45 und 19 BayHO.
[7] Tit. 972 03 der o. g. Einzelpläne - vgl. auch TNr. 1.5.
[8] Art. 18 Abs. 3 BayHO und Art. 2 HG 2017/2018.
[9] Vgl. Tabelle 1 Nr. 3.
[10] Art. 2 Abs. 1 Nr. 3 HG 2017/2018.
[11] Art. 18 Abs. 3 BayHO i. V. m. Art. 2 HG 2017/2018 in der aktuell gültigen Fassung.
[12] Art. 8 Abs. 10 HG 2007/2008 i. d. F. d. 1. NHG 2008, ab 2009/2010 Art. 8 Abs. 3 HG.
[13] Aussetzungsfloater sind variable Darlehen, deren Inanspruchnahme zinslos ausgesetzt werden kann.
[14] Art. 37 BayHO.
[15] BVerfG, Urteil vom 25.05.1977, Gz. 2 BvE 1/74, BVerfGE 45, 1 - 63.
[16] Nr. 7.3 HvR 2017/2018.
[17] Art. 17 Abs. 1 BayHO.