TNr. 50 Förderung von öffentlichen touristischen Infrastruktureinrichtungen

Der ORH hat mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Bayreuth von 2017 bis 2019 eine Querschnittsprüfung der Förderung von öffentlichen touristischen Infrastruktureinrichtungen aus den Jahren 2012 bis 2019 durchgeführt. Ziel war die Überprüfung des zielgerichteten Mitteleinsatzes, des Verwaltungsverfahrens bei den Regierungen sowie der Abwicklung der einzelnen Maßnahmen bei den Zuwendungsempfängern.

Prüfungsmaßstab waren die Notwendigkeit, die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns; Prüfungsgegenstand war der Vollzug der Richtlinien zur Förderung von öffentlichen touristischen Infrastruktureinrichtungen (RÖFE)[1].

50.1 Ausgangslage

Ziele der RÖFE sind die Attraktivitätssteigerung und Qualitätsverbesserung der Tourismusinfrastruktur in den Fördergebieten, die Erhöhung des Erholungswerts und damit die Steigerung der Wirtschaftskraft.

Auf der Grundlage des Tourismuspolitischen Konzepts der Staatsregierung[2] und entsprechend dem Förderzweck werden öffentliche Einrichtungen des Tourismus lt. Haushaltsansatz jährlich mit durchschnittlich (2012 bis 2019) 7,5 Mio.€[3] , tatsächlich mit durchschnittlich 12 Mio.€ gefördert.[4] Die jährlichen Ist-Ausgaben weisen starke Schwankungen auf (siehe Tabelle 68) und betrugen 2012 bis 2019 insgesamt 96 Mio.€.

Nach den Richtlinien beträgt der grundsätzliche Förderhöchstsatz bis zu 50% der zuwendungsfähigen Ausgaben; höhere Fördersätze im Einzelfall sind zu begründen. Bei den geförderten Maßnahmen ist die Sicherstellung der Barrierefreiheit zu gewährleisten.

Der ORH hat vor Ort insgesamt 15 Maßnahmen in den 7 Regierungsbezirken mit Gesamtkosten von 12,4 Mio.€ geprüft; hierfür wurden Zuwendungen von 7,5 Mio.€ gewährt. Zusätzlich hat er 133 Bescheide mit Zuwendungen von jeweils über 50.000€ aus den Jahren 2016 bis 2019 ausgewertet.

50.2 Fördervoraussetzungen der RÖFE

Die Richtlinien regeln, unter welchen Voraussetzungen kommunale Körperschaften Zuwendungen erhalten können. Diese sind u.a.:[5]

• ouristischer Bedarf liegt vor und touristische Nutzung überwiegt,
• mit dem Vorhaben wurde noch nicht begonnen,
• die Gesamtfinanzierung ist gesichert.

50.2.1 Feststellungen

• Bei Antrags- und Verwendungsnachweisprüfung ist zu klären, ob ein touristischer Bedarf vorliegt und die Nutzung überwiegend touristisch ist. Maßnahmen ohne nachvollziehbare oder zu geringe touristische Nutzung dürfen nicht gefördert werden. In einem Fall fehlte die überwiegende touristische Nutzung eines Funktionsgebäudes. Der Zuwendungsbescheid setzte dessen "zügige, veränderte konzeptionelle Ausrichtung […] voraus“.[6] Die Regierung schloss das Förderverfahren mit einer Zuwendung in Höhe von 786.795€ ab, ohne das erforderliche Konzept einzufordern.
• Zuwendungen zur Projektförderung dürfen nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind.[7] Bei zwei Maßnahmen mit Zuwendungen von 683.200€ bzw. 221.000€ hatten die Gemeinden jeweils schon vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn Leistungen vergeben, die über bloße Planungen hinausgingen.[8]
• Die Finanzierung des Vorhabens einschließlich etwaiger Kosten der Vorfinanzierung und der Folgekosten muss - zumindest überschlägig - gesichert erscheinen. Daneben muss die Maßnahme sachlich geprüft sein. Dies hat vor Erlass des Zuwendungsbescheids zu erfolgen und das Ergebnis ist zu dokumentieren.[9] Mehrere Regierungen hatten keine Prüfungen der Gesamtfinanzierung dokumentiert.

Die Entscheidung über die Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn hat auf der Grundlage eines schriftlichen Zuwendungsantrags zu erfolgen.[10] Bei einem Förderfall mit einer Zuwendung von 1.855.000€ erteilte eine Regierung die Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn vor Eingang des Zuwendungsantrags. So konnte nicht geprüft werden, ob die Finanzierung des Vorhabens einschließlich etwaiger Kosten der Vorfinanzierung und der Folgekosten gesichert erscheint.[11]

50.2.2 Würdigung

Die Regierungen haben erhebliche Fördersummen ausgezahlt, obwohl sie bei den oben genannten Maßnahmen die grundlegenden Fördervoraussetzungen nicht umfassend geprüft und dokumentiert haben. Mindestens bei den ersten drei dargestellten Fällen hätte nach den Richtlinien nicht gefördert werden dürfen; dies betrifft Zuwendungen von 1,7 Mio.€[12] und damit 23% der Zuwendungen in den 15 vor Ort geprüften Fällen.

50.3 Festsetzungen im Zuwendungsbescheid

Der Zuwendungsbescheid legt die konkreten Rechte und Pflichten, u.a. zur Barrierefreiheit sowie den Fördersatz im Einzelfall fest.

50.3.1 Feststellungen

Die Regierungen gestalteten die Zuwendungsbescheide nicht einheitlich, z.B. im Hinblick auf Bewilligungszeiträume, notwendige Einbehalte von Schlussraten oder Rechtsbehelfsbelehrungen.

Bei 4 der 15 vor Ort geprüften Maßnahmen sowie zahlreichen Bescheiden der 133 zusätzlich ausgewerteten Bescheide war der Zuwendungszweck nicht eindeutig definiert. Um die Zweckbindung sicherzustellen, muss der genaue Zuwendungszweck im Zuwendungsbescheid angegeben werden.[13] Hierzu darf sich die Bezeichnung nicht nur auf die Beschaffung von Gegenständen oder die Errichtung bzw. Sanierung von Bauwerken beschränken, sondern die künftige touristische Nutzung ist festzulegen. So war etwa bei Baumaßnahmen als Förderzweck lediglich die Errichtung eines Gebäudes genannt. In anderen Fällen ging es um die Anschaffung von Geräten bzw. Traktoren. Hinweise auf den Förderzweck "touristische Nutzung“ hingegen fehlten.

Im Einzelfall kann unter Berücksichtigung der Lage des Investitionsortes in einem besonders strukturschwachen Gebiet und der finanziellen Leistungsfähigkeit des Maßnahmeträgers ein höherer Fördersatz gewährt werden. Bei 105 von 148 Bescheiden (70%) wurde der grundsätzliche Förderhöchstsatz von 50% überschritten.

Die Ermittlung des Fördersatzes inkl. Zu- und Abschlägen ist ausreichend zu begründen und zu dokumentieren. Bei 3 der 15 vom ORH geprüften Zuwendungen von insgesamt 739.000€ lag keine oder keine ausreichende Begründung vor. Dies betraf in einem Fall den Fördersatz von 80%, in den beiden weiteren jeweils einen Zuschlag, der ohne Angaben zur besonderen tourismuspolitischen Bedeutung festgesetzt wurde.

Laut Richtlinien ist die Sicherstellung der Barrierefreiheit zu gewährleisten. Bei zwei Maßnahmen mit Zuwendungen von insgesamt 1 Mio.€ wurde die Barrierefreiheit zwar im Rahmen der Antragsprüfung diskutiert, aber letztlich auf entsprechende Vorgaben verzichtet.

50.3.2 Würdigung und Empfehlungen

Im Interesse der konsequenten Umsetzung der touristischen Förderziele und der Rechtssicherheit sollte das Wirtschaftsministerium für einen bayernweit gleichmäßigen Fördervollzug sorgen. Die Festlegungen in den Zuwendungsbescheiden waren hierfür vielfach unzureichend.

Der Förderhöchstsatz wurde in 70% der vom ORH aufgegriffenen 148 Förderfälle tatsächlich als Basisfördersatz gehandhabt. Dies geht über die in den RÖFE vorgegebene Beschränkung auf Einzelfälle hinaus. Im Ergebnis wird damit das Regel-Ausnahme-Verhältnis umgekehrt; dies hält der ORH für zu weitgehend. Dazu kommt, dass diese Überschreitungen des Förderhöchstsatzes nicht immer ausreichend begründet oder dokumentiert waren.

In den RÖFE ist die Barrierefreiheit als Fördervoraussetzung verankert. Daher ist sie konsequent umzusetzen; dies gilt umso mehr, weil sich Bayern das Ziel gesetzt hat, den öffentlichen Raum bis 2023 barrierefrei zu gestalten.

50.4 Entscheidungen im Förderverfahren

Bei Entscheidungen im Förderverfahren sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Die wirtschaftliche und sparsame Ausführung ist deshalb bei Antrag und Verwendungsnachweis zu prüfen. Grundsätzlich ist es als unwirtschaftliches Verhalten zu werten, wenn Zuwendungsempfänger Aufträge entgegen der Vergabevorschriften vergeben.[14] Maßnahmen, die diesen Grundsätzen nicht entsprechen, dürfen nicht oder nur anteilig gefördert werden. Verstöße gegen Vergaberecht sind förderrechtlich zu würdigen.

50.4.1 Feststellungen

In einem Fall förderte eine Regierung den Bau eines Busbahnhofs. Die Kosten von 854.000€ wurden in voller Höhe mit einem Fördersatz von 80% wie beantragt als zuwendungsfähig anerkannt. Die Mehrkosten für die Herstellung von Busstellflächen mit Granitpflastersteinen, im Vergleich zu einer wie sonst üblichen Bauweise in Asphalt, beliefen sich auf rd. 100.000€.

Bei 12 der 15 geprüften Maßnahmen wurde gegen Vergaberecht verstoßen; dies umfasste Auftragswerte von über 1,2 Mio.€. Die Vergabeverstöße betrafen z.B. Fälle, in denen Vergleichsangebote nicht oder nicht in ausreichender Anzahl eingeholt wurden oder unzulässige Direktvergaben ohne jeglichen Wettbewerb erfolgten.

50.4.2 Würdigung und Empfehlungen

Die Regierungen haben die Einhaltung der Vergabevorschriften nicht in ausreichendem Maße geprüft. Rückforderungen von Zuwendungen wurden selbst bei schweren Vergabeverstößen (z.B. unzulässige Direktvergaben) auch nach Beanstandung durch den ORH nicht immer eingeleitet.

Angesichts der hohen Fördermittel sollte das Ministerium für die korrekte Prüfung der Förderunterlagen und insbesondere der Vergaben sorgen.

50.5 Erreichen des Zuwendungszwecks

Bereits im Rahmen des Bewilligungsverfahrens ist der Zuwendungszweck klar zu benennen.[15] Nur so kann das Erreichen des Zuwendungszwecks bei den einzelnen Förderfällen, nämlich die Verbesserung der Tourismusinfrastruktur, überprüft werden.

50.5.1 Feststellungen

In keinem der 15 geprüften Zuwendungsbescheide haben die Regierungen Parameter definiert und Festlegungen getroffen, in welchem Zeitraum welche Nachweise zu erbringen sind. Sie stellten teilweise ohne Begründung fest, dass der Zuwendungszweck erreicht worden sei. Bei 9 der 15 geprüften Maßnahmen mit Zuwendungen von insgesamt 6,7 Mio.€ hat der ORH festgestellt, dass die Regierungen das Erreichen des Zuwendungszwecks nicht oder nur unzureichend geprüft haben. In keinem der geprüften Fälle wurde ausreichend dargelegt, dass die Tourismusinfrastruktur aufgrund der RÖFE-Förderung tatsächlich verbessert wurde.

50.5.2 Würdigung und Empfehlungen

Die Regierungen können das Erreichen des Zuwendungszwecks ohne definierte Parameter nicht feststellen. Es sollten daher individuell messbare Indikatoren ausgearbeitet und bei der Bewilligung festgelegt werden (z.B. Besucherzahlen bei Bädern, Entwicklung der Übernachtungszahlen oder Frequentierung bei Wanderwegen, Öffnungszeiten von Infozentren). Dazu sollten möglichst Ist-Zustand und Soll-Situation im Zuwendungsantrag beschrieben werden.

50.6 Erfolgskontrolle

Die Erfolgskontrolle von Förderprogrammen ist ein wesentliches Instrument zur Gewährleistung wirtschaftlichen Handelns. Der ORH hat diese Notwendigkeit bereits in mehreren Jahresberichten betont, zuletzt im Jahresbericht 2017. Der Landtag hatte daraufhin beschlossen, dass die Staatsregierung konkrete und überprüfbare Ziele für Förderungen festlegen solle.[16] Diese seien regelmäßig zu evaluieren.

50.6.1 Feststellungen

Das Wirtschaftsministerium führte bisher keine Erfolgskontrolle durch, obwohl touristische Infrastrukturmaßnahmen bereits seit den 1970er Jahren gefördert werden. Bei keiner der mehrfachen Fortschreibungen der Förderrichtlinien wurden zur Notwendigkeit des Förderprogramms konkrete Aussagen getroffen.

So übernahm das Wirtschaftsministerium die Zuständigkeit für die Förderung von Loipen und Loipenspurgeräten in das RÖFE-Förderprogramm im Jahr 2017, ohne eine Evaluierung durchzuführen bzw. zu dokumentieren. Vorher war das Umweltministerium im Rahmen des ehemaligen Programms "Freizeit und Erholung“ zuständig gewesen.

In den Jahren 2017 bis Oktober 2019 wurden 64 Loipenspur-, Wegepflege- oder Multifunktionsgeräte mit insgesamt 6,1 Mio.€ gefördert.

50.6.2 Würdigung und Empfehlungen

Angesichts der jahrzehntelangen Laufzeit des Förderprogramms ist aus Sicht des ORH eine Evaluierung dringend geboten. Nachdem das Tourismuspolitische Konzept der Staatsregierung[17] selbst den Faktor Ökologie als eine "Trumpfkarte für die zukünftige Tourismusentwicklung“ sieht, sollte das Programm insoweit neu ausgerichtet werden.

Eine Evaluierung ist auch bei Übernahme des finanziell und zahlenmäßig bedeutsamen Bereichs "Loipen und Loipenspurgeräte“ nicht erfolgt. Für den ORH ist nicht nachvollziehbar, warum ein mehr als 30 Jahre alter Fördertatbestand mit erheblichem Mitteleinsatz übernommen wurde, ohne dessen Notwendigkeit und Ausrichtung kritisch zu hinterfragen. Gerade vor dem Hintergrund des Klimawandels, den die Staatsregierung selbst als Herausforderung wie Chance für den Fremdenverkehr bezeichnet,[18] stellt sich die Frage, ob die Anschaffung von rein saisonal einsetzbaren Geräten wirtschaftlich und nachhaltig ist.

50.7 Stellungnahme der Verwaltung

Zu zahlreichen Anmerkungen des ORH bestehe Zustimmung. Die Regierungen seien vom Ministerium bereits auf die entsprechenden Punkte ausdrücklich hingewiesen worden, darunter auch auf das Thema Vergabe. Aus Defiziten bei Einzelfallentscheidungen könne nicht auf einen generell nicht ordnungsgemäßen Vollzug und eine grundsätzlich nicht ausreichende Fachaufsicht geschlossen werden.

Die in zahlreichen Fällen erfolgte Ausschöpfung des Förderhöchstsatzes der RÖFE sei mit der Gebietskulisse der RÖFE (ländlicher Raum und Tourismusregionen) zu begründen.

Die Frage, ob im Zuwendungsantrag künftig Indikatoren für eine Zielerreichung mit entsprechender Berichtspflicht zu benennen sind, werde derzeit im Ministerium geprüft.

Das Ministerium weist zu den Themen Barrierefreiheit und Nachhaltigkeit/Ökologie darauf hin, dass dieser Inhalt einer aktuellen Änderung der RÖFE zum 24.06.2020 waren.[19]

50.8 Schlussbemerkung

Angesichts der Bedeutung des Förderprogramms sollte das Ministerium verstärkt die Fachaufsicht über die Regierungen wahrnehmen. Die Prüfung ergab eine Fülle an Defiziten. Diese reichen von schweren Vergabeverstößen bis hin zur Ausreichung von Maximalfördersätzen ohne nähere Begründung. Schon angesichts des Staatsziels "Bayern barrierefrei 2023“[20] sollte die öffentliche Hand bei geförderten touristischen Einrichtungen ihrer Vorbildfunktion gerecht werden.

50 Jahre nach Einführung dieses immer wieder fortgeschriebenen Förderprogramms ist eine Erfolgskontrolle anhand klarer Maßstäbe überfällig.

 

[1] RL 2011 vom 02.02.2011, RL 2015 vom 27.02.2015 und RL 2017 vom 12.02.2017.
[2] Https://www.stmwi.bayern.de/fileadmin/user_upload/stmwi/Publikationen/2012/Tourismuspolitisches_Konzept.pdf (abgerufen am: 11.12.2020), Nr.2.1 RÖFE.
[3] Haushaltspläne 2012 bis 2019 (Kap. 0704 Tit. 88378), gegenseitig innerhalb der TG83 deckungsfähig.
[4] Durchschnittliche Ausgaben der Jahre 2012 bis 2019 (Kap. 0704 Tit. 88378).
[5] Nr.5 RÖFE.
[6] Zitat aus Zuwendungsbescheid.
[7] Nr.1.3 VV zu Art.44 BayHO.
[8] Leistungsphasen 8 Bauoberleitung und 9 Gewährleistungsüberwachung der HOAI sowie die örtliche Bauüberwachung.
[9] Nrn.1.2 und 3.3.5 VVK zu Art.44 BayHO.
[10] Nr.3.1 VVK.
[11] Nr.1.3.3 VV zu Art.44 BayHO i.V.m. Nr.1.3 VVK.
[12] 786.795€, 683.200€ und 221.000€.
[13] Nr.4.2.3 VVK.
[14] Nr.3.1 der Richtlinien zur Rückforderung von Zuwendungen bei schweren Vergabeverstößen; Bek. des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 23.11.2006  11H13600014571/06 (FMBl. S.228), geändert durch Bek. vom 02.01.2017 (FMBl. S.38).
[15] Nr.4.2.3 VV zu Art.44 BayHO.
[16] ORH-Bericht 2017 TNr.37, LT-Drs.17/17326 vom 21.06.2017.
[17] Tourismuspolitisches Konzept der Staatsregierung (Fn.2), S.3.
[18] Tourismuspolitisches Konzept der Staatsregierung (Fn.2), S.4.
[19] Bek. vom 20.04.2020 (BayMBl. 2020 Nr.352).
[20] Regierungserklärung vom 12.11.2013.