TNr. 55 Zentrum Steigerwald und Baumwipfelpfad

Der ORH hat 2020/2021 mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Regensburg das Steigerwald-Zentrum und den Baumwipfelpfad Steigerwald geprüft. Der Schwerpunkt der Prüfungen lag auf der Ordnungsmäßigkeit sowie der Wirtschaftlichkeit.

55.1 Ausgangslage

Die bayerische Staatsregierung arbeitete ab 2010 an einem Konzept „Zentrum-Nachhaltigkeit-Wald im Steigerwald“, um die Region Steigerwald einschließlich ihrer touristischen Entwicklung zu unterstützen. Dazu eröffnete sie u.a. im September 2014 das Steigerwald-Zentrum „Nachhaltigkeit erleben“ (SZN) in Handthal (Unterfranken) und 2016 den Baumwipfelpfad (BWP) bei Ebrach (Oberfranken).

Das SZN soll wesentlicher Baustein des Gesamtkonzepts für den Steigerwald sein. Es soll als Bildungs- und Informationszentrum den Besuchern das Prinzip der Nachhaltigkeit am Beispiel der naturnahen Waldbewirtschaftung und des nachwachsenden Rohstoffes Holz vermitteln.

Das SZN wurde vom Freistaat als Bauherr errichtet. Organisatorisch gehört es zum Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Schweinfurt. Der laufende Betrieb des SZN sollte durch den hierfür 2012 gegründeten Trägerverein erfolgen. Mitglieder sind Gemeinden und Landkreise des Steigerwalds, die Bayerische Forstverwaltung, die Bayerische Staatsforsten (BaySF) sowie weitere Fördermitglieder. Die Zusammenarbeit der Forstverwaltung mit dem Trägerverein wurde in einer Vereinbarung vom 20.04.2012 geregelt.

Der BWP sollte als weiterer Projektbaustein das Gesamtkonzept Steigerwald ergänzen. Die BaySF wurde vom Landwirtschaftsministerium im Juni 2014 mit der Errichtung und dem Betrieb des BWP in Ebrach einschließlich der begleitenden Einrichtungen für Infrastruktur und Besucherlenkung als besondere Gemeinwohlleistung¹ betraut. Das sind Maßnahmen, die über die gesetzlichen Anforderungen zur vorbildlichen Waldbewirtschaftung der BaySF hinausgehen und für die die BaySF Zuwendungen erhält.

55.2 Feststellungen

55.2.1 Finanzierung

Der Freistaat und die BaySF investierten für die beiden Einrichtungen seit Baubeginn des SZN im September 2012 bis Juni 2020 insgesamt 14,4 Mio. Euro.

55.2.1.1 Steigerwald-Zentrum „Nachhaltigkeit erleben“

Die Staatsregierung sah 2011 für den Bau des SZN einmalig 3 Mio. Euro vor. Das Finanzministerium hatte bereits zu diesem Zeitpunkt auf die Folgekosten des SZN hingewiesen.

2012 vereinbarten der Freistaat und der Trägerverein u.a., dass der Trägerverein sämtliche Betriebskosten und den Bauunterhalt leistet. Im Gegenzug stellt das Landwirtschaftsministerium Forstpersonal für die Waldpädagogik sowie die forstliche Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit zur Verfügung und verzichtet auf einen Pachtzins.

Die finanziellen Leistungen des Freistaates stellten sich wie folgt dar:

• Der Freistaat finanzierte die Errichtung des Gebäudes über die 3,0 Mio. Euro hinaus mit ca. 211.000 Euro für sog. Demonstrationsvorhaben im Rahmen der „Energiewende im ländlichen Raum“.
• Jährlich fielen kalkulierte Personaldurchschnittskosten für das staatlich eingesetzte Forstpersonal von 421.000 Euro (Stand: 2020) an.
• An den Trägerverein wurden im Zeitraum 2012 bis 2021 Fördermittel von etwa 852.000 Euro² ausgereicht.³ Diese dienten auch dazu, den Betrieb des SZN von Kosten zu entlasten. Beispielsweise erhielt der Trägerverein allein für die beiden Projekte „Zeitlich befristete Neueinstellung einer Marketing-Fachkraft in der Pilotphase“ und „Verbesserung des Besuchermanagements und Anpassung des Besucherangebots an den Bedarf am Steigerwald-Zentrum“ im Zeitraum 2014 bis 2021 Fördermittel von insgesamt 455.860 Euro. Mit diesen Fördermitteln wurden vor allem Tätigkeiten finanziert, die im Grunde gemäß der vertraglichen Vereinbarung vom Trägerverein zu erbringen sind, wie etwa Tätigkeiten in der Telefonzentrale, Beantwortung von Kunden- bzw. Gästeanfragen und Thekendienst.
• Zudem leistete das Landwirtschaftsministerium Mitgliedsbeiträge an den Trägerverein von jährlich 11.000 Euro.

Auch die BaySF trug zur Finanzierung des Trägervereins bei: Zum einen mit einem jährlichen Mitgliedsbeitrag von 11.000 Euro und zum anderen mit einer finanziellen Unterstützung für die Ausstellungskonzeption von 114.000 Euro.

Hinsichtlich der wirtschaftlichen Situation des Trägervereins ist festzuhalten:

• Im Zeitraum 2014 bis 2019 finanzierte sich der Trägerverein mit 43,4% aus staatlichen Zuwendungen und mit 8,1% aus Mitteln der BaySF. Weitere Einnahmen stammten u.a. aus Mitgliedsbeiträgen (18,8%), dem Betrieb des Cafés und des Shops am SZN (17,9%) sowie Drittmitteln (7,2%).
• Seit Eröffnung des SZN ist ein Rückgang der Einnahmen von 631.591 Euro (2014) bzw. 406.860 Euro (2015) auf 213.603 Euro (2019) zu verzeichnen. Dies ist insbesondere auf rückläufige staatliche Zuwendungen zurückzuführen, die in den ersten beiden Jahren über 643.000 Euro betrugen.⁴ Nur aufgrund dieser Zuwendungen konnte der Trägerverein für die Jahre 2014 und 2015 Überschüsse erzielen. Ab 2016 ergaben sich trotz staatlicher Förderungen jährlich Fehlbeträge von durchschnittlich 54.700 Euro.
• Der vom Trägerverein zu tragende Betrieb des SZN ist seit Jahren defizitär.
• Der Trägerverein rechnet auch für die nächsten Jahre mit einer finanziellen Unterdeckung. Nach Berechnungen des ORH beträgt diese ab 2020 insgesamt 128.000 Euro pro Jahr. Dabei sind Ausgaben für Mitgliedsbeiträge des Landwirtschaftsministeriums von 11.000 Euro und Gebäudeinstandhaltung noch nicht berücksichtigt.

Laut Landwirtschaftsministerium wurde ein wesentliches Ziel, die finanzielle Sicherstellung des Unterhalts und Betriebs durch den Trägerverein, nicht erreicht. Ein tragfähiges Konzept sei noch zu erarbeiten.

55.2.1.2 Baumwipfelpfad

In den ursprünglichen Planungen der Staatsregierung war vorgesehen, den BWP von einem privaten Investor auf Flächen der BaySF errichten und betreiben zu lassen. Die Suche nach einem privaten Investor blieb - trotz zunächst einiger Interessenten - erfolglos.

Nach Absage des letzten privaten Investors im April 2014 suchte das Landwirtschaftsministerium gemeinsam mit der BaySF nach Lösungen, um den Projektbaustein BWP trotzdem kurzfristig zu realisieren. Damit wollte es der seitens der Staatsregierung 2011 hervorgerufenen „Erwartungshaltung in der Region“ gerecht werden.

Im Mai 2014 fasste die Staatsregierung den Beschluss, den BWP mithilfe der BaySF zu realisieren und hierfür Mittel im Rahmen der besonderen Gemeinwohlleistungen zu gewähren. Das Landwirtschaftsministerium legte dabei für die Errichtung des BWP eine maximale Fördersumme von 7,34 Mio. Euro⁵ zugrunde.

Noch am gleichen Tag wurde der Aufsichtsrat der BaySF in Kenntnis gesetzt. Er ging von einem Projekt aus, das kostendeckend betrieben werden kann, wenn die Anschubfinanzierung vom Freistaat getätigt werde.

Die BaySF rechnete in ihrem Bau- und Betriebskonzept vom Juni 2014 beim BWP mit 8,19 Mio. Euro für Bau- und Baunebenkosten und die zugehörige Infrastruktur. Für den Zeitraum 2015 bis Mitte 2024 kalkulierte die BaySF einen kumulierten Jahresüberschuss von etwa 665.000 Euro, d. h. durchschnittlich 66.500 Euro.

Im Betrauungsakt vom Juni 2014 wurde festgelegt, dass sich der Freistaat an den Investitionskosten mit 90% der Kosten, maximal bis zu einem Betrag von 7,34 Mio. Euro beteiligt. Darüber hinaus erstattet der Freistaat der BaySF 90% der laufenden jährlichen Betriebskosten nach Anrechnung sämtlicher relevanter Einnahmen. Die Betrauung der BaySF endet zum 30.06.2024.

Der BWP ging im März 2016 in Betrieb. 2018 wurde dann die Betrauung um das Programm „Natur & Tiere“, waldpädagogische Nebeneinrichtungen sowie um Vornahme betriebsnotwendiger Erweiterungen und Ersatzinvestitionen ergänzt. Die BaySF investierte hierfür 2017 bis 2021 zusätzlich 930.000 Euro mit dem Ziel, die Attraktivität der Einrichtung zu erhalten.

Insgesamt kostete der BWP zum Stand 30.06.2020 11,19 Mio. Euro. Darin sind neben 7,34 Mio. Euro aus Haushaltsmitteln des Freistaates auch Eigenmittel der BaySF von 3,85 Mio. Euro enthalten. Die geplanten Kosten von 8,19 Mio. Euro wurden damit um 3 Mio. Euro überschritten.

Der Betrieb des BWP entwickelte sich wirtschaftlich wie folgt:

• Nach den ursprünglichen Planungen und dem Betrauungsakt sollte der Betrieb des BWP durch die Einnahmen vollständig gedeckt werden. Die BaySF erzielte mit Ausnahme des Jahres 2017 aus dem Betrieb des BWP durchweg einen Jahresfehlbetrag. Bis 30.06.2020 entstand ein kumulierter Verlust von 1,16 Mio. Euro.
• Die Einnahmen resultierten zu 96% aus dem Verkauf von Eintrittskarten, weitere wurden aus Gebühren für Führungen und u.a. der Vermietung der Gastronomie erwirtschaftet. Die BaySF plante für den Zeitraum 2015 bis 2019 Umsatzerlöse aus dem Verkauf von Eintrittskarten von über 5,4 Mio. Euro, tatsächlich lagen sie bei 3,96 Mio. Euro.
  
  

55.2.2 Standorte der Einrichtungen

Das Landwirtschaftsministerium erstellte im August 2011 verwaltungsintern eine Standortmatrix, um die zur Auswahl stehenden acht Orte für das SZN zu gewichten. Auf Basis dieser Bewertung wurde dafür 2011 der Standort Handthal (Gemeinde Oberschwarzach) festgelegt.

Im November 2012 beauftragte das Landwirtschaftsministerium einen externen Dienstleister mit einer Studie einschließlich einer Analyse zum Standort des SZN in Handthal. Hinsichtlich der Region Steigerwald verweist diese im April 2013 vorgelegte Studie u.a. darauf, dass die touristische Erschließung der Region „ausbaufähig“ und die Verkehrsanbindung „suboptimal“ sei; ferner gebe es kaum „Highlights“ mit überregionaler Anziehungskraft und nur ein geringes „Einwohnerpotenzial“.

Der BWP wurde als ergänzender Projektbaustein in Ebrach auf Staatswaldflächen errichtet. Die beiden Einrichtungen verstehen sich als Partnereinrichtung. Fußläufig sind sie über einen drei Kilometer langen Wanderweg verbunden. Die Gehzeit beträgt je nach Route 40 bis 60 Minuten.

Ab 2016 wurde vom Landkreis Schweinfurt ein Shuttleservice gefördert, der die beiden Einrichtungen verbinden sollte. Aufgrund mangelnder Wirtschaftlichkeit wurde nach gut einjähriger Testphase der Betrieb Ende 2017 eingestellt. Es gab seitdem keine öffentliche Personennahverkehrsanbindung (Stand: Juni 2021).

Die Bemühungen des Trägervereins, neue Mitglieder und Sponsoren zu gewinnen, führten zu keinen nennenswerten Veränderungen.

55.3 Würdigung

55.3.1 Finanzierung

Die Umsetzung der beiden Projekte SZN und BWP war mit deutlich höheren finanziellen Belastungen verbunden als geplant.

Die Kosten für die Errichtung des SZN überstiegen die Planungen zwar nur geringfügig. Allerdings ist es bis heute nicht gelungen, den laufenden Betrieb entsprechend der Vereinbarung mit dem Trägerverein zu gestalten. Dieser war von Anfang an nicht in der Lage, den Betrieb ohne staatliche Fördermittel zu finanzieren.

Auch für die Zukunft ist mit erheblichen Defiziten und damit Belastungen für den Freistaat zu rechnen. Der Trägerverein sollte aber seinen Aufgaben gemäß der Vereinbarung aus eigener finanzieller Kraft nachkommen können.

Auch die Kosten für die Umsetzung des BWP waren letztendlich um 3 Mio. Euro höher, als den Entscheidungsgrundlagen zu entnehmen war. Insbesondere Folgeinvestitionen, die notwendig waren, um die Attraktivität des BWP zu erhalten, wurden unterschätzt bzw. bei der Planung nicht in Erwägung gezogen.

Die für den BWP von der BaySF zugrunde gelegte Wirtschaftlichkeitsrechnung für die Jahre 2015 bis 2024 mit einem kumulierten Gewinn von 665.000 Euro war zu optimistisch. Die bisherigen Einnahmen lagen deutlich hinter den Erwartungen, sodass der Betrieb des BWP bisher hoch defizitär ist. Da trotz aller Anstrengungen der BaySF auch weiter ein erhebliches Defizit zu erwarten und zu weiten Teilen vom Freistaat zu tragen ist, sollte nach Ansicht des ORH frühestmöglich geklärt werden, ob und wie der BWP nach Ablauf der Betrauungsfrist weiter betrieben werden soll.

55.3.2 Standorte der Einrichtungen

Für die Standortwahl des SZN waren in erster Linie strukturpolitische Gründe maßgeblich. Insbesondere aufgrund der bekannten Standortdefizite ist bis heute keine wesentliche Weiterentwicklung erkennbar. So hat sich der Hinweis des Finanzministeriums auf hohe Folgekosten bewahrheitet und die Erwartung, dass Unterhalt und Betrieb des SZN durch den Trägerverein erreicht werde, nicht erfüllt.

Die Standortwahl des BWP wurde getroffen, obwohl kein privater Investor bereit war, das Finanzierungsrisiko zu tragen. Die Idee, den BWP als ergänzenden Projektbaustein zum SZN zu integrieren, ist nur in Ansätzen geglückt. Dies liegt u.a. an der relativ großen fußläufigen Entfernung.

55.4 Stellungnahme der Verwaltung

Aus Sicht des Landwirtschaftsministeriums hätten sich das SZN und der BWP inzwischen zu einer festen Einrichtung mit hohem Ansehen in der Region entwickelt. Sie seien mit einer Vielzahl von (regionalen) Akteuren vernetzt.

Hinsichtlich des SZN verweist das Landwirtschaftsministerium auf die Vernetzung des Trägervereins vor Ort als wichtigen Baustein. Diese Vernetzungsaufgabe wäre von der Verwaltung in dieser Form nicht leistbar. Bis auf Weiteres sei von einem defizitären Betrieb auszugehen. Es werde aber gemeinsam mit dem Trägerverein nach Maßnahmen gesucht, um das finanzielle Defizit zu vermindern.

Zu den Investitionskosten des BWP führt das Landwirtschaftsministerium aus, dass dem Ministerrat die verfügbaren Kostenkalkulationen des seinerzeitigen Planungsstands 2014 vorgelegen haben. Die erforderlichen Folgeinvestitionen seien in diesem Umfang nicht vorhersehbar gewesen.

Bezüglich des weiter zu erwartenden Defizits werde das Landwirtschaftsministerium mit Blick auf den Ablauf der Betrauung im Jahr 2024 bereits in 2022 Gespräche mit der BaySF führen. Insoweit werde die Auffassung des ORH geteilt, dass frühestmöglich zu klären sei, ob und wie der BWP nach Ablauf der Betrauung im Jahr 2024 weiter betrieben werden soll. Dabei werde die bestmögliche wirtschaftliche Lösung angestrebt. Ob eine Kostenneutralität erreicht werden könne, hänge letztlich von der unter den gegebenen Rahmenbedingungen erzielbaren Lösung ab.

Die Entscheidung zur Errichtung eines BWP in Ebrach sei aus politischen Erwägungen getroffen worden. Ziel sei gewesen, hierfür private Investoren zu finden. Der finanzierungsbedingte Ausstieg des letzten verbliebenen privaten Investors im Jahr 2014 wäre so nicht vorhersehbar gewesen.

55.5 Schlussbemerkung

Der ORH empfiehlt, eine umfassende Evaluierung und grundlegende konzeptionelle Neuausrichtung von SZN und BWP. Im Falle des BWP sollte frühestmöglich geklärt werden, ob und wie der BWP nach Ablauf der Betrauung an die BaySF im Jahr 2024 weiter betrieben werden soll. Dabei ist eine wirtschaftliche und für Freistaat und BaySF kostenneutrale Lösung zu suchen.

 

[1] Art. 22 Abs.4 BayWaldG.
[2] Projektförderungen 455.860 Euro, Anteil Landesmittel an Leaderförderung ca. 396.000 Euro.
[3] Dies beinhaltete auch Zuwendungen vor Errichtung des SZN für Ausstellungskonzeption.
[4] Unter anderem für die Ausstellungskonzeption und den Pilotbetrieb.
[5] 89,62% von 8,19 Mio. Euro ursprünglich geplanter Investitionskosten.