TNr. 49 Verwendungsnachweisprüfung bei der Förderung von kommunalen Hochbaumaßnahmen
Der ORH prüfte zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg und Bayreuth erneut[1] die Bearbeitung der Verwendungsnachweise (VN) und -bestätigungen[2] bei staatlich geförderten Hochbaumaßnahmen durch die sieben Regierungen. Hierzu wählte er die Hälfte aller VN-Prüfungen aus den Jahren 2014 und 2015 per Zufallsstichprobe aus. Insgesamt hat der ORH 498 Maßnahmen mit einem Fördervolumen von 312 Mio.€ an den Regierungen geprüft. 15 dieser Maßnahmen mit einem Fördervolumen von 11,5 Mio.€ hat der ORH auch einer detaillierten Prüfung bei den jeweiligen Zuweisungsempfängern unterzogen.[3]
Prüfungsmaßstab waren die einschlägigen Regelungen zur VN-Prüfung, insbesondere Art.10 BayFAG, die FAZR[4] und die allgemeinen haushaltsrechtlichen Bestimmungen.[5]
49.1 Ausgangslage
Der Freistaat gewährt nach Art.10 BayFAG erhebliche Zuweisungen für Baumaßnahmen an Schulen, Kindertageseinrichtungen und sonstigen kommunalen Einrichtungen (z.B. Theater). Das Haushaltsvolumen hierfür hat in den letzten Jahren eine halbe Milliarde Euro pro Jahr überschritten (vgl. Tabelle 67):
Nach Abschluss der Baumaßnahmen müssen die Zuweisungsempfänger mit einem VN die zweckentsprechende, ordnungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der Mittel belegen.[6] Hierbei werden im Sachbericht die Maßnahmen beschrieben und im zahlenmäßigen Nachweis alle Einnahmen und Ausgaben gegenübergestellt. Unter bestimmten Voraussetzungen reicht auch eine einfache schriftliche Bestätigung des Zuweisungsempfängers über die korrekte Abwicklung des Förderverfahrens aus (Verwendungsbestätigung).[7] Für die Vorlage der VN werden in den Nebenbestimmungen der Bewilligungsbescheide Fristen von regelmäßig einem Jahr festgelegt.[8]
Die Regierungen haben unverzüglich nach Eingang der VN festzustellen, ob Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines Erstattungsanspruches gegeben sind (im Folgenden als "kursorische Prüfung“ bezeichnet).[9] Bei einer stichprobenweisen Auswahl von VN ist dann eine vertiefte Prüfung durchzuführen.[10] Der Umfang und das Ergebnis dieser Prüfungen sind in einem Vermerk niederzulegen.
Der ORH hatte in früheren Jahren zahlreiche Fördermaßnahmen geprüft und dabei wiederholt Mängel bei der VN-Prüfung der Regierungen festgestellt. Ausgewählte Prüfungsergebnisse dazu finden sich in sechs Jahresberichten, zu denen der Landtag Beschlüsse zur Verbesserung der VN-Prüfung gefasst hatte. Die jeweils zuständigen Fachministerien hatten ihrerseits Weisungen hierzu erteilt.
49.2 Feststellungen
Eine Abfrage bei den Regierungen ergab 1.020 vorgelegte VN für die Jahre 2014 und 2015. Hiervon wurde die Hälfte (510) als Zufallsstichprobe ausgewählt. Zu neun Maßnahmen (2%) konnte die jeweilige Regierung die Unterlagen nicht mehr finden. Drei Maßnahmen wurden nicht in die Wertung einbezogen, da es sich um Anmietungen von Gebäuden oder Teilmaßnahmen handelte. Letztlich verblieben 498 geförderte Maßnahmen, die der ORH an den Regierungen geprüft hat.
49.2.1 Verfahren der Regierungen bei der Verwendungsnachweisprüfung
Zwei Regierungen beauftragten die Zuweisungsempfänger in einigen Fällen selbst mit der Prüfung des eigenen VN. Diese stellten die zuweisungsfähigen Kosten fest und bescheinigten, dass alle Vorschriften und Auflagen beachtet worden und somit keine förderrechtlichen Konsequenzen zu ziehen seien.
Fertigstellungsanzeige und Vorlage der Verwendungsnachweise
Bei den 498 geprüften Maßnahmen kamen die Zuweisungsempfänger bei 270 Maßnahmen (54%) der Verpflichtung[11] nicht nach, das Bauende bzw. die Inbetriebnahme schriftlich mitzuteilen. Nur in Einzelfällen fragten die Regierungen nach. Somit waren die Regierungen häufig gar nicht in der Lage, die Vorlagefrist von regelmäßig einem Jahr nach Fertigstellung der Maßnahme zu überwachen. Ein funktionierendes System zur Fristüberwachung fand der ORH bei keiner Regierung vor.
Bei 121 der 498 Maßnahmen gingen das Bauende bzw. die Inbetriebnahme weder aus den Unterlagen hervor noch waren sie durch Recherchen des ORH zu ermitteln.
Von den verbleibenden 377 hinsichtlich der Vorlagefrist prüfbaren Maßnahmen ging der VN bei 187 Maßnahmen (50%) nach Ablauf der Jahresfrist ein; im Durchschnitt war das 21 Monate[12] nach Bauende bzw. Inbetriebnahme der Fall. Die Regierungen mahnten in 19 Fällen, förderrechtliche Konsequenzen wurden dabei in 5 Fällen angedroht.
Kursorische Prüfung der Verwendungsnachweise
Bei kursorischen Prüfungen sind der Sachbericht und der zahlenmäßige Nachweis des vorgelegten VN auf Schlüssigkeit zu untersuchen. Nach den Feststellungen des ORH war in keinem Fall die Durchführung der kursorischen Prüfung dokumentiert. Eine Befragung ergab, dass keine Regierung diese systematisch durchführte. Bei zwei Regierungen fand zwar eine Durchsicht statt, die sich jedoch auf die Vollständigkeit der Unterlagen beschränkte.
Vertiefte Prüfung der Verwendungsnachweise
Zur vertieften Prüfung gehört insbesondere, ob der VN den Anforderungen entspricht, die Zuweisung zweckentsprechend und wirtschaftlich verwendet und der mit der Zuweisung beabsichtigte Zweck erreicht worden ist. Dazu sind stichprobenweise Belege mit rechnungsbegründenden Unterlagen (insbesondere auch Vergabe-, Vertrags- und Abrechnungsunterlagen) anzufordern und ggf. örtliche Erhebungen durchzuführen. Weitergehende Regelungen zu Umfang und Tiefe dieser Prüfungen gibt es nur für Zuweisungen von mehr als 1 Mio.€, die in diesem Rahmen auch eine baufachliche Prüfung vorsehen.[13] Hierbei werden die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Planung und Ausführung sowie die Angemessenheit der Kosten durch die fachlich zuständige technische staatliche Verwaltung begutachtet.[14]
Bei den 498 untersuchten VN war in 487 Fällen auf dem vorgeschriebenen Formblatt vermerkt, dass eine vertiefte Prüfung erfolgt sei. In 146 Fällen davon fand ausschließlich eine Durchsicht des zahlenmäßigen Nachweises[15] statt.
Originalbelege wurden in jedem zweiten vertieft geprüften Fall angefordert (241 von 487). Bei 198 vertieften Prüfungen wurde eine Vergabeübersicht angefordert, bei 219 wurden die Bauvergaben stichprobenweise geprüft. Die Dokumentationen der Regierungen über die Vergabeprüfungen waren in nahezu allen Fällen lückenhaft, sodass die Ordnungsmäßigkeit der Vergaben nicht nachvollziehbar war. Bei sieben Maßnahmen hatten die Regierungen Vergabeverstöße festgestellt, bei einer Vergabe wurden förderrechtliche Konsequenzen gezogen.
In 111 Fällen wurden baufachliche Prüfungen durchgeführt, örtliche Erhebungen fanden in sehr wenigen Fällen statt (17 von 487). Auch gravierende Abweichungen von der bewilligten Maßnahme blieben so unentdeckt. Fehlende Sachberichte oder deren mangelnde Aussagefähigkeit wurden in keinem Fall beanstandet.
Bei insgesamt 30 Maßnahmen ergaben sich aus der VN-Prüfung der Regierungen förderrechtliche Konsequenzen. Die Kürzungen bzw. Rückforderung betrugen insgesamt 458.254€.
Die Bearbeitungszeit für die vertiefte Prüfung wurde bei zwei Regierungen systematisch überwacht. Der überwiegende Teil der Vorgänge wurde innerhalb eines Jahres abschließend geprüft; in 10% der Fälle wurde dieser Zeitraum überschritten, teilweise um bis zu zweieinhalb Jahre.
49.2.2 VN-Überprüfung durch den ORH
Das Gesamtfördervolumen der 15 Maßnahmen, die der ORH detailliert prüfte, betrug 11,5 Mio.€. Bei allen 15 Fällen stellte er Auflagenverstöße oder andere gewichtige Fehler fest, die den Regierungen nicht aufgefallen waren; förderrechtliche Konsequenzen wurden nicht gezogen.
Beispiele:
- Eine Stadt erhielt für die Errichtung einer Bibliothek Zuweisungen in Höhe von 77.196,60€. Stattdessen wurden nicht zuweisungsfähige Gruppenräume errichtet. Die zuständige Regierung teilte dem ORH auf Nachfrage mit, dass eine Rückforderung nicht geboten sei.
- Eine andere Stadt erhielt für die Generalsanierung einer Grundschule Zuweisungen in Höhe von insgesamt 1.474.000€. Der ORH stellte schwere Vergabeverstöße bei zwei Gewerken mit Abrechnungssummen von insgesamt 260.000€ fest. Der Zuschlag war auf Angebote erfolgt, bei denen der Bieter das jeweilige Leistungsverzeichnis nachträglich geändert hatte. Die nach Auffassung des ORH gebotene Kürzung der Zuweisung um 124.000€ nahm die Regierung nicht vor.
- Eine Marktgemeinde erhielt für den Neubau eines Kindergartens Zuweisungen in Höhe von 229.058,76€, wobei auch bei der VN-Prüfung übersehen wurde, dass die Zweckbindungsfrist für die Förderung des alten Kindergartens noch nicht abgelaufen war. Eine zeitanteilige Rückforderung von 97.716€ wäre erforderlich gewesen. Nach zweijährigem Prüfungsschriftwechsel war die zuständige Regierung bereit, hiervon 50% zurückzufordern, also 48.858€.
49.3 Würdigung
Mit dem derzeit praktizierten Verfahren der Regierungen bei der VN-Prüfung wird der Nachweis eines ordnungsgemäßen Einsatzes der Haushaltsmittel nicht hinreichend überprüft. Der zweckentsprechende, sparsame und wirtschaftliche Einsatz der Haushaltsmittel kann folglich nicht sichergestellt werden.
Die Prüfung von VN Zuweisungsempfängern zu überlassen und fehlende Akten in Einzelfällen bei den Regierungen hält der ORH für nicht akzeptabel. Die in weiten Teilen nicht vorhandene Dokumentation der VN-Prüfungen trägt dem Transparenzgebot nicht Rechnung.
Die fehlende Überwachung der Vorlagefristen sowie die ausbleibenden Konsequenzen bei Nichteinhaltung schwächen die Durchsetzbarkeit von Rückforderungsansprüchen. Das ist auch bei verzögerter Bearbeitung der Nachweise durch die Regierungen der Fall, die zudem zu Rechtsunsicherheit bei den Zuweisungsempfängern führen kann.
Klare und eindeutige Regelungen zu Umfang und Detailliertheit der vertieften VN-Prüfung fehlen. Eine bloße Durchsicht der zahlenmäßigen Nachweise hält der ORH für bei Weitem nicht ausreichend. Die Wahrscheinlichkeit, so Verstöße gegen die Festsetzungen der Bewilligungsbescheide festzustellen, ist äußerst gering.
Ziel der stichprobenweisen Auswahl von Prüffällen ist es, dass die Regierungen diesen vertieft nachgehen. Das ist nicht erreichbar, wenn - wie vom ORH festgestellt - nahezu alle Förderfälle in die Stichprobe einbezogen werden. Der Umfang der Stichprobe führt dazu, dass die Regierungen die Fülle der ausgewählten Fälle nicht sorgfältig genug bearbeiten und förderrechtliche Konsequenzen äußerst selten ziehen. Dies bestätigen auch die Feststellungen bei den vom ORH zufällig ausgewählten und näher untersuchten 15 Maßnahmen. Allein bei den drei dargestellten Beispielen waren nach Ansicht des ORH Rückforderungen von fast 300.000€ zu prüfen. Tatsächlich kam es in allen 498 untersuchten Fällen nur in 30 Fällen zu Rückforderungen von insgesamt 460.000€; das sind weniger als 0,2% des Gesamtfördervolumens. Bereits dieses Verhältnis weist auf enorme Verfahrensdefizite hin. Diese hält der ORH auch in Zeiten insgesamt hoher Arbeitsbelastung für dringend verbesserungsbedürftig.
49.4 Empfehlungen
Der ORH empfiehlt,
- zur sorgfältigen Überwachung der Mitteilungs- und Vorlagefristen der Zuweisungsempfänger und der eigenen verkürzten Bearbeitungszeiten ein einheitliches IT-gestütztes Verfahren zu nutzen;
- klare und eindeutige Regelungen zur VN-Prüfung, u. a. zu Anzahl und Auswahl der Stichproben sowie Prüfungsumfang und -tiefe zu treffen;
- bei schweren Verstößen gegen Förderauflagen und Vergabevorschriften sowie unrichtigen Angaben die notwendigen förderrechtlichen Konsequenzen zu ziehen.
49.5 Stellungnahme der Verwaltung
Das Finanzministerium bestätigt in seiner Stellungnahme die zentrale Bedeutung der sachgerechten Erstellung, rechtzeitigen Vorlage und Prüfung der VN für die ordnungsgemäße Verwendung öffentlicher Gelder.
Entsprechend der Empfehlungen des ORH solle die Überwachung der Fristen künftig in einem standardisierten Verfahren erfolgen. Hierzu werde zunächst geprüft, ob die vorhandene Datenbank "Kommunaler Hochbau“ angepasst und erweitert werden könne. Daneben sollen die Bewilligungsbescheide künftig einen ausdrücklichen Hinweis auf die Mitteilungspflichten enthalten. Bei Versäumnissen der Zuweisungsempfänger würden die geltenden Vorschriften bereits einen ausreichenden Ermessensspielraum zur Sanktionierung bieten. Die Höhe der Schlussrate, die bis zur Vorlage des VN einbehalten werden könne, solle bei der anstehenden Änderung der VV-BayHO überprüft werden.
Nach Auffassung des Finanzministeriums sei die Durchführung vereinzelter örtlicher Erhebungen grundsätzlich zu empfehlen. Dies sei wegen der Vielzahl an Förderfällen und der dadurch ausgelasteten personellen Kapazitäten jedoch auf Fälle zu beschränken, bei denen beispielsweise ein konkreter Verdacht auf Unregelmäßigkeiten bestehe oder entsprechende Erkenntnisse aus vorangegangenen VN-Prüfungen vorlägen. Den Regierungen stehe es frei, auch unterhalb der Betragsgrenze von 1 Mio.€ die staatliche Bauverwaltung zu beteiligen.
Um die Qualität der Prüfungen nachhaltig zu verbessern, werde das Finanzministerium für den Bereich der Förderung nach Art.10 BayFAG eine Handreichung erstellen, die die Auffassung des Ministeriums hinsichtlich der Prüfungsmitteilungen des ORH enthalten solle und welche auch einem einheitlichen Verfahren bei der VN-Prüfung dienen solle.
49.6 Schlussbemerkung
Der ORH nimmt zur Kenntnis, dass das Finanzministerium die ordnungsgemäße Prüfung der VN als einen wichtigen Bestandteil des Zuwendungsverfahrens sieht. Es beabsichtige, den Empfehlungen des ORH grundsätzlich zu folgen. Allerdings verweist das Finanzministerium auch auf die durch die Vielzahl an Förderfällen ausgelasteten personellen Kapazitäten, sodass beispielsweise örtliche Erhebungen nur auf besondere Verdachtsfälle beschränkt seien. Aus Sicht des ORH ist daher im Ergebnis nicht sichergestellt, dass die vom Finanzministerium beabsichtigten Maßnahmen wesentliche Verbesserungen erreichen.
Hinsichtlich förderrechtlicher Konsequenzen hält der ORH den Verweis des Finanzministeriums auf die geltenden Vorschriften für nicht zielführend, werden diese doch in der Praxis seit langem nicht hinreichend umgesetzt. Weder die Prüfungen des ORH und die Weisungen der Ministerien noch die Haltung des Landtags haben bisher zu wesentlichen Fortschritten geführt. Der ORH empfiehlt, die Regelungen zur VN-Prüfung klarer und eindeutiger zu fassen.
Das derzeit praktizierte Verfahren zur Vorlage und Prüfung der VN mit einem Volumen von jährlich über einer halben Milliarde Euro weist erhebliche Defizite auf. Die Rückforderungsquote von unter 0,2% erscheint angesichts der schon bei Zufallsproben durchgängig festgestellten Verstöße auffallend gering. Förderrechtliche Konsequenzen sollten regelmäßig geprüft und, wenn geboten, auch gezogen werden.
[1] Siehe ORH-Berichte 1983 TNr.32, 1991 TNr.41, 1992 TNr.32, 1993 TNr.27, 1995 TNr.34, 2007 TNr.26.
[2] Aus Gründen der Lesbarkeit wird im Folgenden ausschließlich der Begriff "VN“ verwendet.
[3] Bei der Auswahl wurden alle Regierungsbezirke sowie die unterschiedlichen Fördergegenstände berücksichtigt.
[4] Richtlinie über die Zuweisungen des Freistaates Bayern zu kommunalen Baumaßnahmen im kommunalen Finanzausgleich (Zuweisungsrichtlinie - FAZR).
[5] BayHO sowie insbesondere die Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen des Freistaates Bayern an kommunale Körperschaften (VVK) und die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K).
[6] Nr.6.1 Satz1 ANBest-K, Nr.10.2 VVK.
[7] Nr.6.1 Satz1 ANBest-K, Nr.10.3 VVK, Nr.7.6 FAZR.
[8] Nr.6.1 ANBest-K, Nr.7.5.1 FAZR.
[9] Nr.11.1 Satz1 VVK.
[10] Nr.11.1 Satz2 VVK.
[11] Nr.3.2 ANBest-K.
[12] Festgestellt anhand 312 von 377 Fällen, für die exakte Daten vorlagen.
[13] Nr.6.1 i.V.m. Nr.6.2.8.1 VVK.
[14] Nr.6.2.6.1 VVK.
[15] Muster4 zu Art.44 BayHO.