TNr. 45 Vollzug des Waffenrechts

Der ORH hat 2019/2020 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Augsburg bei 26 von insgesamt 96 Kreisverwaltungsbehörden (KVB) den Vollzug des Waffenrechts in den Jahren 2016 bis 2019 geprüft. Wesentliche Prüfungsmaßstäbe waren Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit entsprechend der gesetzlichen Vorgaben sowie die Effizienz des Personaleinsatzes.

45.1 Ausgangslage

Der Vollzug des Waffenrechts ist eine staatliche Aufgabe. Zuständig für den Vollzug des Waffenrechts sind die KVB. Dies sind die 71 Landratsämter und die 25 kreisfreien Gemeinden. Die Landratsämter nehmen die Aufgabe als Staatsbehörde wahr.[1] Die kreisfreien Gemeinden nehmen die Aufgabe in mittelbarer Staatsverwaltung im übertragenen Wirkungskreis wahr.[2]

Beim Vollzug des Waffenrechts werden insbesondere waffenrechtliche Erlaubnisse erteilt, die den Erwerb, den Besitz oder das Führen von Schusswaffen und Munition erlauben. Weiter zählen dazu die Prüfung, ob die Voraussetzungen für die waffenrechtlichen Erlaubnisse fortbestehen sowie die Durchführung von Aufbewahrungskontrollen. Daneben werden eingezogene oder abgegebene Waffen und Munition bis zur Verwertung/Vernichtung verwahrt.

Die rechtlichen Vorgaben zum Vollzug des Waffen- und Sprengstoffrechts finden sich im Wesentlichen im WaffG, in der WaffVwV, der Allgemeinen Waffengesetz-Verordnung, der Verordnung zur Ausführung des Waffen- und Beschussrechts und dem Sprengstoffgesetz. Mit Inkrafttreten am 01.09.2020 gelten die Regelungen des Dritten Waffenrechtsänderungsgesetzes (3.WaffRÄndG)[3]. Diese waren nicht Bestandteil der Prüfung.

Seit 2013 gibt es bundesweit mit dem Nationalen Waffenregister (NWR) eine zentrale Stelle, die alle Daten der ca.550 örtlichen Waffenbehörden zusammenfasst und strukturiert aufbereitet. Die Daten der Waffenbehörden werden synchron mit der Registerbehörde geführt und aktualisiert. Im Zuge der Prüfung hat das Innenministerium einen Auszug aus dem NWR mit den nachfolgenden Daten übermittelt. Demnach bestehen folgende waffenrechtliche Erlaubnisse in Bayern, wobei eine natürliche Person Inhaber einer oder mehrerer waffenrechtlicher Erlaubnisse sein kann. Das Innenministerium weist darauf hin, dass die Daten aus dem NWR für die einzelnen Jahre nicht vergleichbar wären und die Datenbereinigung im Zuge der Konsolidierung des NWR noch nicht abgeschlossen sei. Ursache dafür war, dass Waffenerlaubnissen erstmals ihr Bedürfnisgrund im NWR zugeordnet sowie die Zählweise im Jahr 2017 generell umgestellt wurde.

Der Vollzug des Waffenrechts ist für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zentral. Mängel beim Vollzug können unmittelbare Gefahren für Leib und Leben zur Folge haben. Ein ordnungsgemäßer Vollzug ist zudem haushaltsrechtlich relevant. Die nachträgliche Behebung von Vollzugsmängeln führt zu erhöhtem Verwaltungsaufwand mit entsprechenden Kosten.

Für den bei der Erledigung staatlicher Aufgaben entstehenden Aufwand erhalten die Landkreise und kreisfreien Gemeinden einen gleichen Satz je Einwohner als Finanzzuweisungen nach dem BayFAG. Darüber hinaus weist der Freistaat jedem Landratsamt, nicht aber den kreisfreien Gemeinden, staatliches Personal der vier Qualifikationsebenen zu.[4] Der Freistaat muss dabei nicht das gesamte zur staatlichen Aufgabenerfüllung erforderliche Personal zuweisen. Ein näherer Abgleich, ob die staatlichen Leistungen in ihrer Gesamtheit für die Erfüllung staatlicher Aufgaben ausreichend sind, findet nicht statt.

45.2 Feststellungen

Der ORH hat bei den 26 geprüften KVB Zahlen zu den einzelnen waffenrechtlichen Erlaubnissen erbeten und erhalten. Allerdings konnte eine Auswertung nach einzelnen Erlaubnistatbeständen (z.B. Sportschütze, Jäger etc.) wegen der generellen Umstellung des NWR im Jahr 2017 nicht durchgeführt werden.

45.2.1 Prüfung des Fortbestehens des Bedürfnisses waffenrechtlicher Erlaubnisse

Nach dem zum Zeitpunkt der Prüfung geltenden Rechtsstand war gem. §4 Abs.4 WaffG drei Jahre nach Erteilung der ersten waffenrechtlichen Erlaubnis zu prüfen, ob das Bedürfnis zum Erwerb, Besitz, Führen oder Schießen fortbesteht.
Bei der Auswertung der Angaben der KVB stellte der ORH fest, dass 14 von 26 geprüften KVB das Fortbestehen des Bedürfnisses drei Jahre nach Erteilung der ersten waffenrechtlichen Erlaubnis nicht überprüft haben.

45.2.2 Erwerb, Besitz und Führen von Schusswaffen und Munition durch gefährdete Personen und Bewachungsunternehmer; Erteilung von Waffenscheinen

Bei der Anerkennung eines Bedürfnisses zum Erwerb und Besitz einer Schusswaffe durch gefährdete Personen[5] sollen die Gründe für die besondere Gefährdung des Antragstellers im Rahmen einer polizeilichen Gefährdungsanalyse bestätigt werden[6]

Zur Beurteilung der Frage, ob bei Personen, die aufgrund ihrer exponierten Stellung im öffentlichen Leben oder ihrer beruflichen Stellung eine Gefährdung nach §19 WaffG vorliegt, sollte eine Stellungnahme der zuständigen Polizeidienststelle eingeholt werden.[7]

Zur Prüfung des Bedürfnisses eines Bewachungsunternehmers zum Erwerb, Besitz und Führen von Schusswaffen[8] soll eine Gefährdungsanalyse der zuständigen Polizeidienststelle eingeholt werden. Diese hat die spezifischen waffenrechtlichen Belange zu beleuchten.[9]

In sachlich begründeten Fällen kann ausnahmsweise auf Gefährdungsanalysen bzw. polizeiliche Stellungnahmen verzichtet werden, insbesondere bei der Bewachung von kerntechnischen Anlagen, Geld- und Werttransporten, Erteilung mehrerer Erlaubnisse auf Grundlage der gleichen Gefährdungsanalyse oder unveränderten Folgeaufträgen.

Bei der Auswertung der Angaben der 26 KVB über erteilte waffenrechtliche Erlaubnisse der Jahre 2016 bis 2019 stellte der ORH fest, dass bei gefährdeten Personen bei 10 von 60 Erlaubnissen (16,7%) und bei Bewachungsunternehmern bei 36 von 677 Erlaubnissen (5,3%) keine polizeiliche Gefährdungsanalyse vorlag bzw. keine Stellungnahme der zuständigen Polizeidienststelle eingeholt wurde. Ein sachlicher Grund lag hierfür nicht vor.

45.2.3 Aufbewahrungskontrollen

Das Innenministerium hatte 2011 die KVB angehalten, künftig eine Mindestanzahl von Aufbewahrungskontrollen durchzuführen und Richtwerte als Orientierungsrahmen vorgegeben. Dieser sah zwischen 60 und 120 Kontrollen pro Jahr je Vollzeitkraft vor und galt auch im Prüfungszeitraum. Daran angelehnt sollte sich die Mindestanzahl an Aufbewahrungskontrollen im jeweiligen Zuständigkeitsbereich ergeben. 6 der geprüften 26 KVB legten keine bzw. eine geringere Mindestanzahl an durchzuführenden Aufbewahrungskontrollen fest.

Auch die Zahl der in den Jahren 2016 bis 2019 von den 26 KVB selbst zur Durchführung festgelegten Aufbewahrungskontrollen wurde insgesamt nicht erreicht. Von den 15.381 vorgesehenen Kontrollen wurden 10.724 Kontrollen durchgeführt, die Festlegung wurde somit um rd. 4.600 Kontrollen (30%) unterschritten.

Insgesamt wurden weder der durch das Innenministerium vorgegebene Orientierungsrahmen noch die getroffenen Festlegungen der KVB erreicht.

45.2.4 Entgegennahmen, Aufbewahrung, Abgabe und Umgang mit Schusswaffen und Munition in den Kreisverwaltungsbehörden

Der Entgegennahme und der Abgabe von Schusswaffen und Munition lag bei 17 der 26 geprüften KVB kein Konzept zur Sicherstellung eines gleichartigen, vollständigen und sicheren Verfahrensablaufs zugrunde. Einheitliche Vorgaben oder Programme für die Dokumentation existierten nicht. Bei der Hälfte der 26 KVB war die jeweils angewandte Dokumentation der aufbewahrten Schusswaffen nicht manipulationssicher. Der Zu- und Abgang von Munition wurde von 18 der 26 geprüften Waffenbehörden nicht erfasst.

45.2.5 Fachkenntnisse des Personals

Entsprechend der Auskunft der KVB verfügten bei 11 der 26 geprüften KVB nicht alle im Vollzug des Waffenrechts eingesetzten Beschäftigten über Fachkenntnisse im Umgang mit Waffen und Munition. Ausreichende Fortbildungsangebote standen insbesondere für Waffensachkunde, Waffentechnik und Sprengstofferlaubnis zur Verfügung.

45.2.6 Personalausstattung

Bei den Regierungen, die die Aufsicht über die KVB haben, und dem Innenministerium lagen keine Informationen über das für die jeweilige Aufgabe eingesetzte Personal vor. Messzahlen oder ähnliche Empfehlungen/Vorgaben für die Personal-Soll-Ausstattung fehlten.

Entsprechend den Mitteilungen der geprüften KVB waren Vollzugsdefizite auch in der hohen Personalfluktuation und einer nicht ausreichenden Personalausstattung begründet. Insbesondere die umfangreichen Arbeiten zur Bereinigung des NWR hätten demnach viel Personal gebunden. Dadurch hätten andere originäre Vollzugstätigkeiten nicht ausreichend durchgeführt werden können. Weiter hätte das notwendige umfangreiche Wissen zu den vielschichtigen gesetzlichen Grundlagen bei Personalwechsel teilweise nicht entsprechend erhalten werden können.

45.3 Würdigung und Empfehlungen

Eine wirksame und effiziente Prüfung des Fortbestehens des Bedürfnisses waffenrechtlicher Erlaubnisse ist schon angesichts des Schutzes der Allgemeinheit besonders bedeutsam.

Bei der Einholung von Gefährdungsanalysen und/oder polizeilichen Stellungnahmen besteht für die Behörde der Spielraum des intendierten Ermessens[10], das heißt, Ausnahmen sind nur bei besonderen Umständen zulässig. Aus Sicht des ORH ist ein strenger Maßstab einheitlich anzuwenden und das intendierte Ermessen sachgerecht auszuüben. Es handelt sich um hochsensible Bereiche mit entsprechendem Gefährdungspotenzial für die Allgemeinheit.

Eine ordnungsgemäße Aufbewahrung von Schusswaffen ist von zentraler Bedeutung, um den Missbrauch durch unbefugte Personen zu verhindern und Schaden von der Allgemeinheit abzuwenden. Der den KVB an die Hand gegebene Orientierungsrahmen ermöglicht eine Bandbreite an Kontrollen, die vom Innenministerium als durchführbar erachtet wird. Die Anzahl der von den KVB durchgeführten Kontrollen sollte daher zumindest die untere Grenze dieses Orientierungsrahmens erreichen.

Für den sicheren Umgang mit Waffen und Munition, insbesondere bei Entgegennahme, Aufbewahrung und Abgabe, sind entsprechende Fachkenntnisse zwingende Voraussetzung zur Verringerung von Gefahren für Leib oder Leben. Der ORH empfiehlt schon aus Fürsorgegründen, das Personal zeitnah ausreichend zu schulen und fortzubilden. Für Waffensachkunde und Waffentechnik stehen geeignete Fortbildungsangebote in ausreichendem Umfang zur Verfügung.

Nach Auffassung des ORH kann ein einheitlicher Vollzug bei Entgegennahme bzw. Abgabe von Waffen und Munition zu einem gesicherten und verlässlichen Arbeitsablauf beitragen. Der ORH empfiehlt daher zu prüfen, bei allen KVB für die Entgegennahme oder Abgabe von Waffen und Munition ein geeignetes Konzept etwa mit einem Ablaufprotokoll zugrunde zu legen. Zudem sollte der Nachweis von Schusswaffen und Munition, nach Möglichkeit über das NWR, ansonsten über eine geeignete Asservatensoftware geführt werden.

Angesichts der festgestellten Vollzugsdefizite sollte das Innenministerium den Personalbestand sowie den Personalbedarf der Waffenbehörden in geeigneter Weise erheben und abgleichen. Die Kenntnis von Personalbestand und -bedarf ist für einen angemessenen Personaleinsatz mit dem Ziel eines wirksamen, auf Sicherheit ausgerichteten Gesetzesvollzugs eine wesentliche Voraussetzung.

45.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Innenministerium führt aus, dass sich die Feststellungen des ORH zur Bedürfnisprüfung durch die Rechtsänderung im Zuge des 3.WaffRÄndG erledigt hätten, da die Bedürfnisprüfung neu geregelt worden sei. Das Fortbestehen des Bedürfnisses sei demnach nicht mehr wie bisher einmalig nach drei Jahren und anschließend nach Ermessen, sondern obligatorisch kontinuierlich alle fünf Jahre erneut zu überprüfen.

Um die polizeilichen Gefährdungsanalysen im Zusammenhang mit der Beantragung von waffenrechtlichen Erlaubnissen nach §19 bzw. §28 WaffG zu standardisieren und zu optimieren, habe eine Arbeitsgruppe unter Federführung des Landeskriminalamts einen standardisierten Fragebogen entwickelt, der zukünftig von den Antragstellern bereits im Antragsverfahren auszufüllen sei. Bei noch gültigen Erlaubnissen seien nicht vorliegende Gefährdungsanalysen zwischenzeitlich nachgeholt und die Erteilungen nochmals geprüft worden.

Das Innenministerium habe die Zahl der Aufbewahrungskontrollen im Zwei-Jahres-Abstand evaluiert und den dabei festgestellten Rückgang der Zahlen vorübergehend akzeptiert, da die Waffenbehörden zwischen 2013 und 2017 erhebliche Zusatzbelastungen durch die NWR-Datenbereinigung zu bewältigen hatten und ab Ende 2015 Personal zur Bewältigung der Asyl- und Flüchtlingskrise abgeben mussten. Das Innenministerium habe deshalb in den Zahlen kein Vollzugsdefizit gesehen, das Grund zur Beanstandung gegeben hätte. Aufgrund der erheblichen Mehrbelastung der Waffenbehörden, insbesondere durch das 3.WaffRÄndG, seien die Regierungen als höhere Waffenbehörden darüber informiert worden, dass für die Jahre 2020 und 2021 nicht an den vorgegebenen Kontrollrichtwerten festgehalten werde und diese ausnahmsweise unterschritten werden dürften. Es sei aber klargestellt worden, dass Aufbewahrungskontrollen grundsätzlich weiterhin - wenn auch in geringerem Umfang - durchzuführen seien.

Zur Empfehlung des ORH, der Entgegennahme und Abgabe von Waffen und Munition Konzepte zugrunde zu legen, beabsichtige das Innenministerium ferner, geeignete Konzepte als Best-Practice-Beispiel an die Waffenbehörden herauszugeben. Diese könnten die Waffenbehörden - angepasst auf ihre jeweilige örtliche Situation - verwenden.

Die Fachkenntnisse der Beschäftigten der Waffenbehörden seien mit den Regierungen im September 2020 erörtert worden. Es finde hierzu eine Abfrage der Waffenbehörden statt, um entsprechende Empfehlungen abzuleiten.

Der Personalbestand sei in der Vergangenheit bereits zweimal zu den Stichtagen 31.12.2010 und 31.12.2016 evaluiert worden. Die Personalausstattung der Waffenbehörden sei 2020 mit den Regierungen erörtert worden. Aktuell finde hierzu eine Abfrage der Personalsituation statt, aus der entsprechende Empfehlungen entwickelt werden sollen.

Im Übrigen weist das Innenministerium darauf hin, dass die staatlichen Leistungen, die den Landkreisen für die Erledigung der staatlichen Aufgaben gewährt werden, dual erbracht werden. Zum einen weise der Staat Landratsämtern „nach Bedarf“ Staatsbeamte zu und trage den damit verbundenen Personalaufwand. Für die Erledigung staatlicher Aufgaben erhielten die Landkreise zusätzlich pauschale Leistungen im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs nach Art.7 und 9 BayFAG. Nach Einschätzung des Innenministeriums sei es rechtlich problematisch, ein Landratsamt oder eine kreisfreie Gemeinde anzuweisen, die Personalausstattung der Waffenbehörde um eine konkrete Zahl an Mitarbeitern zu verstärken. Zulässig sei es aber, wenn die fachlich zuständigen Aufsichtsbehörden bestehende Vollzugsdefizite, die auf eine im Vergleich zu geringe Personalausstattung der jeweiligen Waffenbehörde zurückzuführen sei, beanstanden und auf eine Personalausstattung hinwirken würden, die für einen ordnungsgemäßen Aufgabenvollzug im Mindestmaß erforderlich sei.

45.5 Schlussbemerkung

Das Waffenrecht wurde durch die Landratsämter und kreisfreien Gemeinden im geprüften Zeitraum nicht immer ausreichend vollzogen. Insbesondere die Anzahl der durchgeführten Aufbewahrungskontrollen erreichte nicht die Richtwerte. Das Personal ist im Umgang mit Waffen und Munition teilweise nicht sachkundig. Die Aufbewahrung von Waffen und Munition wird nur unzureichend dokumentiert. Die bisherige Information der Waffenbehörden hat einen einheitlichen Vollzug nicht sicherstellen können. Die nunmehr angekündigten Initiativen sollten konsequent verfolgt werden, um die bestehenden Defizite zu beheben.

Die laufende Kenntnis von Personalbestand und -bedarf ist für einen angemessenen Personaleinsatz mit dem Ziel eines wirksamen, auf Sicherheit ausgerichteten Gesetzesvollzugs eine wesentliche Voraussetzung. Der Freistaat sollte jedenfalls in der Lage sein, das zu überwachen und sicherzustellen, dass das Waffenrecht ordnungsgemäß vollzogen wird.

 

[1] Art.37 Abs.1 Satz 2 LKrO.
[2] Art.9 Abs.1 Satz 1 GO.
[3] Art.1 Nr.1 Buchst. j, Nr.3a, 5, 26 und 26a sowie die Art. 4a und 4b Nr.3 treten am Tag nach der Verkündung in Kraft. Art.4 tritt am 01.05.2020 in Kraft. Art.4b Nr.1 und 2 tritt am 01.03.2020 in Kraft.
[4] Art.37 Abs.3 LKrO.
[5] §19 WaffG.
[6] Nr.19.2.1 WaffVwV.
[7] Nr.19.2.5 WaffVwV.
[8] §28 WaffG.
[9] Nr.28.1 WaffVwV.
[10] Nrn.19.2.1, 19.2.5, 28.1 WaffVwV.