TNr. 54 Finanzhilfen für Frostschäden 2017 in der Landwirtschaft
Der ORH hat mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Würzburg und Regensburg 2019/2020 die Finanzhilfen für landwirtschaftliche Betriebe geprüft, die zum teilweisen Schadensausgleich aufgrund der Aprilfröste 2017 gewährt worden sind. Schwerpunkte der Prüfung waren der effiziente Einsatz der Haushaltsmittel sowie der ordnungsgemäße Verwaltungsvollzug.
54.1 Ausgangslage
Nach frühlingshaften Temperaturen verursachten zwei Kältenächte im Zeitraum vom 19. bis 21.04.2017 Schäden in den Obst- und Weinbaugebieten in Bayern. Das Frostereignis wurde für ganz Bayern als ein „einer Naturkatastrophe gleichgestelltes widriges Witterungsverhältnis“ eingestuft. Das geschah auf der Grundlage der NatRL.
Am 19.09.2017 beschloss der Ministerrat ein bayerisches Hilfsprogramm für frostgeschädigte Obst- und Weinbaubetriebe (Frosthilfeprogramm). Dieses sollte Liquiditätsengpässe in den von Frost geschädigten Betrieben „schnell und unbürokratisch“ überbrücken. Grundlage war eine amtlich veranlasste Schadenseinschätzung in Höhe von 60 Mio. Euro.
Der Ministerrat ermächtigte das Landwirtschaftsministerium, im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, die bayerische SchadensausgleichsRL zum Vollzug des Hilfsprogramms anzupassen, dabei aber die NatRL zu beachten. Diese Anpassungen erfolgten in einem Anwendungserlass vom Oktober 2017 insbesondere zu folgenden Punkten:
- Versicherbarkeit (Nr. 3.5)
Zuwendungen können nicht für Schäden aus Ereignissen gewährt werden, die versicherbar sind.1 Zu den versicherbaren Schäden zählen ab 01.01.2017 u.a. auch Starkfrost (Ernteversicherung in Form einer Mehrgefahrenversicherung). Diese Regelung wurde nicht angewandt. Das Landwirtschaftsministerium verwies diesbezüglich auf den Kabinettsbeschluss2 vom März 2017, wonach Ausnahmeregelungen für die Entschädigung versicherbarer Schäden noch bis zum 01.07.2019 zugelassen werden. - Einkommensprosperität (Nr. 4.5)
Unternehmen, deren Einkommen bzw. positive Einkünfte und Leistungsfähigkeit ausreicht, um die verursachten Schäden aus eigener Kraft zu tragen, erhalten keine Zuschüsse.3 Auf die Prüfung dieser Einkommensprosperität wurde verzichtet.
54.2 Feststellungen
54.2.1 Umsetzung des Hilfsprogramms
Die Frostschäden, für die ein Schadensausgleich beantragt wurde, betrugen 9,86 Mio. Euro. Das Landwirtschaftsministerium gewährte für insgesamt 238 Fälle Finanzmittel von 4,7 Mio. Euro. Davon entfielen 40% der Summe auf etwa 10% der Fälle. 48 Antragsteller (20%) erhielten eine Entschädigung von unter 5.000 Euro.
54.2.1.1 Einkommensprosperität
Entsprechend dem Anwendungserlass (Nr. 4.5) wurden - außer bei einem Fall der Existenzgefährdung - bei keinem Antragsteller die positiven Einkünfte erfasst, also auch nicht geprüft, bei welchem Betrieb die positiven Einkünfte ausreichend gewesen wären, die Schäden aus eigener Kraft zu tragen.
54.2.1.2 Frostfremde und außerbayerische Schäden
2017 kam es nach den Aprilfrösten im Laufe der Vegetationsperiode auch zu weiteren Schadensereignissen wie z.B. Vogelfraß oder Hagel. Die Verwaltung klärte bei der Bewilligung der Zuwendungen entgegen der NatRL4 nicht, welche Schäden durch frostfremde Ereignisse aufgetreten waren. In 11 Fällen wurden solche frostfremden Schäden entschädigt.
Gemäß Frosthilfeprogramm wurden Flächen bayerischer Betriebe in anderen Ländern in die Förderung miteinbezogen, wenn auch dort das Frostereignis vom 19. bis 21.04. als ein einer Naturkatastrophe gleichgestelltes, widriges Witterungsverhältnis eingestuft worden war. Dies war in Hessen nicht der Fall. Die zuständigen Behörden in Bayern haben zwei Betrieben für geschädigte Flächen in Hessen einen Schadensausgleich entgegen der Vorgaben des Landwirtschaftsministeriums5 bewilligt.
54.2.1.3 Ermittlung der Schadensschwelle
Zur Ermittlung des Mindestschadens sah der Ministerratsbeschluss keine Abweichung zu Nr. 2.3 SchadensausgleichsRL, die hierzu der Regelung der NatRL (Nr. 2.3) entspricht, vor. Damit war zu prüfen, ob mehr als 30% des durchschnittlichen Jahresertrags des betroffenen Unternehmens durch das Frostereignis zerstört worden war. Laut Bundeslandwirtschaftsministerium ist dabei eine Gesamtbetriebsbetrachtung nötig. Das Abstellen auf einen Schaden einzelner geschädigter Kulturarten (z.B. Äpfel, Birnen) reiche nicht aus.
Bei allen Förderfällen wurde bei der Ermittlung der Mindestschadensschwelle grundsätzlich nicht auf die durchschnittliche Jahreserzeugung des Gesamtbetriebs, sondern jeweils nur auf die einzelne frostgeschädigte Kulturart abgestellt. Eine Abstimmung mit dem Bundeslandwirtschaftsministerium zu dieser Abweichung von der NatRL erfolgte nicht.
Somit wurde bei 90% der geförderten Betriebe der Nachweis für die Fördervoraussetzung - das Erreichen der Mindestschadensschwelle - nicht erbracht. Beispielsweise betrug bei 18 Betrieben, die jeweils mehr als 100 ha bewirtschafteten, der Anteil der frostgeschädigten Fläche an der insgesamt bewirtschafteten Fläche dieser Betriebe durchschnittlich 8%. Die zuständigen Behörden gewährten diesen Betrieben Hilfen von 544.000 Euro.
54.2.1.4 Ermittlung der Einkommensminderung (Schadenshöhe)
Der Schaden bemisst sich entsprechend der Einkommensminderung. Bayern orientierte sich bei deren Ermittlung an der Berechnungsmethodik eines benachbarten Landes. Bei der Ermittlung der Einkommensminderung waren Verkaufserlöse maßgebend. Als Verkaufspreise wurden nicht die betriebsindividuellen, beim Verkauf erzielten Preise, sondern prinzipiell Großhandelspreise herangezogen. Nach Angaben des Landwirtschaftsministeriums hätte es hier einen unzumutbaren Verwaltungsaufwand bedeutet, einzelbetriebliche Preise zu erheben.
Diese von der zu beachtenden NatRL abweichende Vorgehensweise war lt. Bundeslandwirtschaftsministerium nicht zulässig. Es teilte dazu mit: „Nach den […] Regelungen der NatRL […] ist es nicht zulässig, bei Berechnung der Einkommensverluste statt der vorgegebenen durchschnittlichen Verkaufspreise durchschnittliche Großhandelspreise als Berechnungsgrundlage zu verwenden. Die Europäische Kommission akzeptiert die Berechnungsmethode mittels Indizes nur unter der Bedingung, dass diese nicht zur Überkompensation von Beihilfeempfängern führt.“ Die bayerische Vorgehensweise hatte folgende Auswirkungen:
- Verkaufspreiskalkulationen zur Schadensberechnung
Für die erzielbaren Verkaufspreise für das Schadjahr waren im Schadensberechnungsprogramm keine Großhandelspreise hinterlegt. Vielmehr wurden diese wie folgt berechnet: Auf Basis eines zu ermittelnden dreijährigen Durchschnittsgroßhandelspreises6 (Mittelwert) wurde mit vorgegebenen Faktoren (z.B. „+25%“ bei Freiland-Erdbeeren) hochgerechnet. Die jeweiligen Faktoren wurden ebenfalls vom Schadensberechnungsprogramm übernommen, ohne dass eine sachliche Begründung für die Höhe des Zuschlagsfaktors vorlag. Je nachdem, welche drei „Basisjahre“ für den geschädigten Betrieb herangezogen wurden, errechneten sich damit für die gleichen betroffenen Kulturarten unterschiedliche Verkaufspreise für das Schadjahr 2017 (kalkulierte Verkaufspreise). Die Behörden setzten somit für die gleiche Frucht hochgerechnete Verkaufspreise für das Schadjahr mit einer Spanne von 216 bis 248 Euro/dt an (Beispiel vgl. Tabelle 78).
- Überförderung und Überkompensation
Das Landwirtschaftsministerium prüfte nicht, ob seine Vorgehensweise zur Überförderung (Überschreiten des Förderanspruchs) oder zur Überkompensation (Überschreiten der Schadenshöhe) führte.7
Beispiel:
Auf Basis tatsächlicher Erträge und betriebsindividueller Preise - entnommen aus dem Förderakt - berechnete sich eine Schadenssumme im Schadjahr 2017 von gut 14.520 Euro. Daraus würde sich ein 50-prozentiger Frosthilfeanspruch von 7.260 Euro ableiten. Demgegenüber ergab die Schadensberechnung der zuständigen Behörde eine Schadenssumme von rd. 53.700 Euro und eine 50-prozentige Frosthilfe von 26.850 Euro. Im Ergebnis führte dies zu einer Überförderung von über 19.500 Euro bzw. einer Überkompensation von 12.330 Euro.
54.2.1.5 Versicherbarkeit von Frostschäden
Nach der SchadensausgleichsRL (Nr. 3.5) zählen ab 01.01.2017 zu den versicherbaren Schäden auch Starkfrostschäden. Die Versicherungsbranche bot bereits vor dem Frostereignis 2017 für Wein und Erdbeeren üblicherweise kombinierte Frostversicherungen an, die auf dem Basis-Risiko Hagel aufbauen. Somit ließen sich grundsätzlich bei landwirtschaftlichen und gärtnerischen Kulturen Risiken wie Hagel, Starkregen, Sturm und Frost allein oder in Kombination - sog. Mehrgefahrenversicherung - versichern. Dennoch wies das Landwirtschaftsministerium im Anwendungserlass darauf hin, dass die Regelung zur Versicherbarkeit in der SchadensausgleichsRL8 nicht angewandt werde.
Mehrere Antragsteller waren gegen Frostereignisse versichert; es kam zu Überförderungen bzw. auch Überkompensationen.
Beispiele:
Ein geförderter Weinbaubetrieb hatte im Rahmen einer Mehrgefahrenversicherung 2,7 ha auch gegen Frost versichert und dafür eine Versicherungsprämie von 560 Euro im Jahr für eine Versicherungssumme von 33.000 Euro geleistet. Die Versicherung zahlte für die nachgewiesenen Frostschäden von 16.400 Euro eine Entschädigung von über 10.600 Euro. Der Freistaat gewährte zudem eine Hilfe von knapp 3.800 Euro.
In einem weiteren Fall stand einem kalkulierten Schaden von 127.890 Euro eine Versicherungsleistung von über 69.700 Euro und eine bewilligte Hilfe von über 64.600 Euro gegenüber. Dies führte zur Überkompensation von 6.400 Euro.
54.2.1.6 Vorrangige Eigenvorsorge
Das Landwirtschaftsministerium wies hierzu im Anwendungserlass darauf hin, dass es bei Kern-, Stein- und Strauchbeerenobst für das Witterungsrisiko Frost am Versicherungsmarkt kein entsprechendes Angebot gibt. Ferner wurde ausgeführt: „Für die übrigen vorrangig betroffenen Kulturen Wein und Erdbeeren kann davon ausgegangen werden, dass ein erschwinglicher Versicherungsschutz aktuell nicht erhältlich ist.“
Dies führte dazu, dass der Vorrang der Eigenvorsorge (Nr. 5.3 SchadensausgleichsRL) beim Frosthilfeprogramm nicht griff. Die zuständigen Behörden haben in keinem Förderfall geprüft, ob eine Versicherung erschwinglich gewesen wäre. Bei der Festsetzung der Finanzhilfen wurde deshalb bei nicht versicherten Unternehmen die vorgeschriebene Kürzung des Fördersatzes um 50% nicht angewandt. Unterstellt man bei den 24 geförderten Weinbaubetrieben einen erschwinglichen Versicherungsschutz (vgl. TNr. 54.2.1.5), errechnen sich zu viel gewährte Finanzhilfen von 108.000 Euro.
54.2.1.7 Zuwendungen für Versicherungsprämien
Während der Bearbeitungsphase der Förderanträge erließ das Landwirtschaftsministerium im März 2018 via E-Mail an seine Behörden, also nicht öffentlich, neue Vollzugshinweise: Unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung und der Gewährung einer „gerechten Zuwendung“ für die entstandenen Frostschäden sollten Prämien für Versicherungen, mittels derer aktive Risikovorsorge betrieben worden war, bei der Festsetzung der Zuwendung schadenserhöhend berücksichtigt werden.
Die zuständigen Behörden vollzogen diese Regelung bei einem Förderfall nicht. Bei anderen Fällen berücksichtigten sie auch Versicherungsprämien, die für andere Risiken wie z.B. Hagel geleistet wurden. Folglich wurden zu hohe Zuwendungen gewährt.
54.2.2 Prüfung der Förderanträge
Bei 90% der 238 Förderfälle wurden u.a. folgende Defizite in der Förderabwicklung festgestellt:
Qualität der Belege zum Schadensnachweis
Das Landwirtschaftsministerium hat für das Frosthilfeprogramm 2017 gegenüber den Antragstellern bzw. den zuständigen Behörden keine spezifischen Anforderungen an Belege definiert. Der Nachweis der Einkommenseinbußen hat daher u.a. auf Basis von Belegen zu erfolgen, die im allgemeinen Geschäftsgebaren bzw. nach den Grundsätzen der ordentlichen Buchführung üblich sind. Bei 161 (68%) der Förderfälle belegten die Antragsteller ihre Angaben zu den Erntemengen und Verkaufspreisen nicht bzw. nicht vollständig oder nicht in der geforderten Weise (u.a. durch Lieferscheine, Verkaufsbelege). Dennoch bewilligten die zuständigen Behörden in diesen Fällen die Finanzhilfen, die eine Summe von gut 3,4 Mio. Euro ausmachten.
Mehraugenprinzip
Die durchgängige Anwendung des in der KorruR verankerten Vier-Augen-Prinzips wurde bei der Förderabwicklung in 24% (58 von 238) der geprüften Förderakten nicht eingehalten oder nicht entsprechend dokumentiert. In 49 dieser Fälle unterschrieb der Bearbeiter des Förderantrags auch den Zuwendungsbescheid selbst. In neun Fällen fehlte jegliche Zeichnung der zuständigen Sachbearbeitung.
54.3 Würdigung
54.3.1 Umsetzung des Hilfsprogramms
Der zur Frosthilfe ergangene Anwendungserlass des Landwirtschaftsministeriums wich bei wesentlichen Fördergrundsätzen auf der Grundlage des Beschlusses des Ministerrats von der SchadensausgleichsRL ab. Das Landwirtschaftsministerium verzichtete darüber hinaus auf die Gesamtbetriebsbetrachtung und verstieß damit gegen die NatRL; dies führte in weiten Teilen zu ungerechtfertigten Hilfen.
Zum wiederholten Mal9 wurde bei Hilfen nach Elementarschadensereignissen von wesentlichen Regelungen der SchadensausgleichsRL abgewichen und auf die Ermittlung der positiven Einkünfte verzichtet. Damit erhielten auch leistungsfähige Unternehmen Hilfen.
In einer Vielzahl von Fällen kam es ferner zu Ungleichbehandlungen, Überförderungen und sogar Überkompensationen:
- Für frostfremde und außerbayerische Schäden wurde zu Unrecht Hilfe gewährt.
- Die gewählte Berechnungsmethode zur Ermittlung der Schadenshöhe war nicht geeignet, die tatsächlichen Verluste im Schadjahr zu bestimmen.
- Die nachträglichen Vollzugshinweise, Versicherungsprämien auszugleichen, verfehlten ihr Ziel, waren vom Ministerratsbeschluss nicht abgedeckt und führten zu Ungleichbehandlungen von Landwirten.
Das Landwirtschaftsministerium wich auch in mehrfacher Hinsicht vom haushaltsrechtlichen Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Hilfe ab. So wurde die gebotene Eigenvorsorge bewusst in den Hintergrund gestellt. Zumindest für Wein und Erdbeeren hätten die Unternehmer am Versicherungsmarkt eigene Risikovorsorge betreiben können.
54.3.2 Prüfung der Förderanträge
Die Sachbearbeiter haben einen Großteil der Förderfälle nicht mit der gebotenen Sorgfalt bearbeitet. Dies zeigt insbesondere die Bewilligung von Finanzhilfen von 3,4 Mio. Euro auf Basis von Belegen, die nicht den notwendigen Anforderungen entsprachen. Im Ergebnis führte dies zu Ungleichbehandlungen der Empfänger und teilweise zu ungerechtfertigt hohen Zuwendungen.
54.4 Stellungnahme der Verwaltung
Laut Landwirtschaftsministerium habe das Frosthilfeprogramm in den Eckpunkten die Inhalte des Ministerratsbeschlusses abgebildet und sei daher in einigen Punkten von den Regelungen der SchadensausgleichRL abgewichen. Die politische Erwartung sei gewesen, die Abwicklung der Schäden im Einklang zur Vorgehensweise im ungleich stärker vom damaligen Frostereignis betroffenen Nachbarland vorzunehmen, auch wenn dies nicht in jedem Detail Niederschlag im Ministerratsbeschluss gefunden habe.
In Bayern sei erst im Herbst 2017 ein Hilfsprogramm aufgelegt worden, um zunächst die Selbstheilungskräfte der Natur abzuwarten, während anderenorts bereits mehrere Wochen früher mit den staatlichen Hilfsmaßnahmen gestartet worden sei. Die Ermittlung der Antragsberechtigung sei auch dort über die Betrachtung der Umsatzeinbußen in den jeweils geschädigten Kulturen erfolgt. Bayern habe daher keine Veranlassung gesehen, zu diesem Punkt das Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft zu befassen. Die heutige Sichtweise des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft könne die damalige und ein Jahr später im Zusammenhang mit der Dürrebeihilfe faktisch getragene andere Interpretation der NatRL, die nicht unmissverständlich eine Gesamtbetriebsbetrachtung vorgeben würde, nicht mehr ändern.
Die verschiedenen, im Prüfbericht des ORH mitgeteilten, einzelfallbezogenen Feststellungen würden unter Einbindung der betroffenen Ämter vor Ort abgearbeitet. Zum Ergebnis werde im Follow-up berichtet.
In Zukunft würden staatliche Hilfsprogramme für Frostschäden mit dem Bayerischen Sonderprogramm für Versicherungsprämienzuschüsse Obst und Weinbau obsolet werden. Mit diesem Programm würden Landwirte darin unterstützt werden, Eigenvorsorge zu betreiben und ihre Spezialkulturen gegen Witterungsrisiken zu versichern.
54.5 Schlussbemerkung
Zur Ermittlung des Ausmaßes der Frostschäden ist eine Gesamtbetriebsbetrachtung und nicht der Schadensanteil bei einzelnen Kulturen entscheidend. Der Verweis auf eine angeblich vom Bund bei den Dürrebeihilfen von 2018 „faktisch getragene andere Interpretation der NatRL“ ist unzutreffend. Denn auch bei diesen wurde - im Einklang mit der NatRL - nicht auf die einzelne Kultur abgestellt; vielmehr wurde die Pflanzenproduktion im Gesamtbetrieb betrachtet. Lediglich Produktionsverfahren der Tierhaltung wurden nicht in die Betrachtung einbezogen, da diese nicht unmittelbar vom Schadereignis betroffen waren.
Vielfach wurden für den Ausgleich der Frostschäden 2017 ungerechtfertigt Hilfen gewährt, da das Landwirtschaftsministerium über den der Hilfe zugrunde liegenden Ministerratsbeschluss hinausging. Zudem hat die Verwaltung einen Großteil der Förderfälle nicht mit der gebotenen Sorgfalt bearbeitet. Der ORH wiederholt seine frühere Empfehlung, zukünftig einen ordnungsgemäßen Vollzug sicherzustellen.
Unternehmen erhielten Hilfen ohne Überprüfung ihrer Leistungsfähigkeit, da mit dem Anwendungserlass auf wesentliche Grundregeln der SchadensausgleichRL verzichtet wurde. Der ORH empfiehlt erneut, künftig im Falle von Kalamitätshilfen die Regelungen der SchadensausgleichsRL zur Einkommensprosperität ungeschmälert anzuwenden.
[1] Nr. 3.5 Teil B SchadensausgleichsRL.
[2] Beschluss vom 28.03.2017.
[3] Nr. 4.5 Teil B SchadensausgleichsRL.
[4] Nr. 3.1 Abs. 1 NatRL.
[5] Fragen und Antworten zum Hilfsprogramm Frosthilfe 2017, Version 1 vom 17.11.2017.
[6] Das heißt jeweils ohne niedrigsten und höchsten Wert aus einem Zeitraum von 5 Jahren (Produkt aus Ertrag und Preis).
[7] Nr. 3.1 Abs. 2 NatRL in Verbindung mit Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014 bis 2020 (2014/C 204/01).
[8] Nr. 3.5 Teil B der SchadensausgleichsRL.
[9] Siehe ORH-Berichte 2017 TNr. 39 und 2021 TNr. 51.