TNr. E11: Softwarelizenzmanagement in der Staatsverwaltung
Die jährlichen Software- und Lizenzkosten der Staatsverwaltung sind mittlerweile auf 175 Mio. € gestiegen. Die Staatsregierung hat keinen Überblick über den Einsatz und den Kostenanteil ihrer Softwarelizenzen. Dabei hatte der Ministerrat schon vor 14 Jahren beschlossen, ein zentrales Softwarevertrags- und Lizenzmanagement einzuführen. Der ORH empfiehlt dringend, dies nun endlich umzusetzen.
Der ORH hat 2019 den Einführungsstand eines revisionssicheren Softwarevertrags- und Lizenzmanagements in der Staatskanzlei, den Ministerien und ausgewählten Behörden des Freistaates geprüft. Prüfungsmaßstäbe waren die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Ordnungsmäßigkeit.
E11.1 Ausgangslage
Die Staatsverwaltung ist auf immer leistungsfähigere Hardwarekomponenten und moderne Softwareanwendungen angewiesen. Während eine erworbene Hardware meist ohne Einschränkung eingesetzt werden kann, sind bei Softwarelizenzen teils komplexe Vorgaben der Hersteller zu beachten.
E11.1.1 Softwarevertrags- und Lizenzmanagement
In einem Softwarelizenzvertrag werden der Umfang und der rechtliche Rahmen der Nutzung beschrieben. Liegen zu wenige Lizenzen vor, drohen empfindliche rechtliche und finanzielle Konsequenzen wegen Verstoßes gegen das Urheber- und Vertragsrecht (Unterlizensierung) - der Erwerb zu vieler Lizenzen (Überlizensierung) widerspricht hingegen dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit des Verwaltungshandelns.[1]
Ein zentrales Softwarevertrags- und Lizenzmanagement dient der Inventarisierung vorhandener Lizenzen sowie deren rechtskonformer und wirtschaftlich optimaler Nutzung. Dabei ermöglicht eine zentrale Verwaltung aller Verträge und Lizenzen einen automatisierten und umfassenden Abgleich der erworbenen und genutzten Software. Ungenutzte Lizenzen gelangen für die weitere Nutzung in einen "Lizenzpool“. Das eröffnet anderen Dienststellen deren Verwendung und erspart unnötigen Nachkauf.
Ebenso lassen sich die Vertragsbedingungen und die Lizenzstrategie von zentraler Stelle aus effizient und optimal an die sich häufig ändernden Gegebenheiten anpassen. Nach Bündelung der speziellen Fachkompetenz in einer Zentralstelle muss sich nicht mehr jede einzelne Behörde selbst mit der Flut an Änderungen der umfangreichen Vertrags- und Lizenzvorgaben auseinandersetzen. Dadurch lassen sich neben der Rechtssicherheit hohe Synergien erzielen.
Gemäß der Geschäftsverteilung der Staatsregierung lag die Zuständigkeit für das Softwarevertrags- und Lizenzmanagement seit 2009 beim Finanzministerium, ab der Umressortierung im November 2018 liegt sie im Digitalministerium, dessen Staatsministerin die IT-Beauftragte der Staatsregierung ist.[2]
E11.1.2 IuK-Landesstrategie für die Staatsverwaltung
Die vom Ministerrat am 15.11.2005 beschlossene und aktuell gültige IuK-Landesstrategie ist für alle Behörden des Freistaates Bayern verbindlich. Sie gibt konkret vor, dass ein Konzept zur Einführung eines Lizenzmanagements erarbeitet und umgesetzt werden soll. Das Projekt wird mit hohem Nutzen und hoher Priorität bewertet - der höchsten Einstufung im Bewertungsschema der Landesstrategie.
Bisher fehle laut dieser Strategie ein landesweit durchgängiger und verlässlicher Überblick über installierte und gekaufte Software. Daher fehle auch die Grundlage für landesweite strategische Entscheidungen. Aus finanziellen und rechtlichen Gründen müsse dafür Sorge getragen werden, dass die staatlichen Behörden des Freistaates Bayern weder unter- noch überlizenziert seien. Darüber hinaus solle bei ressortübergreifend eingesetzter Software eine Zentralstelle die Verhandlungen und den Abschluss von Verträgen vornehmen bzw. koordinieren, um eine gebündelte Verhandlungsposition gegenüber den Softwareanbietern zu schaffen. Alle Möglichkeiten zur Senkung von Lizenzkosten seien auszuschöpfen, und bei der Staatskanzlei sowie den Ressorts sei ein revisionssicheres Lizenzmanagement nach einheitlichen Grundsätzen einzuführen. All das eröffne große Chancen zur Senkung der Softwarekosten und schaffe Rechtssicherheit.
E11.2 Feststellungen
E11.2.1 Infrastrukturkomponente "Software-Lizenzmanagement“
Die Infrastrukturkomponente "Software-Lizenzmanagement“ umfasst im Wesentlichen die Module für das Vertragsmanagement und die Lizenzverwaltung. 2009 beauftragte das zuständige Finanzministerium das Landesamt für Steuern (LfSt) mit der Beschaffung und Einführung eines solchen am Markt erhältlichen Standardsoftwareproduktes. Mit etwaigen Anpassungen sei dieses als Grundlage für ein Softwarevertrags- und Lizenzmanagement als ressortübergreifender Standard geeignet (sog. Infrastrukturkomponente).
Die Pilotierung der Infrastrukturkomponente startete im November 2011 und endete im Juli 2015.[3] Die einzusetzende Software ist seit 2014 festgelegt. Das LfSt erwarb 2014 für diese eine Landeslizenz und betreibt zudem die zentrale Hardware der Infrastrukturkomponente, sodass bei den anderen Staatsbehörden weder Ausgaben für die Lizenzmanagement-Software noch für deren Betrieb anfallen. Die allein beim LfSt und im Finanzministerium für die Entwicklung und Pilotierung der Infrastrukturkomponente angefallenen Ausgaben beliefen sich bis April 2019 auf 2,7 Mio. €.
Zum Zeitpunkt der Prüfung nutzten weder Staatskanzlei noch ein Ministerium das Vertragsmanagement-Modul der Infrastrukturkomponente. Ein Ministerium nutzte das Lizenzmanagement-Modul, vier Ministerien gaben an, den Einsatz der Infrastrukturkomponente zu planen. Von 19 nachgeordneten Behörden nutzten fünf die Infrastrukturkomponente. Ein bayernweiter Überblick zur Nutzung durch den nachgeordneten Bereich fehlt.
E11.2.2 Softwarelizenzen
Zum Zeitpunkt der Prüfung gab es keinen ressortübergreifenden Überblick über die erworbenen und eingesetzten Softwarelizenzen und keine Zentralstelle für Softwareverträge. Bei der Staatskanzlei und den Ressorts war auch kein Lizenzmanagement nach einheitlichen Grundsätzen eingeführt; für die Verwaltung der Verträge und Lizenzen wurden verschiedenste Methoden eingesetzt. Das Spektrum reichte von der Erfassung auf Papier sowie dem Einsatz von Standard-Software und Dokumentenmanagementsystemen (DMS) über eigene IT-Verfahren bis hin zu der Infrastrukturkomponente.
E11.2.3 Softwarekosten in der Staatsverwaltung
Abbildung 22 zeigt die jährlichen Softwarekosten in der Staatsverwaltung einschließlich derer für die Infrastrukturkomponente. Die Softwarekosten werden zur strategischen Steuerung von der Staatsregierung im jährlichen IT-Controlling erhoben.[4] Sie beinhalten auf Jahresbasis bei den Ressorts alle Softwarekosten wie Lizenz-, Pflege- und Wartungskosten, Leasingraten, Mieten und bei Kauf (z.B. von Softwarelizenzen) lineare Abschreibungsbeträge.[5]
Die Softwarekosten haben sich von 88,8 Mio. € in 2011 auf 187,4 Mio. € in 2017 mehr als verdoppelt. Ohne die externen IT-Dienstleistungen[6] lagen sie in 2017 bei 175,8 Mio. €.
Die Staatsregierung hat keine Kenntnis über die tatsächlichen Lizenzkosten, die Teil der gesamten Softwarekosten sind.
E11.3 Würdigung und Empfehlungen
Die mit der Einführung eines Softwarevertrags- und Lizenzmanagements verfolgten Ziele sind bis heute nicht erreicht.
Aufgrund der geringen Verwendung der Infrastrukturkomponente stehen den Kosten von bislang mindestens 2,7 Mio. € nicht die damit beabsichtigten Kosteneinsparungen und höhere Rechtssicherheit gegenüber.
Seit Jahren lässt die Staatsverwaltung die Vorteile eines zentralen Softwarevertrags- und Lizenzmanagements mit einer Zentralstelle für Softwareverträge ungenutzt:
- Ein landesweiter Überblick über die installierte und gekaufte Software ermöglicht strategische Entscheidungen.
- Haushaltsmittel, die Behörden trotz der kostenfreien Nutzungsmöglichkeit einer erworbenen Landeslizenz für eigene andere Lösungen aufwenden, lassen sich einsparen; zugleich wäre ohne diese Sonderlösungen die Anbindung an ein zentrales Lizenzmanagement-System leichter möglich.
- Eine Zentralstelle für Softwareverträge erspart Behörden, sich selbst mit der Beschaffung und den häufigen Anpassungen bei den komplexen Vertrags- und Lizenzbestimmungen mit entsprechendem Arbeitsaufwand und rechtlichen Risiken auseinanderzusetzen. Sie sollte entsprechend der Geschäftsverteilung der Staatsregierung im Digitalministerium angesiedelt sein.
Der ORH empfiehlt deshalb, das Softwarevertrags- und Lizenzmanagement 14 Jahre nach dem entsprechenden Ministerratsbeschluss endlich umzusetzen.
E11.4 Stellungnahme der Verwaltung
Aufgrund der unterschiedlichen Positionen war es dem zuständigen Digitalministerium nicht möglich, dem ORH eine gebündelte und abgestimmte Stellungnahme zu übermitteln. Die wesentlichen Aussagen der Einzelbeiträge der Ministerien und der Staatskanzlei sind im Folgenden zusammengefasst:
Während sieben Ministerien ein zentrales Softwarevertrags- und Lizenzmanagement mit Zentralstelle für Softwareverträge befürworten, stellen fünf Ministerien dieses infrage, da der Aufwand nicht im Verhältnis zum Nutzen stünde. Vier begründen das v. a. mit den besonderen Vertragskonditionen eines Softwareherstellers.
Vier Ministerien kündigten in ihrer Stellungnahme an, den flächendeckenden Einsatz der Infrastrukturkomponente zu planen. Ein weiteres Ministerium stellt den Einsatz in Aussicht, sofern eine überwiegende Mehrheit der Ressorts am zentralen Vertrags- und Lizenzmanagement teilnimmt. Zwei Ministerien vertreten den Standpunkt, dass der Einsatz der Infrastrukturkomponente nicht zwingend vorgeschrieben sei. Zwei Ministerien begründen die schleppende Einführung mit Personal- und Ressourcenmangel.
Ein Ministerium sieht es als problematisch an, dass es mittlerweile Softwarehersteller gebe, welche die Lizenzverwaltung auf deren Servern als Voraussetzung für Updates und Pflegeleistungen machten. Dies würde zu einer Doppelerfassung führen.
Das für das Lizenzmanagement zuständige Digitalministerium bewertet den Nutzen eines Lizenzmanagementsystems für einen effizienten und ordnungsgemäßen Softwareeinsatz nach wie vor positiv. Es erwartetet jedoch geringere Synergie- und wirtschaftliche Effekte bei der zentralen Softwarebeschaffung als zunächst angenommen. Eher würden noch Optimierungsmöglichkeiten bei den Lizenzverträgen gesehen. Hier könnten neue Ansatzpunkte und Mechanismen zu positiven Effekten führen. Konkret genannt wird die Möglichkeit zentraler Lizenzverträge. Beim Lizenzpool sieht das Digitalministerium hingegen rechtliche Schwierigkeiten.
E11.5 Schlussbemerkung
Trotz einer nach wie vor gültigen IuK-Landesstrategie mit der Vorgabe eines zentralen Lizenzmanagements behindert Uneinigkeit der Ressorts seit Jahren deren wirksame Einführung.
Der ORH empfiehlt dringend, ein zentrales Softwarevertrags- und Lizenzmanagement mit einer Zentralstelle für Softwareverträge einzurichten.
[1] Art. 7 BayHO.
[2] § 14 Nr. 4 StRGVV. Für technische Angelegenheiten der digitalen Verwaltung ist das Finanzministerium gemäß § 8 Satz 1 Nr. 4 Buchst. b) StRGVV zuständig.
[3] Pilotbehörden waren das LfSt, das Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung sowie das Landesamt für Finanzen.
[4] Ohne Hochschulen, Schulen, Kommunen, ORH, Landtag und Beteiligungsgesellschaften.
[5] Ausgenommen sind die Rechenzentren im Geschäftsbereich des Finanzministeriums.
[6] Gemeint sind hier die externen IT-Dienstleistungen, welche keinen Software- und Hardwarebezug haben. Diese werden seit 2014 separat ausgewiesen und sind seitdem nicht mehr in den Softwarekosten enthalten.
[7] Gartner, Inc., Press Releases: "Gartner Says Organizations Can Cut Software Costs by 30 Percent Using Three Best Practices“: Sydney, Australien, 19.07.2016 https://www.gartner.com/en/newsroom/press-releases/2016-07-19-gartner-says-organizations-can-cut-software-costs-by-30-percent-using-three-best-practices, abgerufen am 05.02.2020).