TNr. 52 Projektförderung im kommunalen Straßenbau

Der ORH hat mit Beteiligung der Rechnungsprüfungsämter Augsburg, Regensburg und Würzburg die aufgrund der Verwaltungsreform V21 angestrebte Bündelung des Förderwesens im kommunalen Straßenbau an den Regierungen geprüft. Der ORH untersuchte den Umsetzungsstand der Reform und die Abwicklung der Förderverfahren in einer Querschnittsprüfung. Prüfungsmaßstab war die Wirtschaftlichkeit staatlichen Handelns.

52.1 Ausgangslage

Die Projektförderung im kommunalen Straßenbau läuft seit Einführung des GVFG[2] 1971 nunmehr durchgehend fast 50 Jahre. Allein zwischen 2000 und 2020 wurden über 3 Mrd.€ an Zuwendungen an bayerische Kommunen ausbezahlt. Förderziel sind der Bau oder Ausbau kommunaler Straßen, soweit dies zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in Gemeinden und Landkreisen dringend notwendig ist. Bei der Förderung sind die Richtlinien für Zuwendungen des Freistaates Bayern zu Straßen- und Brückenbauvorhaben kommunaler Baulastträger (RZStra) zu beachten.

Über die Bewilligung der Zuwendungen entscheiden die Regierungen, im Regelfall nach vorheriger Abstimmung mit dem Bauministerium. Bei der Bemessung der Zuwendung sind die Bedeutung des Bauvorhabens, die finanzielle Lage der Kommune, das Staatsinteresse und die Höhe der verfügbaren Mittel zu berücksichtigen.[3]

Bisher waren die Staatlichen Bauämter erste Ansprechpartner der Kommunen für deren Straßenbauvorhaben. Im Förderverfahren wurden sie dann von den Regierungen zur fachtechnischen Beurteilung von Planung und Bauausführung eingebunden. Den Vorschlag aus der Verwaltungsreform V21, das Förderwesen im Straßenbau an den Regierungen zu bündeln und damit an den Staatlichen Bauämtern Personal einzusparen, hat die damalige Oberste Baubehörde 2014 bis Mai 2015 als Pilotprojekt an der Regierung von Mittelfranken getestet. Laut Schreiben der Obersten Baubehörde vom 27.09.2016 sollte das Pilotprojekt aufgrund der positiven Ergebnisse bis 2019 bayernweit in den Regelbetrieb übergehen. Der durch die Reform an den Regierungen entstehende zusätzliche Personalbedarf sollte durch Einsparungen an den Staatlichen Bauämtern gedeckt werden. Insgesamt sollte mindestens 50% des bisher dort für die Förderung eingesetzten Personals eingespart werden. Als Ergebnis des Pilotprojekts ergaben sich 2014 bei den Staatlichen Bauämtern im Regierungsbezirk Mittelfranken Entlastungseffekte von 1,57 Vollzeitkräften im Vergleich zu 2013.

Der ORH hat die Laufzeiten und den Fördermittelbedarf für die im Jahr 2018 laufenden rd. 1.200 BayGVFG-Förderverfahren ausgewertet. Außerdem hat er die Abwicklung von 153 Zuwendungsverfahren aus mehreren Jahren mit einem zuwendungsfähigen Kostenumfang von 338 Mio.€ und bewilligten Zuwendungen von zusammen 170 Mio.€ geprüft.

52.2 Organisation des Förderverfahrens

Mit der vom Bauministerium auf Basis des Pilotprojekts angestrebten Bündelung der Zuständigkeit für das gesamte Förderverfahren an den Regierungen sollten die Verfahren vereinfacht, vereinheitlicht und eine ausreichende Qualität gesichert werden. Effizienzgewinne aus Synergieeffekten sollten den insgesamt verringerten Personaleinsatz ausgleichen.

52.2.1 Feststellungen

Bis Ende 2019 war die Zuständigkeit für das gesamte Förderverfahren nur bei der Regierung der Oberpfalz vollständig gebündelt. Vier Regierungen, darunter auch die Regierung von Mittelfranken, bearbeiteten alle laufenden Verfahren noch mit Staatlichen Bauämtern und alle Neuverfahren bereits vollständig ohne Staatliche Bauämter. Bei zwei Regierungen gab es noch regional - je Bauamt - unterschiedliche Zuständigkeiten. Nach Mitteilung des Bauministeriums sei der Abschluss der Aufgabenbündelung auch aufgrund zahlreicher seit vielen Jahren laufender Verfahren (Altfälle), die noch von den Staatlichen Bauämtern abgeschlossen werden sollen, derzeit nicht absehbar. Zudem gehe es um eine sozialverträgliche Personalumsetzung.

52.2.2 Würdigung und Empfehlungen

Nach Ansicht des ORH ist ein Abschluss der Reform der Projektförderung erforderlich mit dem Ziel, die angestrebte Vereinfachung, Vereinheitlichung und Qualitätssicherung der Verfahren sowie die Einsparungen bei den Personalkosten zu erreichen.

52.3 Abwicklung des Förderverfahrens

In das Förderprogramm nach BayGVFG sollen nur baureife Vorhaben aufgenommen werden. Grundlage für Programmaufnahme und Förderung sind die Ausschreibungsergebnisse für die Bauleistungen.[4] Die Bauzeit bis zur Verkehrsfreigabe beträgt häufig ein Jahr, selten bis zu drei Jahre. Nur bei einzelnen, sehr großen Vorhaben oder Vorhaben mit mehreren Bauabschnitten kann die Gesamtbauzeit noch länger sein. Nach Ende der Bauarbeiten sind die Fördervorhaben zügig abzuschließen. Die Vorlagefrist für die Verwendungsnachweise beträgt ein Jahr, beginnend mit der Fertigstellung des Bauvorhabens.[5]

52.3.1 Feststellungen

Insgesamt verzeichnete das Bauministerium 2018 rd.1.200 laufende Förderverfahren mit noch auszuzahlenden Fördermitteln von 327 Mio.€. Davon waren 236 Verfahren noch nicht abgeschlossen, die bereits sechs Jahre und länger in das Förderprogramm aufgenommen waren. Für diese Bauvorhaben waren noch 88 Mio.€ Fördermittel nicht abgeflossen; darunter waren 97 bereits mehr als 10 Jahre im Programm, mit noch nicht abgeflossenen 60 Mio.€ Fördermitteln.

Bei diesen Altfällen ist den Regierungen häufig nicht bekannt, wann die Förderverfahren abgeschlossen werden können und ob die dafür noch nicht abgeflossenen Fördermittel tatsächlich benötigt oder zumindest teilweise wieder frei werden. Zudem werden Verfahren nicht abgeschlossen, selbst wenn ein Abfluss der Fördermittel sehr unwahrscheinlich geworden ist. Darüber hinaus wurden die Verwendungsnachweise nur für wenige Vorhaben rechtzeitig vorgelegt, in Einzelfällen erst 20 Jahre nach der Verkehrsfreigabe.

So bewilligte eine Regierung im Jahr 2003 für den Bau einer Ortsumgehung eine Zuwendung von 5,94 Mio.€ bei einem Fördersatz von 90%. Obwohl mit dem Bau auch nach über 17 Jahren noch nicht begonnen wurde, beendete die Regierung das Zuwendungsverfahren nicht.

Zwei Vorhaben einer Stadt waren seit über 11 bzw. 16 Jahren zwar baulich fertiggestellt, aber Fördermittel von insgesamt 2,24 Mio.€ nicht abgerufen und auch das Förderverfahren nicht abgeschlossen.

Bei einem Landkreis waren 9 Vorhaben, die vor mehr als 10 Jahren und weitere 17 Vorhaben, die vor mehr als 5 Jahren angelaufen waren, nicht abgeschlossen. Bei diesen Vorhaben standen noch Auszahlungen von insgesamt 2,25 Mio.€ Fördermitteln offen.

52.3.2 Würdigung und Empfehlungen

Bei der Entscheidung über die Aufnahme neuer Vorhaben in das Förderprogramm muss das Bauministerium die bereits in das Programm aufgenommenen laufenden Vorhaben und die hierfür noch nicht abgerufenen Fördermittel berücksichtigen. Förderverfahren, insbesondere Altfälle, sollten daher möglichst rasch abgeschlossen werden, um die haushaltsrechtlich notwendige Klarheit über die dafür tatsächlich benötigten Fördermittel zu schaffen.

Der ORH hält es für erforderlich, dass die Regierungen die fristgerechte Vorlage der Verwendungsnachweise überwachen. Er empfiehlt, wie mit der Verwaltungsreform V21 angestrebt, die Verfahrensabläufe auch im Sinne eines "best practice“ zu vereinheitlichen, zu vereinfachen und so zu beschleunigen. Dies würde bei Regierungen und Kommunen Verwaltungsaufwand reduzieren.

Wenn die Zuwendungsempfänger die Verwendungsnachweise nicht fristgerecht vorlegen, sollten Konsequenzen bis hin zum Widerruf der Bewilligung wegen Nichterfüllung einer Auflage geprüft werden. Daneben kommen etwa die Zurückstellung weiterer Bewilligungen bis zur vollständigen Vorlage des Verwendungsnachweises und der Ausschluss von weiteren Förderungen in Betracht.

52.4 Erfolgskontrolle

Die Erfolgskontrolle von Förderprogrammen (Zielerreichungs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrolle) ist als ein wesentliches Instrument zur Gewährleistung wirtschaftlichen Handelns und zur Steigerung der Effektivität des staatlichen Mitteleinsatzes haushaltsrechtlich vorgeschrieben.[6] Auf Beschluss des Landtags soll die Staatsregierung konkrete und überprüfbare Ziele für Förderungen festlegen. Diese sind regelmäßig zu evaluieren.[7]

52.4.1 Feststellungen

Das Bauministerium führte bisher keine Erfolgskontrolle für das BayGVFG-Förderprogramm im Kommunalstraßenbau durch und hat zur Notwendigkeit, Effizienz und Effektivität des Förderprogramms keine konkreten Aussagen getroffen.

52.4.2 Würdigung und Empfehlungen

Nach fast einem halben Jahrhundert sollte das Förderprogramm dringend evaluiert werden. Insbesondere wegen seiner langen Laufzeit und der erheblichen finanziellen Ausstattung sind geeignete messbare Programmziele für eine Erfolgskontrolle zu entwickeln. Dabei ist auch zu hinterfragen, weshalb die Altfälle nicht abgeschlossen werden und ob die dafür nicht abgerufenen Fördermittel weiterhin zur Erfüllung des Zuwendungszwecks benötigt werden.

52.5 Stellungnahme der Verwaltung

Das Bauministerium begründet die Verzögerung der Aufgabenbündelung bei den Regierungen im Wesentlichen mit der fehlenden Personalausstattung im fachtechnischen wie auch im Verwaltungsbereich. So seien Personalgewinnung und Personaleinsatzplanung an den Regierungen nicht Aufgabe des Bauministeriums, sondern lägen in der Zuständigkeit des Innenministeriums. Zudem sei auch die Gewinnung baufachtechnischen Personals aufgrund der Lage am Arbeitsmarkt in den letzten Jahren nicht effektiv umsetzbar gewesen.

Das Bauministerium bestätigt, dass zahlreiche Zuwendungsmaßnahmen nicht zeitnah nach Erreichen des Zuwendungszwecks abgeschlossen werden können, weil die Zuwendungsempfänger häufig aus verschiedensten Gründen notwendige Unterlagen für den Abschluss der Maßnahmen nicht vorlegten und deshalb die Verwendungsnachweise nicht rechtzeitig bearbeitet werden könnten. Ein Einfluss der gebundenen Fördermittel der Altfälle auf das Neuaufnahmekontingent bestehe jedoch nicht. Ein konkretes Zeitziel zur Abarbeitung der "Altfälle“ sei nicht möglich, da die Bewilligungsbehörden von der Zulieferung von Informationen, Verwendungsnachweisen, Unterlagen usw. abhängig seien und nicht vorhersehbar sei, wann die erforderlichen Unterlagen vorlägen. Das Bauministerium sieht aber ebenfalls Handlungsbedarf, um die Abwicklung von Zuwendungsmaßnahmen zu beschleunigen.

Es begründete den Erfolg des Förderprogramms mit der kontinuierlich hohen Nachfrage der Kommunen. Zudem würde bei jedem einzelnen Förderprojekt eine Erfolgskontrolle hinsichtlich der zielgerichteten Verwendung der Mittel durchgeführt.

52.6 Schlussbemerkung

Trotz Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung an den Regierungen für die Projektförderung im kommunalen Straßenbau sollte die mit der Verwaltungsreform V21 angestrebte Bündelung der Straßenbauförderung an den Regierungen zeitnah abgeschlossen werden. Die Umsetzung der Reform, insbesondere die Vereinfachung, Vereinheitlichung und Qualitätssicherung der Förderverfahren ist überfällig.

Die Regierungen sollten laufende Fördervorhaben, insbesondere die vielen Altfälle, möglichst rasch abschließen, um die nötige haushaltsrechtliche Klarheit über die noch erforderlichen Fördermittel zu erhalten und unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden. Nach Ansicht des ORH darf die verzögerte Vorlage der Verwendungsnachweise der Fördermittel als Auflagenverstoß nicht ohne Konsequenzen bleiben.

Den Erfolg des Förderprogramms aus der kontinuierlich hohen Nachfrage der Kommunen abzuleiten, reicht aus Sicht des ORH nicht aus. Die Prüfung der Einhaltung des technischen Regelwerks und der ordnungsgemäßen Mittelverwendung bei den einzelnen Förderprojekten kann eine Erfolgskontrolle des BayGVFG-Förderprogramms nicht ersetzen. Nach 50 Jahren ist eine Erfolgskontrolle, die Zielerreichung, Wirkung und Wirtschaftlichkeit umfasst, überfällig.

 

[1] Regierungserklärung Staatsminister Huber zur Verwaltungsreform V21 vom 04.03.2005.
[2] Seit 01.01.2007: BayGVFG.
[3] Nr.7.1 RZStra.
[4] Nr.10.1 und 10.2 RZStra.
[5] Nr.22 RZStra und Nr.6.1 ANBest-K.
[6] Art.7 BayHO und VV Nr.12 zu Art.44 BayHO.
[7] LT-Drs.17/17326 vom 21.06.2017 zu ORH-Bericht 2017 TNr.37.