TNr. 53 Verfahren zur Feststellung der Behinderung

Der ORH hat zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Bayreuth beim Zentrum Bayern Familie und Soziales (ZBFS) die Beweiserhebung zur Feststellung der Behinderung geprüft.[1] Erhebungen wurden hierzu 2018 und 2019 bei allen sieben Regionalstellen und der Zentrale des ZBFS durchgeführt.

Prüfungsschwerpunkte waren der Einsatz des vorhandenen Personals (Ärzte und Verwaltungsmitarbeiter) sowie der Umfang der Beteiligung von externen Gutachtern unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.[2]

Der Ärztliche Dienst im ZBFS ist zu über 97% mit Vorgängen im Verfahren zur Feststellung der Behinderung beschäftigt. Der Ärztliche Dienst beim ZBFS war bereits 2006 Gegenstand eines Jahresberichts.[3]

53.1 Ausgangslage

Art und Grad der Behinderung stellt das ZBFS in einem Bescheid fest, der Voraussetzung für wesentliche soziale Leistungen ist. Grundlage dafür sind die Erhebung und Auswertung medizinischer Befunde (Beweiserhebung). Diese legt entweder der Antragsteller vor oder das ZBFS fordert sie an.

Insbesondere zur Auswertung der Befunde verfügt das ZBFS über einen eigenen Ärztlichen Dienst, den bei den 7 Regionalstellen Leitende Ärzte und sog. Innengutachter bilden. 2017 beschäftigte das ZBFS dafür 30,2 Innengutachter und 7 Leitende Ärzte.[4] Die Personalausgaben für Innengutachter sind nicht eigens ausgewiesen; sie werden im Rahmen der Gesamt-Personalausgaben des ZBFS, und damit getrennt von dessen Sachkosten gebucht.[5] Für die gesamten Sachkosten des Ärztlichen Dienstes waren 17,7 Mio.€ für das Jahr 2015, 16,7 Mio. € für das Jahr 2016 und 15,7 Mio.€ für 2017 im Haushalt eingestellt.[6]

Daneben werden mit der Auswertung der Befunde 257 externe Vertragsärzte vom ZBFS betraut; diese sog. Außengutachter wickelten im geprüften Zeitraum 53% der dazu abzugebenden Stellungnahmen ab. Die Kosten für deren ärztliche Leistungen werden nicht als Personal-, sondern als Teil der o.g. Sachkosten gebucht.

Die Vergütung der ärztlichen Leistungen der Außengutachter wird durch vertragliche Vereinbarung des ZBFS mit den Außengutachtern in Anlehnung an das Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetz (JVEG)[7] festgelegt. Die Vergütungssätze des JVEG wurden zum 01.01.2021 erhöht.[8]

Die Bearbeitung der Anträge erfolgt in Papierform; der Einsatz eines elektronischen Fachverfahrens ist dafür derzeit noch nicht absehbar. Nachfolgendes Schaubild skizziert den Ablauf der Antragstellung bis zur Erteilung des Bescheids.

53.2 Feststellungen

53.2.1 Arbeitswerte der Innengutachter bei den Regionalstellen

Das ZBFS hat aufgrund einer Organisationsuntersuchung[9] Folgendes festgelegt:

• Für einen Innengutachter ergibt sich ein jährliches Arbeitspensum von 5.531 Arbeitswerten (AW); ein AW entspricht einem Zeitwert von 16 Minuten. Im jährlichen Arbeitspensum sind auch Ausfälle durch Krankheit, Urlaub, Mutterschutz, ganztägige Dienstbefreiungen etc. bereits pauschal berücksichtigt.[10] Das jährliche Arbeitspensum ist "eine Mindestgröße, die keinerlei Absetzungen mehr zulässt“.[11]
• Dem Leitenden Arzt der Regionalstelle ist aufgrund seiner Führungsaufgaben kein jährliches Arbeitspensum der Regionalstellen (Soll-AW) vorgegeben; er wird bei der Bemessung der Soll-AW nicht mit einbezogen.[12] Der Leitende Arzt hat sicherzustellen, dass die vorgegebenen Soll-AW erreicht werden. Er ist für die Verteilung der Anträge, den reibungslosen Ablauf, den richtigen fachärztlichen Einsatz bei Innen- und Außengutachtern und die fachliche Betreuung und Fortbildung der Außengutachter verantwortlich.
  
  

Die Soll-AW werden von der ZBFS-Zentrale mit jeder Regionalstelle zu Jahresbeginn festgelegt. Ein Herunterbrechen auf die einzelnen Mitarbeiter erfolgt dabei nicht.

Eine abschließende ärztliche Stellungnahme nach dem SGB IX entspricht in der Regel einem AW (Innengutachter) bzw. mindestens 18€ (Außengutachter, bei geringstmöglichem Honorar in Anlehnung an das JVEG, ohne Berücksichtigung zusätzlicher anteiliger Kosten des ZBFS). Exakte Zahlen des ZBFS liegen hierzu nicht vor.

Das jährliche Arbeitspensum entspricht ca. 185 Arbeitstagen.[13] In der nachfolgenden Tabelle werden die bereits pauschal um Krankheits- und Fortbildungstage bereinigten Soll-AW und die Ist-AW der Innengutachter der einzelnen Regionalstellen gegenübergestellt. Diese wurden gemäß Stellungnahme des Sozialministeriums wie folgt angepasst: Die Ist-AW wurden erhöht und die Soll-AW zum Jahresende rückwirkend reduziert, beispielsweise wegen Krankheit oder Fortbildungstagen. Diese so korrigierten AW beziehen sich ausschließlich auf die Innengutachter. Die Ist-AW der Leitenden Ärzte sind in der folgenden Tabelle nachrichtlich aufgeführt.

Die Abschätzung der Differenzkosten/Ersparnis (Differenz von Ist-AW zu Soll-AW) wird mit einer stark vereinfachten Berechnung vorgenommen. Eine Stellungnahme im Verfahren zur Feststellung der Behinderung entspricht in der Regel einem AW und wird bei den Außengutachtern mit mindestens 18€ vergütet. Da keine exakten Daten des ZBFS vorliegen, wurde vereinfacht ein AW mit 18€ bewertet.

Die Soll-AW wurden 2015 von 3 Regionalstellen, 2016 von 4 und 2017 von 6 der insgesamt 7 Regionalstellen unterschritten; bei einzelnen Regionalstellen überschritten die jährlichen Ist-AW die Soll-AW. Diese Leistungsunterschiede zwischen den Regionalstellen stellt auch die ZBFS-eigene Statistik dar. Die Unterschreitungen betrugen im Einzelfall pro Jahr bis zu 21%, die Überschreitungen bis zu 12% der Soll-AW.

Jede an einen Außengutachter vergebene Stellungnahme führt zu Kosten von mindestens 18€ (zuzüglich zusätzlich anfallender Kosten des ZBFS). Hätten die Innengutachter die Vorgaben des ZBFS erfüllt und ihre Arbeitspensen voll erbracht, hätten sie allein im Jahr 2017 11.421 AW mehr geleistet. Stattdessen erbrachten Außengutachter Stellungnahmen, die zu geschätzten Kosten von mindestens[14] 200.000€[15] allein im Jahr 2017 führten.

53.2.2 Verteilung auf Innen- und Außengutachter

Die Regionalstellen haben für die Verteilung und den reibungslosen Ablauf der Arbeit im Ärztlichen Dienst zu sorgen und den richtigen fachärztlichen Einsatz bei Innen- und Außengutachtern sicherzustellen, um eine einheitliche Beurteilungspraxis zu gewährleisten.

Das Feststellungsverfahren nach dem SGB IX erfolgte nahezu ausschließlich auf Grundlage von ärztlichen Befundberichten ohne persönliche Begutachtung.

Die Anträge werden zunächst auf die Innengutachter verteilt. Sollten die Innengutachter keine Ressourcen mehr zur Verfügung haben, werden die weiteren Anträge an Außengutachter vergeben.

Die Verteilung der Anträge erfolgte im geprüften Zeitraum bei drei von sieben Regionalstellen ohne Rücksicht auf einschlägige medizinische Fachrichtungen. Eine dieser Regionalstellen teilte umfangreiche Akten[16] immer Innengutachtern zu, "um so Platz in den Versandkisten für die Außengutachter zu sparen“.

Gemäß der Organisationsuntersuchung des ZBFS von 2007 sollte jede Regionalstelle die Fachrichtungen Innere Medizin, Chirurgie/Orthopädie, Neurologie/Psychiatrie und Allgemeinmedizin durch einen Facharzt abbilden.[17] Lediglich in den Regionalstellen Niederbayern, Mittelfranken und Oberpfalz verfügten die Innengutachter über alle medizinischen Fachrichtungen. Teilweise fehlten bis zu zwei Fachrichtungen bei den Innengutachtern.[18] 3 von 7 Regionalstellen wiesen in diesem Zusammenhang auf Personalgewinnungsprobleme für Innengutachter hin. Im Bereich der Außengutachter konnten die Regionalstellen Ober- und Unterfranken nicht auf einen eigenen Außengutachter im Bereich Neurologie/Psychiatrie zurückgreifen. Bei der Regionalstelle Oberfranken stand für den Bereich Neurologie/Psychiatrie weder ein Innen- noch ein Außengutachter zur Verfügung.

Aufgrund der Organisationsuntersuchung des ZBFS von 2007 wurde eine zentrale landesweite Außengutachterdatei eingerichtet. Nach den Feststellungen des ORH wurde diese Datei weder gepflegt noch genutzt. Die Regionalstellen griffen ausschließlich auf eigene Außengutachter zurück. Die Bearbeitung der Widersprüche stützte sich teilweise auf einen Pool von Innen- und Außengutachtern, jeweils aus mehreren Regionalstellen.[19]

53.2.3 Controlling des Feststellungsverfahrens

Um ein systematisches Controlling und somit die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sicherzustellen, wurde im ZBFS 2004 eine Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) eingeführt. Als deren Ziele sind die Schaffung von Kosten- und Leistungstransparenz, die Planung und Steuerung der Leistungserstellung sowie die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit (Effizienz) definiert.[20]

Im geprüften Bereich fand sich eine Vielzahl an Auswertungen, die vom ZBFS nicht auf Sinn und Zweckmäßigkeit überprüft worden waren. Eine valide Gesamtübersicht zu allen Kosten der Innen- und Außengutachter fehlte. Damit waren insbesondere Auswertungen über die Wirtschaftlichkeit von Innen- und Außengutachtern nicht möglich.

Das ZBFS erklärte, die KLR ab 01.01.2021 durch ein neues Kennzahlensystem, bestehend aus bereits vorhandenen sowie neu zu erhebenden Kennzahlen, ersetzen zu wollen.

53.3 Würdigung

53.3.1 Arbeitswerte der Innengutachter bei den Regionalstellen

Bereits 2006 hat der ORH deutliche Leistungsunterschiede bei den Innengutachtern zwischen den Regionalstellen aufgezeigt.[21] Das Sozialministerium hatte im Zuge der Landtagsbehandlung zugesagt, Leistungsunterschiede anzugleichen.

Nach wie vor sind die Leistungsunterschiede zwischen den einzelnen Regionalstellen erheblich; die Innengutachter unterschritten die Soll-AW in den letzten Jahren zunehmend. Das führte zu zusätzlichen Beauftragungen von Außengutachtern. Allein im Jahr 2017 verursachte dies geschätzte Kosten von wenigstens 200.000€, die vermeidbar gewesen wären. Die tatsächlichen Kosten liegen sogar noch höher. Bereits bei der Ermittlung der Soll-AW wurden Krankheits- und Fortbildungstage berücksichtigt; zusätzlich wurden solche Tage bei der nachträglichen Korrektur der Soll-AW am Jahresende nochmals, also zweifach in Abzug gebracht.

Dem ZBFS und seinen Regionalstellen war die Nichterfüllung der Arbeitspensen einzelner Regionalstellen aus der ZBFS-eigenen Statistik bekannt. Weder die beim ZBFS Verantwortlichen noch das Sozialministerium haben steuernd eingegriffen.

Die seit langem monierten Leistungsunterschiede zwischen den Regionalstellen bestehen also weiter. Das Sozialministerium hat seine damalige Zusage, diese anzugleichen, auch nach über zehn Jahren nicht erfüllt. Dies führt weiterhin zu erheblichen zusätzlichen Kosten. Diese werden künftig noch deutlich höher ausfallen, da die Honorare durch die Neufassung des JVEG erhöht wurden.

53.3.2 Verteilung auf Innen- und Außengutachter

Stets durch einschlägig qualifizierte Fachärzte erstellte Stellungnahmen führen erfahrungsgemäß zu fundierteren und zügigeren Beurteilungen. Auch die Organisationsuntersuchung des ZBFS von 2007 legt großen Wert auf die richtige fachärztliche Auswahl durch die Leitenden Ärzte und die hierdurch erzielte Wahrung einer einheitlichen Beurteilungspraxis. Aus diesem Grund sollten künftig alle Regionalstellen die Anträge der medizinischen Indikation entsprechend auf Gutachter mit passender Qualifikation verteilen.

Der ORH regt eine regionalstellenübergreifende Poolbildung der Gutachter an, wie sie im Widerspruchsverfahren teilweise bereits erfolgreich praktiziert wird. So könnten die Regionalstellen, denen Gutachter der erforderlichen Fachrichtung fehlen, geeignete fachlich qualifizierte Gutachter beauftragen. Dies hätte positive Auswirkungen auf die Qualität und Quantität der Stellungnahmen.

Nachdem nahezu keine persönliche Begutachtung erfolgt, hat die örtliche Nähe des Innen- bzw. Außengutachters keine Bedeutung. Letztlich könnten also die nur regional bestehenden Personalgewinnungsprobleme v.a. bei den Innengutachtern durch eine übergreifende Poolbildung ausgeglichen werden.

53.3.3 Controlling des Feststellungsverfahrens

Ein systematisches Controlling und daraus folgend die Sicherstellung von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist im Verfahren zur Feststellung der Behinderung nicht im gebotenen Maß erkennbar. Die mit der KLR selbst gesteckten Ziele werden nicht erreicht. Eine Steuerung findet nicht im erforderlichen Umfang statt. Nach Ansicht des ORH ist eine Beschränkung auf weniger, dafür zutreffende und für die Vergleichbarkeit und Steuerung notwendige und zielführende KLR-Auswertungen angezeigt.

Eine valide Vergleichbarkeit von Kosten der Stellungnahmen der Innen- und Außengutachter erfordert die Berücksichtigung aller im Verfahren zur Feststellung der Behinderung nach § 152 SGB IX anfallenden Kosten. Das ist für die strategische Ausrichtung des Ärztlichen Diensts essenziell. Nur so ist eine wirksame Steuerung mit dem Ziel einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung möglich. Hierfür wäre die bestehende KLR grundsätzlich geeignet, wenn sie optimiert und konsequent genutzt würde. Alternativ müsste das vom ZBFS beabsichtigte und neu zu entwickelnde Kennzahlensystem diese Anforderung erfüllen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der Neufassung des JVEG und der damit zu erwartenden Kostensteigerung für Außengutachter.

Aus Gründen der Wirtschaftlichkeit ist es unabdingbar, dass wirksame Controlling-Instrumente vorgehalten und hieraus die erforderlichen Konsequenzen gezogen werden.

53.4 Stellungnahme der Verwaltung

Zukünftig sollen verstärkt Maßnahmen zur Unterstützung und Motivierung der Mitarbeiter (z.B. Einzelgespräche, kurzfristige Zielvereinbarungen und vermehrte Kontrollen) umgesetzt werden, um die Leistungsfähigkeit des ärztlichen Personals zu steigern. 2017 könne wegen der Einführung der Software Schw@pp nicht als Gradmesser für die Leistungsfähigkeit des Ärztlichen Diensts herangezogen werden. Nach Auffassung des Sozialministeriums sollen die von den Leitenden Ärzten erbrachten AW den Ist-AW der Innengutachter hinzugerechnet werden.

Zwischenzeitlich würden alle Regionalstellen über Außengutachter der entsprechenden Fachrichtungen und sechs von sieben Regionalstellen über entsprechende Innengutachter verfügen. Bereits seit 2009 bestünde ein bayernweiter Ärztepool für alle Innen- und Außengutachter, bei dem die vorgehaltenen Daten stets auf dem aktuellen Stand gehalten würden. Es bestehe die Möglichkeit, bei der Aktenverteilung auf diese Daten zuzugreifen und jederzeit Akten einem beliebigen Gutachter zuzuleiten. Inzwischen würden Anträge dem einschlägig qualifizierten Facharzt zugeordnet; dies sei die einzig wirtschaftliche Vorgehensweise.

Bei der Entscheidung zwischen Innen- und Außengutachtern sollen neben dem Wirtschaftlichkeitsvergleich auch der Sicherstellungsauftrag, die Qualitätssicherung, die Bewerberlage, das Außengutachterangebot, die Eilbedürftigkeit, das Arbeitsaufkommen sowie die Flexibilität berücksichtigt werden. Ein Wirtschaftlichkeitsvergleich zwischen Innen- und Außengutachtern sei in der Praxis nur bedingt steuerungsrelevant; er sei nach der Novellierung des JVEG ggf. neu zu bewerten.

Den Ergebnissen der KLR sei nicht die ursprünglich zugedachte Bedeutung geschenkt worden, weil v.a. die Steuerungsmöglichkeiten auf die Kosten der Leistungserstellung zu weiten Teilen nicht gegeben gewesen seien. Aus Sicht des Sozialministeriums könne der Betrieb der KLR im ZBFS nicht wirtschaftlich umgesetzt werden. Eine Kostenkontrolle lasse sich mit leistungs-/produktivitätsbezogenen Fach- und Kostenkennzahlen erfolgversprechender erreichen. Diese sollen bei einem zum 01.01.2021 neu einzuführenden Steuerungssystem zugrunde gelegt werden.

53.5 Schlussbemerkung

Die Einführung einer neuen Verarbeitungssoftware kann die stellenweise deutliche Unterschreitung der Soll-AW nicht hinreichend erklären. Immerhin konnte eine Regionalstelle 2017 trotz Einführung der neuen Software ihr Arbeitspensum im Vergleich zum Vorjahr deutlich steigern.

Der seit 2009 vorhandene bayernweite Ärztepool wurde im geprüften Zeitraum bei Antragsverfahren nahezu nicht und in Widerspruchsverfahren immer noch nicht durchgängig genutzt, obwohl dies bei Personalengpässen dringend erforderlich wäre. Der Einsatz von ärztlichen Gutachtern entsprechend der erforderlichen medizinischen Fachrichtung sollte künftig verbindlich festgelegt werden.

Der ORH erwartet, dass die seit 15 Jahren bekannten Leistungsunterschiede der Regionalstellen nun endlich durch wirksame Maßnahmen verringert werden und so das Leistungsniveau gesteigert wird. Hierfür ist eine effiziente Steuerung unerlässlich.

 

[1] §152 SGB IX.
[2] Art.7 Abs.1 Satz 1 BayHO.
[3] Vgl. ORH-Bericht 2006 TNr.36.
[4] Angabe der VZK.
[5] Personalausgaben: Kap. 1020 Tit. 42201 sowie 42807 und 42830; Sachkosten: Kap. 1020 Tit. 53601.
[6] Die tatsächlichen Ausgaben betrugen 2015: 13,4 Mio.€; 2016: 13,5 Mio.€ und 2017: 11,8 Mio.€.
[7] Vgl.§ 14, § 9 Abs.1 i.V.m. Anl.1 zu § 9 Abs.1 JVEG.
[8] Vgl. die Änderung des JVEG durch Art. 6 KostenrechtsänderungsG 2021.
[9] Der Bericht "Organisationsuntersuchung des Ärztlichen Diensts und der Verwaltung Ärztlicher Dienst im Zentrum Bayern, Familie und Soziales“ wurde als Druckschrift im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Bayerischen Staatsregierung am 12.12.2007 veröffentlicht.
[10] Vgl. Organisationsuntersuchung, Nr.2.3.3.1, Seite 18.
[11] Vgl. Organisationsuntersuchung, Nr.1.2, Seite 6.
[12] Vgl. Organisationsuntersuchung, Nr. 2.3.3.1, Seite 19.
[13] 5.531 AW x 16 Minuten / 60 Minuten / 8 Stunden = rd.185 Tage.
[14] Die Berechnung geht von dem geringsten Honorarsatz der Außengutachter aus (18€ pro Stellungnahme) und lässt die anteiligen Kosten des ZBFS durch Beteiligung des Ärztlichen Diensts und der Verwaltung Ärztlicher Dienst unberücksichtigt; die tatsächliche Einsparung wird also in aller Regel höher ausfallen.
[15] 11.421 AW multipliziert mit 18€.
[16] Den Anträgen werden teilweise umfangreiche medizinische Befundkopien der behandelnden Ärzte beigefügt.
[17] Vgl. Organisationsuntersuchung, Nr.1.3.3 Personalbedarf, Seite 7.
[18] Schwaben: Allgemeinmedizin; Oberfranken: Innere Medizin und Neurologie/Psychiatrie; Oberbayern: Chirurgie/Orthopädie; Unterfranken: Innere Medizin und Allgemeinmedizin.
[19] Die Zuständigkeiten im Widerspruchsverfahren sind wie folgt geregelt: Zentrale des ZBFS zuständig für Oberfranken; Regionalstelle Mittelfranken zuständig für Mittelfranken und Unterfranken; Regionalstelle Oberpfalz zuständig für Oberpfalz und Oberbayern; Regionalstelle Schwaben zuständig für Schwaben und Niederbayern.
[20] Vgl. Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung: Fachkonzept Kosten- und Leistungsrechung (Stand: 12.02.2007), Nr.1.1 KLR-Ziele, S.5f.
[21] Vgl.Fn.3.