TNr. 56 Genussakademie Bayern

Der ORH hat 2020/2021 zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg, Regensburg und Würzburg ausgewählte Aktivitäten der Genussakademie Bayern geprüft. Der Schwerpunkt der Prüfung für die Jahre 2017 bis 2019 lag auf Zielerreichung, Ordnungsmäßigkeit sowie Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

56.1 Ausgangslage

Der Ministerrat beauftragte 2016 das Landwirtschaftsministerium mit der Umsetzung einer „Premiumstrategie für Lebensmittel in Bayern“. Das Landwirtschaftsministerium erarbeitete daraufhin ein Strategiepapier, mit dessen Umsetzung Anfang 2017 begonnen wurde. Dies führte u.a. Mitte 2017 zum Start der Genussakademie Bayern, die das Landwirtschaftsministerium als Projekt bezeichnete.

Die Genussakademie ist eine der drei Säulen der Premiumstrategie¹ und soll der Inwertsetzung qualitätsorientierter bayerischer Lebensmittel dienen. Sie soll die Themenkomplexe Genuss, Wertschätzung und authentische bayerische Premiumprodukte verbinden und dazu beitragen, den Premiumgedanken in die Fläche zu tragen. Die Genussakademie soll für Bildung, Praxis und Innovation stehen. Sie soll Genusskompetenzen an entsprechende Multiplikatoren (z.B. Sommeliers) vermitteln, die dieses Wissen und Wertschätzung für Lebensmittel dann wiederum an den Verbraucher weitergeben. Die Genussakademie bietet hierfür verschiedene Qualifizierungen und Workshops gegen Teilnahmegebühr an.

Die Genussakademie ist als Projekt ohne eigene Rechtsform organisatorisch in das Kompetenzzentrum für Ernährung (KErn) in Kulmbach eingegliedert. Das KErn wiederum ist laut Geschäftsordnung für die Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (LfL) verwaltungsmäßig in diese eingebunden.²

56.2 Feststellungen

56.2.1 Zeitlicher Rahmen und Finanzierung des Projekts Genussakademie

Das Projekt Genussakademie wurde vom Landwirtschaftsministerium zunächst mit einer Laufzeit vom 01.01.2017 bis 31.12.2018 genehmigt und im März 2019 um zwei weitere Jahre bis Ende 2020 verlängert. Im Zuweisungsschreiben war bis spätestens 28.02.2019 eine Dokumentation über die durchgeführten Maßnahmen gefordert. Die Genussakademie legte erst über einen Monat nach der Projektverlängerung einen „Projektbericht“ vor. Informationen zu den eingesetzten Finanzmitteln bzw. den Gesamtkosten waren darin nicht enthalten.

Laut Landwirtschaftsministerium lagen für die Entscheidung zur Fortführung des Projekts Genussakademie folgende Bewertungsgrundlagen vor: „Das fortlaufende Screening der umgesetzten Maßnahmen, Gespräche mit Teilnehmern, die eigene Teilnahme an Veranstaltungen durch das Fachreferat oder das Feedback in der Öffentlichkeit (Medienimpact durch Meldungen und Berichte) sowie die Rückmeldungen von Meinungsbildnern und Entscheidungsträgern stellen für die Fachaufsicht ein ganzes Bündel an maßgeblichen Informationen dar.“

Das KErn kalkulierte in seinem Konzept „Genussakademie Bayern“ vom 14.02.2017 mit Gesamtkosten für die Jahre 2017 und 2018 von 400.000 Euro. Daraufhin wurden dem KErn für die Genussakademie im März 2017 für zwei Jahre insgesamt 400.000 Euro Projektmittel zugewiesen. Im März 2019 wurden dem KErn für die Genussakademie weitere 400.000 Euro Projektmittel für 2019 und 2020 eingeplant.

Außerdem wurden die Haushaltsmittel des KErn im Nachtragshaushalt 2018 um 500.000 Euro für „Projektkräfte und zusätzliche Infrastruktur“ aufgestockt,³ die laut Landwirtschaftsministerium der Genussakademie zugutekommen sollten. Auch im Doppelhaushalt 2019/2020 wurden jeweils 500.000 Euro jährlich eingeplant.

Die Finanzierung der Genussakademie basiert somit einerseits auf Projektmitteln, die ihr ausschließlich zustehen sowie andererseits auf zusätzlichen Haushaltsmitteln, die dem allgemeinen Haushalt des KErn entstammen. Bei der Verbuchung der Ausgaben der Genussakademie kam es zu Abgrenzungsproblemen. Eine genaue Zuordnung aller Einnahmen und Ausgaben der Genussakademie war dem Landwirtschaftsministerium bisher nicht möglich.

Auf der Grundlage der von der Genussakademie vorgelegten und direkt zuordenbaren Buchungen hat der ORH Einnahmen (z.B. Teilnehmergebühren, Sponsoring) von 348.000 Euro und Ausgaben von 1,4 Mio. Euro ermittelt.

Laut Landwirtschaftsministerium befinde sich die Genussakademie weiterhin in der Aufbau- und Bekanntmachungsphase und sei vom Wesen her langfristig angelegt. Es sei davon auszugehen, dass die Verwaltungskosten der Genussakademie in einem regulär laufenden und erprobten Verwaltungsbetrieb einer etablierten Einrichtung geringer ausfallen werden.

56.2.2 Beschaffung und Vergabe

Nach einer internen Vorgabe müssen Vergaben ab einem Wert von 25.000 Euro von der Beschaffungsstelle der LfL durchgeführt werden. Seit dem Start des Projekts führte jeder Projektmitarbeiter bei vorhandenem Bedarf eigenständig Beschaffungen durch. Eine der KorruR entsprechende Trennung von Bedarfs-, Beschaffungs- und Abrechnungsstelle erfolgte nicht.

Der ORH prüfte das Vergabe- und Beschaffungswesen an 40 ausgewählten Vorgängen mit einem Ausgabevolumen von insgesamt 300.000 Euro und stellte dabei in 80% (32 Fälle) Fehler fest:

• Die Dienstanweisungen der LfL wurden in verschiedenen Punkten nicht beachtet. So war z.B. in 12 Fällen aufgrund des Auftragsvolumens die Einbindung der zentral eingerichteten Beschaffungsstelle der LfL vor Auftragserteilung erforderlich. Dies unterblieb in 42% der Fälle (5 Fälle).
  
  
• Für Geräte und Einrichtungen erfolgten elf Vergaben mit einem Netto-Auftragswert über 1.000 Euro; der Vergabewert betrug hierfür insgesamt 55.600 Euro netto. Über 50% (6 Fälle) der Vergaben erfolgten ohne die Einholung von Vergleichsangeboten.
  
  
• Die Genussakademie veranstaltete 2019 einen zweitägigen Sommeliergipfel⁴ und vergab dazu Leistungen im Umfang von fast 200.000 Euro. In 95% der geprüften Vergaben mit einem Netto-Auftragswert über 1.000 Euro erfolgte die Beschaffung ohne die Einholung von Vergleichsangeboten. Zudem forderte die Genussakademie im Rahmen des Sommeliergipfels ein Unternehmen auf, ihr Angebot nachträglich abzuändern und das Angebot zu splitten. Ohne die Aufteilung des Angebots wäre das Verfahren von der zentral eingerichteten Beschaffungsstelle der LfL durchzuführen gewesen.
  
  
• In einem weiteren Fall wurde eine Dienstleistung für maximal 24.999 Euro netto ausgeschrieben. Der Betrag lag damit einen Euro unter der internen Vorgabe, ab der die Beschaffung durch die LfL durchzuführen gewesen wäre. Das Angebot (24.356 Euro netto), das den Zuschlag erhielt, umfasste eine angefragte Leistung (4.009 Euro netto) nicht.
  
  
• Rechnungen wurden teilweise vor Leistungserbringung beglichen, so z.B. bei Rechnungen eines Auftragnehmers über insgesamt 43.000 Euro. Zudem wurde in diesen Fällen die tatsächliche Leistungserbringung weder überwacht noch dokumentiert.
  
  
• Die Genussakademie hatte bei Nachfrage des ORH in Einzelfällen keine Kenntnis, ob und wann die Leistung erbracht wurde. Dies musste sie erst beim Auftragnehmer selbst erfragen. Im Ergebnis stellte sich heraus, dass die Aufträge nicht vollständig umgesetzt worden waren.
  
  
• Im Herbst 2018 wurde eine Gefriertrocknungsanlage zum Preis von über 23.000 Euro netto inklusive der Kosten für die Inbetriebnahme beschafft. Der ORH stellte im Rahmen der örtlichen Erhebungen im Juli 2020 fest, dass die Gefriertrocknungsanlage originalverpackt im Treppenhaus lagerte (vgl. Abbildung 28) und die Rechnung vollständig beglichen war. Nach Aussagen der Genussakademie hätte kein Mitarbeiter die Fachkenntnis, das Gerät zu bedienen.

Die Zusammenarbeit mit Partnern und Sponsoren wies Mängel bei der Vertragsanbahnung und Vertragsabwicklung auf. So wurden zustehende Einnahmen (z.B. aus abgeschlossenen Verträgen) nicht erhoben und zugesichertes Sponsoring nicht erbracht.

Verträge - auch im Bereich des Sponsorings - wurden von Projektmitarbeitern unterzeichnet. Beispielsweise wurde in einem Fall ein Sponsoringvertrag unterschrieben, obwohl vorher die Leitung des KErn auf die entgegenstehende Unterschriftsregelung mit Verweis auf die Dienstanweisung der LfL hingewiesen hatte. Laut Landwirtschaftsministerium sei in der Dienstanweisung der LfL nicht ausdrücklich geregelt, wer Sponsoringvereinbarungen unterschreibt.

56.2.3 Schulungen

Die Genussakademie will ein neues Bewusstsein für besondere, regionale Lebensmittel schaffen und Genusskompetenzen an entsprechende Multiplikatoren vermitteln, die Verbraucher für die bayerischen Spezialitäten begeistern sollen.

An der Genussakademie werden Qualifizierungen insbesondere für Fachkräfte der Ernährungsbranche in Form von Sommelier- und Profikursen, wie z.B. „Fermentation & Umami“ und „Flavour Pairing“ angeboten. Ähnliche Sommelier- als auch Profikurse werden teilweise ebenso von freien Anbietern durchgeführt.

Im Zeitraum 2017 bis 2019 wurden 138 Teilnehmer in acht Sommelierkursen geschult. Im gleichen Zeitraum fanden 23 Profikurse mit insgesamt 271 Teilnehmern statt. Von den ursprünglich 21 in der Öffentlichkeit beworbenen Veranstaltungsterminen für Profikurse im Jahr 2019 konnten elf durchgeführt werden. Sieben Kurse wurden mangels Nachfrage abgesagt, drei Kurstermine wurden verschoben.

Im Oktober 2019 veranstaltete die Genussakademie in Kulmbach erstmalig einen Sommeliergipfel für Sommeliers aller Fachrichtungen. Statt der 150 geplanten nahmen 101 zahlende Personen teil. Über 40 Referenten gestalteten diese zweitägige Fortbildungsveranstaltung mit praxisorientierten Workshops, Tastings und Fachvorträgen. Zur Verkostung sind vorwiegend Käsespezialitäten aus Baden-Württemberg, Frankreich und Italien gekauft worden. Für bayerische Käseprodukte lagen dem ORH zwei Rechnungen⁵ von insgesamt knapp 50 Euro vor. Nach Angaben der Genussakademie habe darüber hinaus ein Edelbrandsommelier (und Käser) vier weitere Käsesorten offeriert. Hierfür liegen keine Kaufbelege vor. Die Genussakademie schätzte die Ausgaben für Käseprodukte - einschließlich der nicht mit Kaufbelegen unterlegten bayerischen Produkte - auf 1.000 Euro; davon seien 13% für bayerischen Käse angefallen. Die für eine Weinverkostung ursprünglich vorgesehene Auswahl von internationalen und rheinland-pfälzischen Weinen wurde erst auf Intervention eines heimischen Anbauverbands auf bayerische Weine geändert. Am Ende verblieb ein Defizit von über 180.000 Euro. Davon entfielen 50.000 Euro auf Werbung, Advertorial und einen Film mit der Staatministerin. Diese Ausgaben stellen nach Ansicht des Landwirtschaftsministeriums allgemeine, zukunftsgerichtete und „investive“ Ausgaben der Genussakademie dar. Rein rechnerisch ergibt sich bereits ohne die Ausgaben für Werbung, Advertorial und den Imagefilm ein Defizit von 1.300 Euro je Teilnehmer.

56.2.4 Evaluation

Für die Genussakademie wurden in den ersten beiden Jahren nach Verrechnung ihrer Einnahmen mehr als 500.000 Euro ausgegeben. Der Projektbericht für die Jahre 2017 und 2018 vom 30.04.2019 enthält jedoch keine Aussagen über Projektkosten oder eine Kosten-Nutzen-Analyse der jeweiligen Aktivitäten.

Eine Evaluierung, die Aussagen zum Beitrag der Genussakademie und ihrer Angebote im Hinblick auf das Ziel der Inwertsetzung bayerischer Premiumlebensmittel zulässt, wurde nicht durchgeführt.

Zur Bewertung der Kurse verteilte die Genussakademie Feedbackbögen. Die Umsetzung der erworbenen Kenntnisse in der täglichen Praxis und der damit verbundene Multiplikatoreneffekt wurde nicht abgefragt.

Das Landwirtschaftsministerium kündigte an, zukünftig die Befragungen und Auswertungen auszubauen und systematisch zu ergänzen.

56.3 Würdigung und Empfehlungen

56.3.1 Zeitlicher Rahmen und Finanzierung des Projekts Genussakademie

Das Projekt Genussakademie ist 2019 ohne die dazu verpflichtend vorzulegende Dokumentation oder eine Evaluation um weitere zwei Jahre verlängert worden. Der erst Ende April 2019 nachgereichte Projektbericht sowie das vom Landwirtschaftsministerium angeführte Screening der Maßnahmen erscheinen nach Methodik und Analysetiefe unzureichend. Dennoch sind die Mittel dauerhaft auf 700.000 Euro pro Jahr angehoben worden.

Aus Sicht des ORH wäre mehr Transparenz im Haushalt notwendig. Die zusätzlichen Haushaltsmittel des KErn von 500.000 Euro im Jahr sollten zweckgebunden bereitgestellt werden.

Zudem ist die vorgefundene Buchungspraxis so intransparent, dass sie die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben der Genussakademie nicht abbildet.

56.3.2 Beschaffung und Vergabe

Die Genussakademie hat bei Beschaffungen zentrale haushalts- und vergaberechtliche Regelungen missachtet.

Vergaben in Personalunion ohne Trennung von Bedarfs-, Beschaffungs- und Abrechnungsstelle verstoßen zudem gegen die KorruR und sind im Interesse der Wahrung des fairen Wettbewerbs bedenklich.

Bei zahlreichen Vergaben hat es erhebliche Mängel gegeben. Mit der von der Genussakademie gewünschten Teilung eines hochpreisigen Angebots sind beispielsweise die Vorgaben der LfL umgangen worden. Da die 2018 beschaffte Gefriertrocknungsanlage bis Ende 2021 nicht eingesetzt worden ist, ist die Gewährleistung abgelaufen, ohne dass eine Funktionsprüfung erfolgt ist. Die zu beachtende Unterschriftsregelung ist von den Projektmitarbeitern nur teilweise eingehalten worden. Zu den Unterschriftsbefugnissen für Sponsoringverträge bestehen verwaltungsintern unterschiedliche Auffassungen. Der ORH empfiehlt dringend, die Sponsoringrichtlinie zu achten und die Unterschriftsbefugnis eindeutig zu regeln.

56.3.3 Schulungen

Die Aktivitäten der Genussakademie bei Sommelier- und Profikursen stehen in direkter Konkurrenz zu Angeboten der Wirtschaft. Zudem sind die Profikurse bereits vor Beginn der Corona-Pandemie auf geringe Nachfrage getroffen; rund die Hälfte der beworbenen Kurse im Jahr 2019 musste abgesagt oder verschoben werden.

Der ORH kann mit Blick auf die geringe Teilnehmerzahl des Sommeliergipfels nicht erkennen, inwieweit dieser einen wertvollen Beitrag im Sinne der Premiumstrategie geleistet hat. Bereits bei der Planung hat sich gezeigt, dass das Landwirtschaftsministerium von regionalen Erzeugern aufmerksam gemacht werden musste, bayerische Produkte zu präsentieren. Vorwiegend außerbayerische Produkte anzubieten, widerspricht der Premiumstrategie. Die hohen Kosten stehen nicht im Verhältnis zur Teilnehmerzahl und lassen wirtschaftliches Handeln vermissen.

56.3.4 Evaluation

Die Projektverlängerung und die Anhebung der jährlichen Haushaltsmittel von 200.000 Euro auf letztlich 700.000 Euro sind ohne die haushaltsrechtlich verpflichtende, vorausgehende Evaluierung erfolgt. Aufgrund fehlender Evaluierung ist zudem unklar geblieben, ob sich der erhoffte Multiplikatoreneffekt über die Kursteilnehmer eingestellt hat. Eine fundierte Evaluierung hätte außerdem die Missstände im Verwaltungshandeln aufdecken können.

56.4 Stellungnahme der Verwaltung

Die Genussakademie sei als „Akademie“ perspektivisch langfristig ausgelegt; zunächst als Projekt, da für den Aufbau einer solchen Bildungseinrichtung mindestens mit einem Entwicklungs- und Etablierungszeitraum von fünf Jahren zu rechnen sei. Mit der bewussten Standortentscheidung bzw. -verlagerung des KErn an einem strukturschwachen Standort wie Kulmbach sei aufgrund der Erschwernis in der Region, Angebote nachhaltig bekannt zu machen, Frequenz zu erzeugen und größere Veranstaltungen zu einer kritischen Masse zu bringen, mit einer längeren Einrichtungsdauer zu kalkulieren. Die Genussakademie sei weiterhin in der Aufbau- und Bekanntmachungsphase.

Das Landwirtschaftsministerium kündigte an, dass der Projektbericht als Entscheidungsbasis ab dem Jahr 2021 bereits im Dezember angefertigt werde. Informationen zu den eingesetzten Finanzmitteln würden künftig in tabellarischer Form jährlich als Nachweis für den Mitteleinsatz abgefragt werden.

2021 sei eine Analyse im Rahmen des Markenbildungsprozesses zur Premiumstrategie durchgeführt worden. Dabei seien 39 Experten aus Bayern, dem übrigen Bundesgebiet, Österreich und der Schweiz durch eine externe Agentur befragt worden. Sie hätten der Genussakademie ein positives Tätigkeitszeugnis ausgestellt. Die Einschätzung der Fachaufsicht aus den vorangegangenen Jahren werde somit bestätigt.

Das Landwirtschaftsministerium werde künftig für den Haushaltsvollzug am KErn differenzierte und detaillierte Vorgaben zur Bewirtschaftung der Haushaltsmittel der Genussakademie spezifizieren. Damit würde für eine genaue Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben Sorge getragen. Aufgrund der Anregungen des ORH sei ein entsprechendes Ministerialschreiben zur künftigen Präzisierung und konkretisierter Zweckbindung des Mitteleinsatzes erstellt und der nachgeordneten Dienststelle zugeleitet worden.

Im Bereich der Vergabe seien zwischenzeitlich Maßnahmen zur Organisations- und Qualitätsverbesserung (z.B. Schulungen des Personals) ergriffen worden. Verbesserungsmaßnahmen würden konsequent weiterverfolgt.

Auf dem Sommeliergipfel seien über 90% der angebotenen Produkte und Verkostungen aus Bayern gewesen. Die Produktbereiche Bayerisches Bier und Frankenwein seien mit eigenen Ständen präsent gewesen, dazu habe es Stände zur fränkischen Zwetschge, zu fränkischen Hutzeln, zu bayerischem Premiumessig, zu gegrillter Bratwurst und Fleischspezialitäten bayerischer Herkunft sowie zu bayerischen Edelbränden gegeben. Internationale Produkte hätten in geringem Umfang zum sensorischen Vergleich bzw. dazu, den Terroir-Gedanken erlebbar und erlernbar zu machen, gedient.

Die Einschätzung des ORH zur Notwendigkeit einer Evaluierung werde geteilt. Sie sei nach den beiden ersten vollständigen Projektjahren 2018 und 2019 angedacht gewesen, habe aber aus projekttechnischen Gründen und pandemiebedingt nicht durchgeführt werden können. Die Vergabe einer externen grundlegenden Evaluierung befände sich in der Umsetzungsphase.

56.5 Schlussbemerkung

Die vom Landwirtschaftsministerium angeführte Expertenbefragung ist keine Evaluation: Sie diente vorwiegend der „Dachmarkenentwicklung für besondere Lebensmittel aus Bayern“, streifte nur in Teilen die Genussakademie als Marke und stellt aus Sicht des ORH keine umfassende Beurteilung des Angebots und der Arbeitsweise der Genussakademie dar.

In weiten Teilen hat sich die Genussakademie als eigenständige Organisation verstanden und gehandelt. Dabei wurde in vielen Bereichen gegen wesentliche Anforderungen an ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln verstoßen. Eine angemessene Kontrolle hat weder auf Ebene des KErn, der LfL, noch des Landwirtschaftsministeriums stattgefunden. Dem ORH erscheint eine Verlängerung des Projekts ohne eine grundlegende organisatorische und inhaltliche Überprüfung nicht zielführend.

 

[1] Https://www.stmelf.bayern.de/premiumstrategie, abgerufen am 18.02.2022.
[2] Nr. 1.6 LfLGO.
[3] Kap. 08 20 TG 52.
[4] Fortbildungsveranstaltung für Sommeliers aller Fachrichtungen.
[5] 3 Käsesorten zu 1,376 kg, 0,800 kg und 0,794 kg.