TNr. E14: Staatliche Lehrkräfte und sonstige Beschäftigte an Schulen

Der ORH hat mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Ansbach geprüft, ob die Eingruppierungen von Lehrkräften und sonstigen Beschäftigten des Freistaates an Schulen nach dem TV-L ordnungsgemäß waren. Der ORH prüfte von den 19.000 Tarifbeschäftigten an staatlichen Schulen 844 Fälle.

E14.1 Ausgangslage

Zuständig sind für die Eingruppierungen die Regierungen bzw. das Landesamt für Schule (LAS)[1] und für die Auszahlung der Bezüge das Landesamt für Finanzen (LfF).

Die Eingruppierung von Beschäftigten richtet sich nach den Tätigkeitsmerkmalen, die in der Entgeltordnung des TV-L festgelegt sind.[2] Das Entgelt, das ein Beschäftigter erhält, bestimmt sich weiter danach, in welche Entgeltgruppe er eingruppiert wurde und nach der jeweils geltenden Stufe.[3] Das Erreichen der nächsten Stufe hängt von der jeweiligen, in Jahren bemessenen, Stufenlaufzeit ab.

Fehlerhafte Eingruppierungen und Anwendungen der Stufenlaufzeiten wirken sich finanziell langfristig aus. Der Freistaat als Arbeitgeber bzw. Beschäftigte können Ansprüche wegen Fehlzahlungen (Über- oder Unterzahlungen) nur innerhalb einer tarifrechtlichen Ausschlussfrist[4] von sechs Monaten schriftlich geltend machen.

Bei der Eingruppierung sind die zum jeweiligen Rechtsstand geltenden Regelungen zu beachten. Das maßgebende Tarifrecht hat sich zwischen 2006 und 2018 mehrfach wesentlich geändert. Bis 31.10.2006 galten für unterrichtendes Personal der einzelnen Schularten jeweils gesonderte Eingruppierungsregelungen des Kultusministeriums. Mit Inkrafttreten des TV-L am 01.11.2006 wurden die Lehrkräfte in den TV-L übergeleitet.[5]

Bis zum 31.12.2011 waren dann die Beschäftigten nach den für die einzelnen Schularten maßgeblichen Eingruppierungsbestimmungen in Verbindung mit dem TV-L einzugruppieren.[6] Zum 01.01.2012 sind diese durch die Richtlinien über die Eingruppierung der an Schulen in Bayern im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte und sonstigen staatlichen Beschäftigten (Eingruppierungsrichtlinien) ersetzt worden. Seit 01.08.2015 ist der TV EntgO-L anzuwenden. Rechtsänderungen erfolgten schließlich durch den Änderungstarifvertrag zum TV-L vom 17.02.2017, mit dem erstmals eine Stufe 6 in bestimmten Entgeltgruppen ab dem 01.01.2018 eingeführt wurde.

Die maßgeblichen Personaldaten sind im System VIVA[7] gespeichert, das vor allem für Personal- und Stellenverwaltung genutzt wird.

E14.2 Feststellungen

E14.2.1 Datenqualität

Grundlage für die IT-unterstützte Personalverwaltung ist ein für jeden Beschäftigten korrekter Datenbestand. Die personalverwaltenden Stellen sind für die sorgfältige Pflege der Daten verantwortlich. Alle Regierungen hatten Daten, darunter etwa zu tariflichen Tätigkeitsmerkmalen, zum Teil unvollständig, unzutreffend oder nicht aktuell erfasst. Bei 5% der 19.000 Tarifbeschäftigten waren keine solchen Tätigkeitsmerkmale in VIVA eingepflegt.

Eine unzureichende Datenpflege führt bei den automatisierten Plausibilitätsprüfungen zu zusätzlichen und nicht belastbaren Fehlerlisten. Fehler müssen händisch bereinigt werden; dies bedeutet vermeidbare Mehrarbeit. Die unzureichende Datenpflege konnte insbesondere bei automatisierten Umsetzungen von Rechtsänderungen durch den Änderungstarifvertrag zum TV-L vom 17.02.2017 zu fehlerhaften Eingruppierungen und damit auch zu Fehlzahlungen führen.

E14.2.2 Eingruppierungen

Der ORH hat bei der Eingruppierung von Beschäftigten beispielsweise folgende Fehler mit finanziellen Auswirkungen festgestellt:

Unterrichtendes Personal

Lehrkräfte im Arbeitsverhältnis, die die fachlichen und pädagogischen Voraussetzungen für die Übernahme in das Beamtenverhältnis erfüllen, erhalten zum gleichen Zeitpunkt wie beamtete Lehrkräfte eine Zulage oder werden höhergruppiert. Tarifwidrige Höhergruppierungen führten in 13 Fällen zu nicht rückholbaren Überzahlungen von 33.400€.

Für Förderlehrer, die die Voraussetzungen für die Übernahme in das Beamtenverhältnis erfüllen, gelten besondere Stufenlaufzeiten in den Entgeltgruppen. In acht Fällen entstanden durch eine falsche Zuordnung bei den Stufenlaufzeiten nicht rückholbare Überzahlungen von 80.000€.

Bei 22 Fachlehrern der Entgeltgruppe 9 wurden wegen unzutreffender Stufenlaufzeiten nicht rückholbare Überzahlungen von 64.000€ und Unterzahlungen von 82.000€ festgestellt.

Unterrichtsunterstützendes Personal

Pädagogische und heilpädagogische Unterrichtshilfen sowie sonderpädagogische Fachkräfte sind in Entgeltgruppe 9 eingruppiert. Es hängt von ihren Ausbildungen ab, ob für sie reguläre oder besondere Stufenregelungen gelten.

Die finanziellen Folgen einer fehlerhaften Zuordnung können wegen der unterschiedlichen Stufenlaufzeiten und erreichbaren Endstufen erheblich sein. Der Aufstieg in die nächsthöhere Stufe bringt bis zu 387,65€ monatlich zusätzlich. Allein in einem Jahr ergeben sich in den 60 geprüften Fällen Fehlzahlungen von rd. 300.000€. Ohne die Prüfung des ORH würden die Fehlzahlungen in der Regel bis zum Erreichen der Endstufe, also über mehrere Jahre, weiterlaufen.

Ausgeschiedene Lehrkräfte wurden aushilfsweise zur Erteilung von Unterricht eingesetzt. Hier waren die Zeiten aus dem früheren Beamtenverhältnis in vollem Umfang anzurechnen, wenn die Aushilfslehrkraft an der gleichen Schulart tätig wurde, und zur Hälfte, wenn sie an einer anderen Schulart eingesetzt war. Dies haben die Regierungen nicht in allen Fällen geprüft und ggf. berücksichtigt. Teilweise wurde innerhalb einer Regierung unterschiedlich verfahren.

Bei der Beschulung von Flüchtlingen unterstützen und ergänzen sog. Drittkräfte das unterrichtliche Angebot. Da sie nicht als Lehrkräfte eingesetzt sind, ist die (allgemeine) Entgeltordnung zum TV-L anzuwenden. Auch ehemalige Lehrkräfte wurden als Drittkräfte eingesetzt. Die Regierungen verfuhren bei der Anrechnung von deren Vordienstzeiten zur Stufenfestsetzung[8] unterschiedlich. Sie erkannten die Vordienstzeiten als Lehrkraft nicht, nur zum Teil oder in vollem Umfang an und ordneten sie teilweise pauschal der Stufe 1 zu. Die Verwaltungspraxis war unterschiedlich.

Verwaltungspersonal

Die Eingruppierung von Verwaltungskräften richtet sich seit dem 01.11.2006 nach dem TV-L und ergänzenden Hinweisen des Kultusministeriums. Für Grundschulen, Mittelschulen und sog. Vollschulen wurden pauschale Eingruppierungen festgelegt. Diese haben zu einer relativ einheitlichen Eingruppierungspraxis der Regierungen geführt. Für die übrigen Schularten (Förderschulen, Berufsschulen, Fachoberschulen/Berufsoberschulen, Realschulen und Gymnasien) hat das Kultusministerium keine pauschalen Eingruppierungen festgelegt. Zwischen den Regierungen unterscheiden sich die Eingruppierungen insoweit deutlich.

Bei den Verwaltungskräften haben die Regierungen teilweise zu lange Vordienstzeiten angerechnet. Eine Regierung hat beispielsweise Vordienstzeiten generell zur Hälfte[9] als "förderliche Zeiten“ berücksichtigt, ohne das Vorliegen der tariflichen Voraussetzungen zu begründen. In 33 geprüften Fällen mit einer Einstellung in Stufe 4 oder höher wurden Überzahlungen von 97.000€ festgestellt.

E14.2.3 Tarifliche Ausschlussfrist

Ansprüche aus dem Arbeitsverhältnis wegen Überzahlungen sind innerhalb der sechsmonatigen Ausschlussfrist geltend zu machen und aus Haushaltsgründen möglichst durchzusetzen.

Eine Regierung unterstellte grundsätzlich, dass sich die Geldbeträge oder deren Wertersatz nicht mehr im Vermögen der Empfänger befänden (Entreicherung). Sie verzichtete deshalb auf solche Rückforderungen[10] , weil Beschäftigte evtl. Rückforderungsansprüchen bei nicht allzu hohen monatlichen Überzahlungen regelmäßig die Einrede der Entreicherung entgegenhalten könnten. In einem Fall wurde von der Rückforderung einer monatlichen Überzahlung von jeweils mehr als 700€ wegen eines nicht abschätzbaren Zeit- und Kostenaufwands für zu erwartende Rechtsstreitigkeiten abgesehen. In einem anderen Fall sollte aus Gründen des Vertrauensschutzes auch für die Zukunft auf die Berichtigung der fehlerhaften, tarifwidrig festgesetzten Entgeltstufe verzichtet werden.

E14.3 Würdigung

Allein in den oben genannten Beispielsfällen sind Fehlzahlungen von über 350.000€ erfolgt. Ob und wann fehlerhafte Eingruppierungen ohne die Prüfung des ORH korrigiert worden wären, lässt sich nicht feststellen. Wie das Beispiel der pädagogischen und heilpädagogischen Unterrichtshilfen sowie sonderpädagogischen Fachkräfte mit möglichen jährlichen Fehlzahlungen von rd. 300.000€ zeigt, ist das finanzielle Risiko beträchtlich.

Überzahlungen widersprechen dem Gebot von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.[11] Auch sind Zahlungen teilweise unterblieben (Unterzahlungen). Dies kann dem Vertrauen in den Freistaat als Dienstherrn schaden und widerspricht zudem der ordnungsgemäßen Haushaltsführung.[12]

Der ORH empfiehlt sicherzustellen, dass fehlende, unzutreffende oder nicht mehr aktuelle Personaldaten von staatlichen Lehrkräften und sonstigen Beschäftigten an Schulen in VIVA berichtigt werden. Sie bilden die Grundlage dafür, dass künftige Rechtsänderungen automatisiert und tarifgerecht umgesetzt sowie korrekte Zahlungen geleistet werden können.

Weitere Fehlzahlungen sind zu vermeiden. Der ORH empfiehlt dringend, Personalfälle der oben genannten Fallgruppen hinsichtlich Eingruppierungen sowie Stufenregelungen und Stufenzuordnungen zu überprüfen und ggf. die Tätigkeitsmerkmale in VIVA zu ergänzen oder zu berichtigen.

Die unterschiedliche und uneinheitliche Rechtsanwendung bei Eingruppierungen und Stufenfestsetzungen hält der ORH auch für Folge einer nicht ausreichenden zentralen Steuerung durch das Kultusministerium. Das Kultusministerium sollte nach über vier Jahren die provisorischen Eingruppierungsregelungen für Drittkräfte nunmehr neu fassen.

Zudem bedeuteten unterschiedliche Rechtsanwendungen in zahlreichen gleichgelagerten Fällen Ungleichbehandlungen mit erheblichen finanziellen Abweichungen, insbesondere bei der Anrechnung von Vordienstzeiten zur Festsetzung der Entgeltstufe.

Für die Anwendung der tariflichen Regelungen zur Ausschlussfrist und der Grundsätze zur Rückforderung zu viel bezahlter Bezüge sollte eine Arbeitsanleitung erstellt werden.

E14.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass auch aus dortiger Sicht Fehlzahlungen zu vermeiden und ggf. zu berichtigen seien.

Das Kultusministerium führt weiter aus, dass eine volle Ausbildung und ggf. langjährige Tätigkeit als Lehrkraft Berücksichtigung bei der Stufenzuordnung für eine Tätigkeit als Drittkraft in der Arbeit mit Flüchtlingen finden sollte. Gerade die hervorragende pädagogische Ausbildung und praktische Erfahrung werde im Regelfall sehr wertvoll sein und eine höhere Eingruppierung rechtfertigen.

Zur Prüfungsmitteilung hat das Kultusministerium noch nicht abschließend Stellung genommen. Hinsichtlich der Datenqualität in VIVA sei das LfF bereits gebeten worden, die Fälle mit fehlenden Eingruppierungsdaten dem Kultusministerium zu übermitteln. Das Kultusministerium werde die Regierungen bzw. das LAS mit der Korrektur beauftragen und die Erledigung überwachen. Die anzustrebende Qualitätssteigerung bei der Datenpflege könne über Fehler- und Hinweislisten erreicht werden.

Das Kultusministerium teilt die Auffassung des ORH, dass korrekte Dateneingaben in VIVA notwendig seien, um Rechtsänderungen tarifgerecht umzusetzen und Fehlzahlungen zu vermeiden. Dies soll durch begleitende Maßnahmen, z. B. verpflichtende VIVA-Schulungen, erreicht werden.

Zur Ergänzung und Berichtigung der Tätigkeitsmerkmale in VIVA bei Förderlehrkräften auf Arbeitsvertrag sowie zur Überprüfung und Berichtigung der Stufenzuordnung von aktuell zur Aushilfe beschäftigten ehemaligen Lehrkräften habe das Kultusministerium die Regierungen und das LAS gebeten, alle in Betracht kommenden Fälle zu überprüfen. Künftig sei durch eigene Qualitätssicherungsmaßnahmen zu gewährleisten, dass die Einträge vollständig und korrekt seien. Zur Eingruppierung der Drittkräfte sei eine Neuregelung, die auch vergleichbare Fälle erfasst, in Arbeit.

Die Anregung des ORH, eine Arbeitsanleitung zur Abwicklung von Fehlzahlungen zu erstellen, werde unterstützt. Wegen der ressortübergreifenden Bedeutung werde das Kultusministerium an das Finanzministerium herantreten.

E14.5 Schlussbemerkung

Fehlende, unzutreffende oder nicht mehr aktuelle Personaldaten sowie fehlerhafte Rechtsanwendungen haben zu beträchtlichen Fehlzahlungen geführt. Daneben bestehen erhebliche finanzielle Risiken.

Das Kultusministerium sollte die zentrale Steuerung wahrnehmen. Die Regierungen und das LAS sollten die Daten überprüfen und fehlerhafte Eingruppierungen korrigieren.

[1] Gegründet zum 01.01.2017.
[2] § 12 Abs. 1 Satz 1 TV-L.
[3] §§ 15 und 16 TV-L.
[4] § 11 TV EntgO-L, § 29a TVÜ-Länder, § 37 TV-L.
[5] § 3 TVÜ-Länder.
[6] § 29a TVÜ-Länder und Anlage 4 des TVÜ-Länder (Teil B).
[7] Vollintegriertes Verfahren komplexer Anwendungen.
[8] § 16 Abs. 2 TV-L.
[9] § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L.
[10] § 812 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB.
[11] Art. 6 und 7 BayHO.
[12] Art. 90 Satz 1 Nr. 2 BayHO.