TNr. 55 Förderung innovativer medizinischer Versorgungskonzepte

Der ORH und das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Regensburg haben die Förderung innovativer medizinischer Versorgungskonzepte (IMV) geprüft. Prüfungsmaßstab war vor allem die Ordnungsmäßigkeit. Dabei ging es um das Förderprogramm selbst; daneben wurden alle 15 in den Jahren 2012 bis einschließlich 2018 mit 2,1 Mio.€ geförderten Maßnahmen gesichtet und davon 5 vertieft geprüft. Der Vollzug des Förderprogramms auf Bundesebene war nicht Gegenstand der Prüfung.

55.1 Ausgangslage

Die bayerische Richtlinie zur Förderung innovativer medizinischer Versorgungskonzepte (IMVR) war erstmals am 01.07.2012 in Kraft getreten. Seitdem wurde das Förderprogramm IMV bis 31.12.2017 immer wieder verlängert und geringfügig redaktionell angepasst.[1] Wesentliche Förderziele der zwischen 2012 und Ende 2017 geltenden Fassungen waren die Ansiedlung von Ärzten im ländlichen Raum, die Zusammenarbeit von allen medizinischen Leistungserbringern sowie die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf bei jungen Ärzten.

Eine Neufassung der IMVR trat zum 01.01.2018 in Kraft[2] und beinhaltet eine wesentliche Erweiterung des Zuwendungszwecks und -gegenstands. Der Hauptgegenstand der Versorgungskonzepte muss einen Bezug zur vertragsärztlichen Versorgung haben; Ziel ist nun u.a. auch die Versorgung unter demografischen und pflegerischen Aspekten. Die Entscheidung über Förderanträge trifft das Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL) als Bewilligungsbehörde.

Neben dem Freistaat hatte der Bund mit dem am 23.07.2015 in Kraft getretenen GKV-Versorgungsstärkungsgesetz[3] eine neue Fördergrundlage geschaffen. Seit 2016 werden aus dem dazu eigens eingerichteten Innovationsfonds[4] neue Versorgungsformen gefördert, die über die bisherige Regelversorgung hinausgehen. Mit der Verlängerung der Förderung durch den Innovationsfonds bis 2024 schuf der Bund ein Verfahren für die Überführung erfolgreicher Versorgungsansätze in die Regelversorgung der gesetzlichen Krankenkassen. Bewilligungsstelle ist der Innovationsausschuss beim Gemeinsamen Bundesausschuss. Für das Programm auf Bundesebene standen in den Jahren 2016 bis 2019 im Innovationsfonds 225 Mio.€ pro Jahr zur Verfügung. Seit 2016 erfolgten bundesweit insgesamt 150 Fördermaßnahmen, davon 33 in Bayern.[5]

55.2 Feststellungen

55.2.1 Überschneidungsbereich von Bundes- und Landesförderung

Gemeinsamkeiten bzw. Überschneidungen der Förderungen auf Bundes- und Landesebene bestehen vor allem bei Antragsberechtigtem, Zweck, Gegenstand, Schwerpunkt und Dauer der Förderungen. Die folgende Synopse gibt einen Überblick über die Förderbekanntmachungen auf Bundesebene (linke Spalte) und die bayerischen IMVR (rechte Spalte):

Aus den Akten des Gesundheitsministeriums ist nicht ersichtlich, ob bei der zum 01.01.2018 erfolgten Neuauflage des bayerischen Förderprogramms mögliche Überschneidungsbereiche mit der seit 2016 bestehenden Förderung auf Bundesebene nach § 92a SGB V auf ihre Notwendigkeit und Erforderlichkeit geprüft wurden.

Das LGL hat bei Fördermaßnahmen, die seit der Einführung der Förderung auf Bundesebene bewilligt wurden, nicht dokumentiert, ob die Projekte auf eine vorrangige Förderung durch das Förderprogramm auf Bundesebene geprüft wurden.

55.2.2 Erfolgskontrolle der IMVR

Eine Erfolgskontrolle der IMVR ist bis dato nicht erfolgt und laut IMVR auch nicht vorgesehen.

Über das bayerische Förderprogramm wurden im Prüfzeitraum 2012 bis 2018 über einen Zeitraum von fünfeinhalb Jahren insgesamt 15 Projekte gefördert. Davon wurde für eines der Zuwendungsbescheid zurückgenommen.

Eine dauerhafte Übernahme von Projektergebnissen in die kollektiv- oder selektivvertragliche Versorgung[6] konnte vom Gesundheitsministerium nicht mitgeteilt werden. Bei zwei Projekten ist das abschließende Ergebnis der Vertragsverhandlungen mit den Krankenkassen nicht bekannt.

55.3 Würdigung

55.3.1 Überschneidungsbereich von Bund- und Landesförderung

Der haushaltsrechtliche Subsidiaritätsgrundsatz sieht vor, dass Zuwendungen nur gewährt werden dürfen, wenn der Staat an der Erfüllung des Zuwendungszwecks ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann.[7] Selbst wenn dieser Grundsatz erfüllt ist, sind neue Förderbereiche nur zulässig, wenn sie unbedingt notwendig sind.[8] Bereits eingerichtete Förderbereiche sind am Maßstab unbedingter Notwendigkeit zu überprüfen. Nach den Fördergrundsätzen[9] sollte ein Förderbereich vor allem auch dann aufgehoben oder eingeschränkt werden, wenn eine staatliche Zuwendung ohne Verpflichtung zusätzlich zu Bundesförderungen gewährt wird. Damit soll auch ein Nebeneinander von Förderung durch den Bund und den Freistaat vermieden werden, wenn in diesem Fall das erhebliche staatliche Interesse bereits durch den Bund befriedigt wird.

Wenngleich die in § 92a Abs. 1 Satz 4 Nrn. 1, 3 und 4 SGB V beschriebenen Förderschwerpunkte[10] auf Bundesebene weiter gefasst wurden als die o. g. Kriterien der IMVR, enthalten die Förderschwerpunkte diese nahezu vollständig und sind überlappend. Der Zeitraum der Förderung[11] ist ebenfalls deckungsgleich. Der Finanzierungsumfang[12] ist in den Förderbekanntmachungen auf Bundesebene weitergehend als der der IMVR. Bayern hat mit der am 01.01.2018 in Kraft getretenen IMVR somit ein Förderprogramm geschaffen, das sich mit der Förderung auf Bundesebene in großen Teilen überschneidet.

Aufgrund der Fördergrundsätze hätte das Gesundheitsministerium die Neuauflage des Förderprogramms auf seine unbedingte Notwendigkeit überprüfen müssen. Sich überschneidende Fördergegenstände hätten bereits durch die Richtlinie ausgeschlossen werden müssen. Ebenso wäre es Aufgabe des LGL als Bewilligungsstelle gewesen, bei Fördermaßnahmen, die nach der Einführung der Förderung auf Bundesebene bewilligt wurden, vorrangige Fördermöglichkeiten auf dieser Ebene zu prüfen.[13]

Dies ist alles nicht erfolgt. Dem haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsgrundsatz wurde somit nicht Rechnung getragen.

55.3.2 Erfolgskontrolle der IMVR

Die im Haushaltsrecht vorgesehene Erfolgskontrolle von Förderprogrammen[14] dient der Nachprüfung, ob der Einsatz der Mittel wirksam und wirtschaftlich war und das Förderprogramm sein Ziel erreicht hat. Die Festlegung konkreter und überprüfbarer Ziele bei Förderprogrammen sowie deren regelmäßige Evaluation hat auch der Landtag der Verwaltung aufgetragen.[15]

Für keine geförderte Maßnahme konnte die dauerhafte Übernahme in die (kollektiv- oder selektivvertragliche) Versorgung vom Gesundheitsministerium bestätigt werden. Zudem spricht die geringe Anzahl von letztlich nur 14 geförderten IMVR-Projekten im vergleichsweise langen Förderzeitraum von über sechs Jahren für eine geringe Nachfrage. Dennoch wurde die Förderung immer weiter fortgeführt. Das Gesundheitsministerium sollte nunmehr zeitnah eine Erfolgskontrolle vornehmen und die erforderlichen Konsequenzen ziehen.

55.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Gesundheitsministerium erklärt, die Förderschwerpunkte der IMVR seien nicht mit den Kriterien nach § 92a SGB V identisch. Zwar gebe es Überschneidungen (insbesondere hinsichtlich einer gewünschten interdisziplinären oder sektorenübergreifenden Zusammenarbeit), aber auch deutliche Unterschiede. Grundlegender Schwerpunkt der IMV-Förderung sei die praktische Umsetzung, Entwicklung und Erprobung von Konzepten mit Blick auf die Umsetzung des in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BV normierten Gebots der Förderung und Sicherung von gleichwertigen Lebensverhältnissen (hier in Bezug auf die Gesundheitsversorgung) in Bayern. Unter anderem müssten sich förderfähige Projekte explizit in die bayerische Versorgungsstruktur einfügen. Darüber hinaus gäbe es beim Innovationsausschuss keine Förderkriterien zum Bereich „Vereinbarkeit von Familie und Beruf“. Gerade dieser Aspekt stelle einen wichtigen Ansatzpunkt für den Erhalt einer ausreichenden und flächendeckenden medizinischen Versorgung im ländlichen Raum Bayerns dar.

Zwar werde bei der IMVR über die Übernahme erfolgreicher Projektergebnisse in die kollektivvertragliche Versorgung auf Bundesebene entschieden, jedoch habe sich im Rahmen der Arbeitsgemeinschaft der Obersten Landesgesundheitsbehörden im November 2019 eine Arbeitsgruppe unter der Leitung des Landes Mecklenburg-Vorpommern konstituiert. Diese habe den Auftrag, ein Verfahren zur Überführung von erfolgreichen länderfinanzierten Projekten in die Regelversorgung zu erarbeiten.

Hinsichtlich der Erfolgskontrolle des Förderprogramms werde eine Gesamtevaluation als sinnvoll erachtet. Diese sei mit der Evaluation der gesamten Fördersäule zum Erhalt und zur Verbesserung der ärztlichen Versorgung im ländlichen Raum geplant. Unbeschadet dessen würden bereits jetzt alle geförderten Einzelmaßnahmen durch die Zuwendungsempfänger evaluiert und diese Evaluationen vom LGL geprüft.

55.5 Schlussbemerkung

Der ORH empfiehlt dem Gesundheitsministerium, nach mittlerweile neun Jahren Laufzeit des bayerischen Förderprogramms endlich eine Erfolgskontrolle des gesamten Programms vorzunehmen. Prüfungen einzelner Fördermaßnahmen können dies nicht ersetzen.

Wenngleich das Gesundheitsministerium bestreitet, dass das bayerische Förderprogramm mit dem auf Bundesebene deckungsgleich ist, sieht es selbst Überschneidungen; diese hält der ORH für deutlich gegeben. Auch die Versorgung des ländlichen Raums ist auf Bundesebene wesentlicher Förderinhalt; ein Bedarf einer ergänzenden bayerischen Förderung besteht insoweit nicht. Überschneidungsbereiche verletzen den haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsgrundsatz. Das Gesundheitsministerium sollte sich zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Bezug auf die Gesundheitsversorgung in Bayern in der IMVR auf die Themen fokussieren, für die der Bund keine Fördermöglichkeiten vorsieht.

 

[1] Bek. des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 02.10.2013 (AllMBl. S. 422), ÄndBek. vom 30.06.2014 (AllMBl. S. 381), ÄndBek. vom 08.12.2016 (AllMBl. S. 2221) und ÄndBek. vom 01.06.2017 (AllMBl. S.255).
[2] Bek. des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 29.11.2017  31d-G8060-2017/21-11 (AllMBl. S.585).
[3] §92 SGB V (BGBl.I 2015, S.1211).
[4] Webseite des Gemeinsamen Bundesausschusses:
https://www.g-ba.de/presse/pressemitteilungen/590/, (abgerufen am 06.10.2020).
[5] Webseite des Innovationsfonds:
https://innovationsfonds.g-ba.de/projekte/neue-versorgungsformen, (abgerufen am 06.10.2020).
[6] Nr.1.1 Satz 4 Fördergrundsätze (FöGr).
[7] Art.23 i.V.m. Art.44 Abs.1 Satz 1 BayHO.
[8] Nr.1.1 Sätze 2 und 3 FöGr.
[9] Vgl.Fn. 6.
[10] Nr.3 Tabelle 72-Teil2.
[11] Nr.5 Tabelle 72-Teil2.
[12] Nr.4 Tabelle 72-Teil2.
[13] VV Nr.2.4 zu Art.44 BayHO.
[14] VV Nr.12 zu Art.44 BayHO i.V.m. VV Nr.6 zu Art.7 BayHO.
[15] Beschluss des Landtags vom 21.06.2017 zum Fördermittelcontrolling, LT-Drs.17/17326 Nr. 2i.