TNr. E17: Steuerabzug bei Bauleistungen
Der ORH prüfte zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg und Ansbach den Steuerabzug bei Bauleistungen (§§48ff. EStG). Hierfür wurden bei sieben Finanzämtern (FÄ) örtliche Erhebungen durchgeführt und insgesamt 741 Fälle untersucht.
E17.1 Ausgangslage
Die Bauabzugsteuer ist eine Form der Besteuerung zur Eindämmung der illegalen Beschäftigung im Baugewerbe. Sie soll insbesondere Steueransprüche gegenüber kurzzeitig in Deutschland tätigen oder mit Steuerrückständen belasteten Bauunternehmern sichern. Seit 01.01.2002 sind unternehmerisch tätige Auftraggeber von Bauleistungen im Inland (Leistungsempfänger) verpflichtet, 15% des Brutto-Rechnungsbetrages einzubehalten und als Vorauszahlung für die Steuerschuld des Leistenden an das für diesen zuständige FA abzuführen. Diesen sog. Steuerabzug an der Quelle muss der Leistungsempfänger nur dann nicht vornehmen, wenn der Leistende eine vom FA erteilte gültige Freistellungsbescheinigung (FB) vorlegt oder bestimmte Freigrenzen nicht überschritten werden. Der Leistungsempfänger haftet für einen nicht oder zu niedrig abgeführten Abzugsbetrag.
FB können mit einer Geltungsdauer von längstens drei Jahren erteilt werden, wenn der zu sichernde Steueranspruch nicht gefährdet erscheint. Eine Gefährdung des zu sichernden Steueranspruchs (Gefährdungstatbestand) liegt vor u. a. bei nachhaltigen Steuerrückständen, unzutreffenden Angaben in Steueranmeldungen bzw. Steuererklärungen und bei Nichtabgabe bzw. wiederholt nicht rechtzeitiger Abgabe der Steueranmeldungen bzw. Steuererklärungen.
FB können auch für bestimmte, auf einzelne Auftraggeber bezogene Bauleistungen erteilt werden (projektbezogene FB).
Die FÄ haben die erteilten FB während der Gültigkeitsdauer zu überwachen. Tritt ein Gefährdungstatbestand ein, ist die FB zu widerrufen.
Für Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Bauabzugsteuer weist der von der Steuerverwaltung kalkulierte Personalbedarf (Zuteilungssoll) 2017 bayernweit rd. 13 VZK aus.
E17.2 Feststellungen
Der ORH prüfte 741 Fälle mit FB. Prüfungsschwerpunkte waren die materiell-rechtliche Qualität der Bearbeitung von Anträgen auf FB sowie die Überwachung während des Gültigkeitszeitraums. Außerdem untersuchte der ORH die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den beteiligten Stellen, insbesondere der Veranlagungsstellen mit den Umsatzsteuer- und Vollstreckungsstellen.
Der ORH wertete die bayernweiten Daten zu den in den Jahren 2013 bis 2017 erteilten FB aus. Die untersuchten 741 Fälle mit FB teilten sich in 592 zufällig ausgewählte Fälle mit erteilten FB (Fallgruppe 1), 38 Fälle mit Widerruf einer erteilten FB (Fallgruppe 2) und 111 Fälle mit FB und bestehenden Steuerrückständen (Fallgruppe 3, im Folgenden "Rückstandsfälle“ genannt) auf.
E17.2.1 Anmeldung und Aufkommen der Bauabzugsteuer
Anmeldungen über den Steuerabzug bei Bauleistungen können vom Leistungsempfänger ausschließlich in Papierform beim FA eingereicht werden. Eine elektronische Übermittlung ist gesetzlich nicht vorgesehen.
Nach Mitteilung des Landesamtes für Steuern (LfSt) wurden bayernweit für die Kalenderjahre 2013 bis 2017 insgesamt 57,7 Mio.€ an Bauabzugsteuer angemeldet. Der jährliche Anmeldungsbetrag lag zwischen 9,8 (2015) und 14,2 Mio.€ (2016).
E17.2.2 Anzahl und Geltungsdauer von FB
Die Anzahl der eingehenden Anträge auf Erteilung einer FB sowie die Anzahl der Ablehnungen werden statistisch nicht erfasst. Eine gezielte Überwachung durch die Sachgebietsleiter erfolgt ebenso wenig wie ein Controlling auf Ebene des LfSt. Zum 01.01.2017 bestanden bayernweit 117.562 gültige FB (112.513 mit einem Gültigkeitszeitraum bis zu drei Jahren und 5.049 projektbezogene FB).
Im Zeitraum 2013 bis 2017 wurden bei den geprüften FÄ 47.484 FB erteilt, davon 45.826 zeitraumbezogene und 1.658 projektbezogene. Im selben Zeitraum wurden 1.312 FB widerrufen.
Von den 45.826 zeitraumbezogenen FB war die Geltungsdauer bei 13.515 FB (30%) bis ein Jahr befristet und bei 930 FB (2%) bis zwei Jahre befristet. Bei mehr als zwei Drittel der Fälle (31.381 FB, 68%) wurde die FB für länger als zwei Jahre erteilt.
E17.2.3 Verfahren zur Erteilung und Überwachung von FB
Die Veranlagungsstellen erhalten eine Vielzahl von Anträgen auf Erteilung einer FB. Sie sind zudem aufgefordert, regelmäßige Überprüfungen der erteilten FB im Hinblick auf eingetretene Gefährdungstatbestände durchzuführen. Derartige Informationen liegen z. B. bei den Vollstreckungsstellen zu nachhaltigen Steuerrückständen vor; diese haben sie an die Veranlagungsstelle zur Prüfung eines Widerrufs der FB weiterzuleiten. Ferner hat die Umsatzsteuerstelle Kenntnis von wiederholt ausstehenden bzw. verspätet abgegebenen Voranmeldungen. Zur Prüfung eines Widerrufs der FB hat sie dies der Veranlagungsstelle mitzuteilen.
Der Informationsaustausch erfolgt nicht durchgängig. Ein geeignetes IT-Verfahren steht nicht zur Verfügung.
E17.2.4 Fallgruppen der FB-Fälle
Der ORH beanstandete 235 Fälle, die sich auf die genannten drei Fallgruppen verteilen:
E17.2.5 Beanstandete FB-Fälle nach Beanstandungsgrund
Der ORH unterteilte die Beanstandungen in drei Kategorien:
Die nachfolgenden Beispiele zeigen, dass FB teilweise trotz Vorliegen von Gefährdungstatbeständen erteilt bzw. nicht widerrufen wurden:
- Die Stadt fragte bezüglich eines Gewerbeuntersagungsverfahrens am 22.09.2016 beim FA an. Mit Bescheid vom 10.02.2017 wurde dem Steuerpflichtigen die Ausübung des Gewerbes untersagt. Der Bescheid wurde bestandskräftig. Mit Schreiben vom 21.03.2017 stellte der Steuerpflichtige einen Antrag auf Verlängerung der FB. Der Bearbeiter erteilte eine FB mit einer Geltungsdauer von einem Jahr, obwohl das Gewerbeuntersagungsverfahren dem FA bekannt war. Auch im Zeitpunkt der Kenntnis des bestandskräftigen Bescheids der Stadt am 31.03.2017 erfolgte kein Widerruf der Bescheinigung.
- Bei einer Kapitalgesellschaft standen die Jahreserklärungen für 2013 bis 2017 im Zeitpunkt der ORH-Erhebungen (Dezember 2018) aus. Aufgrund der ausstehenden Erklärungen hätte die FB vom 01.06.2016 für den Zeitraum 01.06.2016 bis 31.05.2017 nicht ausgestellt werden dürfen.
- Ein Steuerpflichtiger hatte am 10.07.2014 eine FB mit einer Geltungsdauer von drei Jahren erhalten. Obwohl für die VZ 2012 bis 2017 keine Steuererklärungen eingereicht worden sind, wurde die FB nicht widerrufen.
Von den insgesamt bei den geprüften FÄ vorhandenen 47.484 FB wiesen 5.167 Fälle Steuerrückstände aus. Deren Höhe betrug insgesamt 60,9 Mio.€.
Die im Rahmen der Fallgruppe 3 überprüften 111 Fälle mit den höchsten Steuerrückständen wiesen zusammen 16,0 Mio.€ Steuerrückstände auf. Bei den 97 beanstandeten Rückstandsfällen betrugen die Steuerrückstände insgesamt 14,6 Mio.€.
E17.3 Würdigung und Empfehlungen
Die Bauabzugsteuer kann grundsätzlich ein wirksames Instrument zur Sicherung des Steueranspruchs an der Quelle sein. Der vom Gesetzgeber beabsichtigte Zweck geht allerdings durch den hohen Anteil an zu Unrecht erteilten FB weitgehend ins Leere. Vollzugsdefizite, vor allem bei der Erteilung von FB, bergen erhebliche Steuerausfallrisiken.
Die festgestellten Beanstandungsquoten sind inakzeptabel. Dies gilt insbesondere für den schwerwiegendsten Grund der Beanstandung, also für die Fälle, bei denen eine FB erst gar nicht hätte erteilt werden dürfen. Obwohl Ablehnungsgründe gesetzlich klar geregelt und regelmäßig ohne zusätzliche Ermittlungen für den Bearbeiter erkennbar sind, wurden Anträge in 87 Fällen zu Unrecht bewilligt. In weiteren 112 Fällen war der unterlassene Widerruf der maßgebliche Beanstandungsgrund. Gerade der Hinweis des FA auf einen möglichen Widerruf der FB kann zur Beibringung ausstehender Steuererklärungen bzw. Begleichung von Steuerrückständen führen.
Die festgestellten Steuerrückstände, allein bei den geprüften FÄ mit über 60 Mio.€, hätten zu einem nennenswerten Teil verhindert werden können.
Der ORH empfiehlt deshalb konkrete Maßnahmen zur Sicherung der Steueransprüche:
- Sensibilisierung der Bearbeiter und Verbesserung der Zusammenarbeit
Anträge auf Erteilung einer FB müssen von den Bearbeitern sorgfältig geprüft werden. Dies gilt in besonderem Maße bei FB mit einer Geltungsdauer von drei Jahren. Hierzu sind die Bearbeiter in geeigneter Form zu sensibilisieren. Sinnvoll wäre eine Arbeitshilfe mit allen maßgeblichen Aspekten, die idealerweise bei der Antragsbearbeitung vom Bearbeiter aufgerufen werden kann.
Das für die Erteilung bzw. den Widerruf einer FB relevante Wissen muss besser transferiert werden. Die beteiligten Stellen müssen besser zusammenarbeiten. Vollstreckungsstellen haben bei der Bearbeitung von (bedeutenden) Rückstandsfällen zeitnah der Veranlagungsstelle einen Hinweis zur Prüfung eines Widerrufs zuzuleiten. Umsatzsteuerstellen müssen die Veranlagungsstelle zeitnah in Kenntnis setzen, wenn Umsatzsteuer-Voranmeldungen wiederholt verspätet eingehen bzw. ausstehen, damit diese einen Widerruf der FB prüfen kann. - Medienbrüche vermeiden
Steueranmeldungen in Papierform sind nicht mehr zeitgemäß. Anmeldungen zum Steuerabzug bei Bauleistungen sollten daher wie Lohnsteuer-Anmeldungen in elektronischer Form übermittelt werden. So ließen sich Medienbrüche vermeiden.
Eine hierfür erforderliche Gesetzesänderung hält der ORH für zielführend. Dies wäre eine konsequente und zukunftsorientierte Ergänzung zum Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens. - IT-Unterstützung bei der Erteilung und Überwachung der FB verbessern
Sowohl das Verfahren zur Erteilung von FB als auch die effektive und systematische Überwachung während der Geltungsdauer der FB sollten maschinell unterstützt werden. Mit IT-Unterstützung können die Veranlagungsstellen regelmäßige Überprüfungen der erteilten FB besser leisten. Liegen Gefährdungstatbestände vor, ist schnelles Handeln (Widerruf der FB) zur Verhinderung von Steuerausfällen erforderlich. - Controlling bei der Antragsbearbeitung
Ein wirksames Controlling setzt eine vollständige Erfassung aller relevanten Daten voraus: Anzahl der gestellten Anträge, Anzahl der Ablehnungen, Anzahl der Widerrufe, aufgeschlüsselt nach einzelnen FÄ und Arbeitsgebieten. Es ist nicht nachvollziehbar, dass die Anzahl der gestellten Anträge bislang weder beim LfSt noch bei den örtlichen FÄ erfasst wird. Somit können auch keine Ablehnungsquoten und Unterschiede in der Bearbeitungsweise festgestellt werden. Das LfSt müsste diese Daten regelmäßig auswerten, um bei Auffälligkeiten reagieren zu können.
E17.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Finanzministerium teilt mit, es werde die Empfehlungen des ORH weitestgehend aufgreifen.
Die Prüfungsfeststellungen würden den Bearbeitern in den FÄ im Rahmen der nächsten Tagung der Hauptsachgebietsleiter Einkommensteuer und der Dienstbesprechung mit den Sachgebietsleitern der Lohnsteuer-Arbeitgeberstellen vorgestellt und die erforderlichen Maßnahmen erläutert. Das LfSt werde den Leitfaden Steuerabzug bei Bauleistungen nach §§ 48 ff. EStG sowie die Checkliste im Sinne der Prüfungsfeststellungen überarbeiten und ergänzen.
Die Verwaltung stimmt dem ORH zu, dass Steueranmeldungen in Papierform nicht mehr zeitgemäß sind und stattdessen elektronisch übermittelt werden sollten. Das LfSt werde deshalb beauftragt, eine Aufgabenanmeldung hierzu im Vorhaben KONSENS zu erstellen. Die Notwendigkeit der dafür erforderlichen Gesetzesänderung werde dabei berücksichtigt.
Im Programmierverbund KONSENS gäbe es zur Vereinheitlichung der Erstellung der FB ein zurückgestelltes Portfolioprodukt. Dieses werde auf Anregung des ORH in den nächsten Priorisierungsprozess in KONSENS eingebracht. Als nächster Schritt werde die weitere Anforderung des ORH geprüft, das Freistellungsverfahren für Bauleistungen maschinell einzubinden und bezüglich der Gefährdungstatbestände zu überwachen.
Nach Vorliegen elektronischer Daten würden die Aufnahme von Statistikdaten in ein elektronisches Berichtswesen sowie notwendige organisatorische Verfahrensabläufe geprüft werden.
Die Vorschläge zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Stellen würden in den Leitfaden zum Steuerabzug bei Bauleistungen aufgenommen und mit den FÄ besprochen werden.
E17.5 Schlussbemerkung
Der ORH empfiehlt dringend, in Anbetracht der hohen Steuerrückstände und drohenden Ausfälle bei Fällen mit FB, dass die Steuerverwaltung die notwendigen Maßnahmen, darunter vor allem die IT-Unterstützung, zügig umsetzt.