TNr. E22: Vergabestellen im Umweltressort

Der ORH hat 2018 gemeinsam mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Ansbach und Würzburg die Organisation der Vergabestellen im Umweltressort geprüft. Hierzu hat er die Aufgaben und Zuständigkeiten des Vergabeservicezentrums am Landesamt für Umwelt (LfU) und der Vergabestellen am Umweltministerium, am Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL)[1] sowie exemplarisch an vier Wasserwirtschaftsämtern und einer Nationalparkverwaltung untersucht. Schwerpunkt der Prüfung, die den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit zum Gegenstand hatte, war zu klären, inwieweit im Geschäftsbereich eine Reduzierung bzw. Konzentration der Vergabestellen erreicht wurde.

E22.1 Ausgangslage

Die Vergabe beinhaltet die entgeltliche Beschaffung von Waren und Dienstleistungen durch öffentliche Auftraggeber (z.B. Behörden des Freistaates Bayern). Dabei haben sie spezielle vergaberechtliche Regelungen zu beachten. Diese sehen unter anderem die Möglichkeit vor, mittels Rahmenvereinbarungen den Bedarf an bestimmten Waren oder Leistungen verschiedener Behörden zu bündeln und gemeinsam auszuschreiben (z.B. Büromöbel oder Druckerpapier).[2] Somit muss nicht jede Behörde im Einzelfall ein vergaberechtliches Verfahren durchführen, sondern kann ihren Bedarf aus der Rahmenvereinbarung abrufen.

Das Vergaberecht sieht vor, dass Ausschreibungen vermehrt in elektronischer Form abgewickelt werden müssen. So sind alle europaweiten Ausschreibungen seit 18.10.2018 elektronisch durchzuführen. Mittlerweile ist die elektronische Vergabe gesetzlich geregelt.[3]

Abgesehen von vergaberechtlichen Vorgaben treten öffentliche Auftraggeber bei der Beschaffung von Waren und Leistungen am Markt wie Private auf und schließen privatrechtliche Verträge. Als Vergabestelle kann jede Behörde oder auch Organisationseinheit einer Behörde auftreten, die eigenverantwortlich öffentliche Aufträge, z.B. für Liefer- und Dienstleistungen, ausschreibt und ein Vergabeverfahren durchführt.

Die Staatsregierung beauftragte zunächst im Jahr 2005 und dann 2008 die Ressorts, in ihrem Geschäftsbereich die Anzahl der Vergabestellen zu reduzieren und auf wenige Vergabestellen zu konzentrieren. Gleichzeitig wurde die Einführung eines elektronischen Beschaffungs- und Vergabemanagementsystems für Liefer- und Dienstleistungen beschlossen. Damit sollten unter anderem die Arbeitsabläufe optimiert, eine erhöhte Verfahrenssicherheit gewährleistet und durch die Bündelung von Aufträgen Marktvorteile erreicht werden. Zudem sollten zentrale Vergabestellen in den Ressorts eingerichtet werden. Beides gilt für alle Dienststellen des Freistaates.

Im Jahr 2006 hatte das Umweltministerium festgestellt, dass bisher die Vergabe im Geschäftsbereich fast ausschließlich dezentral erfolgte. Nicht ermittelt hatte es dabei die damalige Anzahl der Stellen im Umweltministerium und in seinen nachgeordneten Behörden, die sich mit der Vergabe befassen. Das Umweltministerium kam damals zu dem Ergebnis, dass durch eine Bedarfsbündelung Vergabeverfahren wirtschaftlicher und effizienter erledigt werden können. Da die Durchführung von Vergabeverfahren eingehender Kenntnisse bedürfe, finde mit der Einrichtung einer zentralen Vergabestelle auch eine Bündelung von Kompetenz statt.

Im Jahr 2018 umfasste der Geschäftsbereich des Umweltressorts neben dem Umweltministerium 23 Behörden (LfU und LGL, 2 Nationalparkverwaltungen, Bayerische Akademie für Naturschutz und Landschaftspflege, Kontrollbehörde für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen sowie 17 Wasserwirtschaftsämter) mit über 90 Dienststellen.

E22.2 Feststellungen

Das Umweltministerium hat sich für seinen Ressortbereich - nach einem einjährigen Pilotbetrieb mit zwei zentralen Vergabestellen an den beiden Landesämtern - im Mai 2008 für den Weiterbetrieb einer Vergabestelle entschieden. Diese wurde in der Geschäftsverteilung als Referat "Vergabeservicezentrum (VSZ)“ der Zentralabteilung beim LfU zugewiesen.

Als Aufgaben des VSZ hat es festgelegt: die Vergabe von Einzelleistungen und gebündelten Leistungen in den Bereichen Informations- und Kommunikationstechnik sowie Laborbedarf und Büroausstattung. Die Serviceleistungen beinhalten die Bedarfserfassung und Bedarfsbündelung im Geschäftsbereich. Durch Rahmenvereinbarungen soll das VSZ gleichartige Beschaffungskonditionen für alle Behörden im Umweltressort sicherstellen. Darüber hinaus soll es die Einführung der elektronischen Vergabe federführend und koordinierend begleiten. Seit 2014 nutzt es das System selbst. Ebenso wurde geregelt, wie die Behörden im Geschäftsbereich bei der Vergabe mit dem VSZ zusammenwirken sollen.

Ziel der Aufgabenübertragung an das VSZ war, dass sämtliche Behörden im Geschäftsbereich, einschließlich des Umweltministeriums, die angebotenen Leistungen des neu geschaffenen Zentrums in Anspruch nehmen.

Hinsichtlich der Entwicklung der Geschäftstätigkeit des VSZ von der Gründung im Jahr 2008 über die ersten Rahmenvereinbarungen im Jahr 2012 bis heute setzt das Umweltministerium nach eigenen Angaben auf das Prinzip eines sog. organischen Wachstums, d.h. das Umweltministerium greift über die bisherigen Festlegungen hinaus nicht aktiv in eine weitere Entwicklung hin zu zentraleren Vergabestrukturen ein.

E22.2.1 Anzahl der Vergabestellen

Das Umweltministerium sieht als Vergabestelle diejenigen Einheiten, die innerhalb einer Behörde befugt sind, Aufträge selbst zu vergeben und Verträge zu unterzeichnen. Im Sinne dieser Definition unterhält nach Aussage des Umweltministeriums jede Dienststelle neben dem VSZ weiterhin eigene Vergabestellen; diese sind in verschiedene Organisationseinheiten (Referate und Sachgebiete) eingegliedert.

Die Bandbreite bei der Anzahl der Vergabestellen liegt in den einzelnen Behörden zwischen 6 (Nationalparkverwaltung Bayerischer Wald) und 57 (Umweltministerium). Seit 2018 treten im LfU in 11 Abteilungen eine Vielzahl von Referaten als Vergabestellen auf. Im LGL sind neben den Sachgebieten "Rechtsangelegenheiten, Vergabestelle“ und "Haushalt“ noch 17 Vergabestellen tätig. Bei der Nationalparkverwaltung Bayerischer Wald sind alle 5 Sachgebiete sowie die Stabsstelle Vergabestellen.

Im Laufe des Jahres 2018 hat im Umweltministerium eine Zentralisierung stattgefunden, die evaluiert wurde. Damit konnte für ausgewählte Vergabeverfahren, die in Zusammenarbeit mit den Fachabteilungen durchgeführt werden, eine Konzentration im Justiziariat erreicht werden.

Im Umweltministerium gibt es bis heute keine detaillierten Vorgaben, in welchem Zeitraum die Anzahl der bestehenden Vergabestellen reduziert werden soll.

E22.2.2 Rahmenvereinbarungen

Das Umweltministerium ermittelte im Vorfeld[4] der Zentralisierung für das Jahr 2004 bei Liefer- und Dienstleistungen im Geschäftsbereich etwa 50.000 Vergaben. Diese umfassten ein Auftragsvolumen von 60 Mio.€, wobei die Wasserwirtschaftsverwaltung (52%) und die Landesämter (43%) den größten Anteil daran hatten. Beschaffungsschwerpunkte waren die Bereiche "Labor“ (28%), "Fachbedarf“ (27%) und "Geschäftsbedarf“ (17%).

Ab dem Jahr 2012 standen über das VSZ erstmalig Rahmenvereinbarungen für den Geschäftsbereich zur Verfügung. Sie beinhalteten zunächst die zentrale Beschaffung von Bürostühlen, Druckerpapier und Hygienepapier und wurden in den folgenden Jahren auf die zentrale Beschaffung von Multifunktionsgeräten, Büromaterial und Büromöbel erweitert. Darüber hinaus sind Rahmenvereinbarungen auch für den Spezialbedarf von einzelnen Behörden im Ressort nutzbar wie arbeitsmedizinische Betreuung oder Arbeitsschutzkleidung. Abgesehen von diesen Rahmenvereinbarungen beschafften die dem Umweltministerium nachgeordneten Behörden ihren jeweiligen Bedarf eigenständig.

Im Bereich Laborbedarf (Geräte und Massenbedarf) erfolgte die Vergabe für die beiden Landesämter nicht zentralisiert. Für die Beschaffung von Laborbedarf existiert bis heute keine zentrale Rahmenvereinbarung. Das LGL beschaffte entgegen den ressortinternen Vorgaben insbesondere nahezu seinen gesamten Labormassenbedarf in Höhe von 2,5 Mio.€ pro Jahr sowie seine Laborgeräte in eigener Zuständigkeit ohne Abstimmung mit dem VSZ.

Seit den ressortinternen Festlegungen im Jahr 2008 erfolgte keine formale Aufgabenerweiterung im VSZ. Im Laufe der Prüfung hielt das Umweltministerium weitere Rahmenvereinbarungen für vorstellbar: So könnten für Reinigungsleistungen einheitliche Vorgaben geschaffen werden. Auch könnten die 17 Wasserwirtschaftsämter eine zentrale Beschaffung ihrer Dienstfahrzeuge anstreben. Erste Schritte seien eingeleitet.

Die Beschaffung aller Dienstfahrzeuge im Geschäftsbereich erfolgte bislang nicht zentral, sondern an den jeweiligen Behörden bzw. auch Dienststellen im nachgeordneten Bereich, d. h. bei jedem Landesamt (LfU und LGL), bei jeder Nationalparkverwaltung und bei jedem Wasserwirtschaftsamt jeweils eigenständig.

E22.3 Würdigung und Empfehlungen

E22.3.1 Anzahl der Vergabestellen

Das Umweltministerium hat das von der Staatsregierung gesetzte Ziel, die Vergabestellen auf wenige Stellen im jeweiligen Geschäftsbereich zu reduzieren, bis heute nicht konsequent umgesetzt. Die Dienststellen schöpfen nach wie vor durch die immer noch hohe Anzahl der bestehenden Vergabestellen mögliche Synergieeffekte bei der zentralen Vergabe von Aufträgen nicht ausreichend aus. Der ORH empfiehlt, die Vergabestellen deutlich zu reduzieren und dafür klare Vorgaben und einen Zeitrahmen zu setzen.

Mit einer stärkeren Auslastung des VSZ ließen sich auch die gesetzlichen Vorgaben zur verpflichtenden Nutzung der elektronischen Vergabe leichter umsetzen. Damit müssten sich zahlreiche Dienststellen nicht mit Vergabeverfahren und dessen Umstellung auf eine elektronische Vergabe befassen.

E22.3.2 Rahmenvereinbarungen

Die verfügbaren Rahmenvereinbarungen stellen für die einzelnen Behörden eine Verwaltungsvereinfachung und in Folge eine Arbeitserleichterung dar. Der Abschluss weiterer Rahmenvereinbarungen durch das VSZ zur zentralen Beschaffung gebündelter Leistungen und damit Erzielung wirtschaftlicher Vorteile sollte vorangetrieben werden.

Der ORH hält es für nicht effizient, dass es im Bereich des Labormassenbedarfs keine Abstimmung zwischen dem LGL und dem VSZ bzw. LfU gibt. Nahezu den gesamten Labormassenbedarf außerhalb einer Rahmenvereinbarung zu beschaffen, wie es am LGL die Regel ist, ist aus Sicht des ORH nicht wirtschaftlich. Der ORH regt an, den gemeinsamen Bedarf des LfU und des LGL zu ermitteln sowie die Beschaffung über Rahmenvereinbarungen und über das gemeinsame VSZ abzuwickeln, das bereits zentral den Laborbedarf für das LfU beschafft.

Der ORH empfiehlt, die Beschaffung der Dienstfahrzeuge im gesamten Geschäftsbereich zu bündeln und Rahmenvereinbarungen, insbesondere für Standard-Dienstfahrzeuge zu prüfen. Die von den Wasserwirtschaftsämtern erwogene zentrale Beschaffung wäre ein erster, aber noch unzureichender Schritt.

Nach Meinung des ORH hätte das Umweltministerium längst stärker steuern sollen, um die Zentralisierung der Vergabestellen am VSZ zu forcieren.

E22.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Umweltministerium sieht seinerseits Handlungsbedarf. Es verweist auf die Reduzierung von Vergabestellen z.B. im Landesamt für Umwelt.

Vor allem komplexe Beschaffungsvorgänge sollen künftig durch den zentralen Vergabeservice am LfU unterstützt werden. Bei Vergaben bis 25.000€ sollen durch qualitätssichernde Maßnahmen weitere Verbesserungen erzielt werden; eine Konzentration auf die zentrale Vergabestelle werde hier nicht forciert.

E22.5 Schlussbemerkung

Das Umweltministerium ist gefordert, effizientere Vergabestrukturen zu schaffen. Der ORH empfiehlt dazu, die zahlreichen Vergabestellen im Geschäftsbereich deutlich zu verringern und den Abschluss weiterer Rahmenvereinbarungen voranzutreiben. Das Umweltministerium sollte hierzu zeitnah klare inhaltliche Vorgaben machen und einen Zeitplan für die Umsetzung festlegen.

[1] Ohne den Bereich Gesundheit des LGL, der seit dem Jahr 2009 dem Zuständigkeitsbereich des Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege zugeordnet ist.
[2] § 103 Abs. 5 GWB, § 21 VgV, § 15 UVgO.
[3] §§ 9 Abs. 1, 81 S. 2 VgV, §§ 7 Abs. 1, 38 Abs. 3 u. 4 UVgO, Nrn. 1 u. 4 VVöA.
[4] Basis der Auswertung war eine Befragung bei 44 Stellen im Geschäftsbereich im Jahr 2005.