TNr. 53 Corona-Soforthilfen

Der ORH hat mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Bayreuth die Corona-Soforthilfen schwerpunktmäßig im Hinblick auf die organisatorische und verwaltungsmäßige Verfahrensabwicklung geprüft. Einzelfälle waren nicht Gegenstand der Prüfung. Prüfungsmaßstab waren Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit.

53.1 Ausgangslage

Am 16.03.2020 rief die Staatsregierung den Katastrophenfall aus. Bayern stellte mit Richtlinien vom 17.03.2020² (Landesprogramm) und mit Richtlinien vom 03.04.2020³ (Bundesprogramm) Corona-Soforthilfe-Programme auf, um den infolge der Corona-Krise wirtschaftlich gefährdeten Unternehmen, Soloselbstständigen und Angehörigen Freier Berufe schnellstmögliche Unterstützung zukommen zu lassen. Antragstellungen in diesen Programmen waren bis 31.05.2020 möglich.

Die Corona-Soforthilfen wurden den Betroffenen zur Abdeckung des laufenden ungedeckten Sach- und Finanzaufwands gewährt. Die wirtschaftlichen Schwierigkeiten mussten auf die Folgen der Corona-Krise zurückzuführen sein. Antragsberechtigt waren in beiden Programmen nur Unternehmen, die nicht bereits zum 31.12.2019 in wirtschaftlichen Schwierigkeiten waren.⁴

Bewilligungsstellen waren die örtlich zuständigen Regierungen sowie die Landeshauptstadt München. Die Mittelbewirtschaftung für die Corona-Soforthilfen erfolgte durch das Wirtschaftsministerium.

53.2 Feststellungen

53.2.1 Verzahnung Landes- und Bundesprogramm

53.2.1.1 Förderung in Landes- und Bundesprogramm

Der Staatsregierung und der Verwaltung war bei Erlass des Landesprogramms bekannt, dass ein Bundesprogramm starten würde. Bereits nach den Richtlinien zur Landes-Soforthilfe „tritt das bayerische Programm hinter dem Bundesprogramm zurück“, sofern „der Antragsteller sowohl die Antragsvoraussetzungen für das bayerische Soforthilfeprogramm als auch für das Bundesprogramm zur Soforthilfe erfüllt“.⁵ In beiden Programmen waren die Finanzhilfen als Billigkeitsleistungen⁶ ausgestaltet.

Die Antragstellung für das Landesprogramm war ab 17.03.2020 möglich. Diese Finanzhilfe war gestaffelt nach der Zahl der Erwerbstätigen:

bis zu 5 Erwerbstätige	max.  5.000 Euro
bis zu 10 Erwerbstätige	max.  7.500 Euro
bis zu 50 Erwerbstätige	max. 15.000 Euro
bis zu 250 Erwerbstätige	max. 30.000 Euro

Nach Einigung der Länder mit dem Bund wurde am 31.03.2020 das bayerische Soforthilfe-Programm mit dem Bundesprogramm verzahnt; damit traten gleichzeitig erhöhte Förderungen in Kraft:

Förderung aus dem Bundesprogramm mit

bis zu 5 Erwerbstätige	max.  9.000 Euro
bis zu 10 Erwerbstätige	max. 15.000 Euro

Förderung aus dem Landesprogramm ab

11 bis 50 Erwerbstätige	max. 30.000 Euro
51 bis 250 Erwerbstätige	max. 50.000 Euro

53.2.1.2 Zuordnung der Anträge, Bewilligungen und Auszahlungen zu den Programmen

Bis zum 30.03.2020 gingen mehr als 207.000 Anträge⁷ zum Landesprogramm ein. Zu diesen Anträgen kam nach Einführung des Bundesprogramms noch eine sechsstellige Zahl von „Aufstockeranträgen“ dazu, da dadurch die Soforthilfen für bestimmte Unternehmen erhöht wurden. Eine genaue Anzahl dieser Zweitanträge konnte das Wirtschaftsministerium nicht nennen.

Neuanträge sowie die sich daraus ergebenden Bewilligungen und Auszahlungen konnten ab dem 31.03.2020 exakt der Landes- bzw. Bundes-Soforthilfe zugeordnet werden. Die Zuordnung sämtlicher zwischen dem 17.03.2020 und dem 30.03.2020 eingereichten Anträge (summenmäßig 30% der ausbezahlten Soforthilfen) erfolgte nachträglich. Beide Zuordnungen wurden auf Grundlage der Methodik des ab 31.03.2020 geltenden Online-Antragsverfahrens (Pega-System) vorgenommen.

Damit ergaben sich zum 09.10.2020 folgende Anträge, Bewilligungen und Auszahlungen:

53.2.2 Antragsverfahren

53.2.2.1 Papiergebundenes Antragsverfahren

Die Antragstellung im Landesprogramm erfolgte bis 30.03.2020 ausschließlich über ein auszudruckendes PDF-Formular. Dies führte zu mehr als 207.000 Anträgen in Papierform, die per Post, Fax oder E-Mail an die örtlich zuständige Bewilligungsstelle zu übermitteln waren. Die oft handschriftlich ausgefüllten Antragsformulare waren nach Angaben der Bewilligungsstellen und des Ministeriums von schlechter Qualität. So waren mehr als 30% unvollständig, unleserlich und fehlerhaft. Darüber hinaus wurden Anträge häufig bei der falschen Bewilligungsstelle eingereicht. Teilweise hatten die Antragsteller ihre Anträge doppelt versandt, zunächst per E-Mail und zusätzlich noch per Post.

Konkrete Fakten zu Bearbeitungsbeginn und -dauer der Papieranträge lagen dem Wirtschaftsministerium nicht vor.

Nach Vorgabe des Ministeriums war es ausreichend, die Angaben der Antragsteller auf Vollständigkeit und Plausibilität zu prüfen. Die Vorlage von Nachweisen bzw. Belegen war nicht gefordert. Angaben zu Identität und Antragsberechtigung wurden bei plausiblen Anträgen nicht verifiziert. Automatisch-systematische Kontrollen und Abgleiche der Papierantragsangaben (Dubletten) waren nicht vorgesehen.

53.2.2.2 Online-Antragsverfahren

Mit Start des Online-Antragsverfahrens Pega zum 31.03.2020 erfolgte die Antragstellung rein elektronisch. Die Bearbeitung der eingegangenen Anträge begann tatsächlich erst bis zu vier Wochen später, da nach Angabe der Bewilligungsstellen das Verfahren nicht selbsterklärend war und keine geeigneten Systemanleitungen bereitgestellt wurden. Da eine Abbildung der sog. Aufstockeranträge in Pega zunächst nicht möglich war, konnten diese bis zum 29.04.2020 nicht bearbeitet werden.

Das Pega-System war zunächst nur mit grundlegenden Funktionen ausgestattet und in vielen Bereichen noch sehr fehlerbehaftet. Eine umfassende Einführung der Sachbearbeiter bei den Bewilligungsstellen in den Umgang mit dem Programm erfolgte nicht. Ein Testen der Programmfunktionen durch die Bewilligungsstellen war zudem überwiegend nur im Echtbetrieb möglich.

Mit dem Online-Antragsverfahren wurden Prüf- und Plausibilitätsmechanismen eingeführt, wie z.B. Prüfung auf identische Antragsteller anhand der Steuer-Identifikationsnummer (Steuer-ID) sowie Plausibilisierung der standardisierten internationalen Bankkontonummer (IBAN) durch Systemcheck. Sie standen allerdings nicht von Anfang an zur Verfügung, sondern wurden sukzessive im laufenden Betrieb eingefügt.

53.2.2.3 Verdachtsfälle und Ermittlungsverfahren

Dem Bayerischen Landeskriminalamt lagen zum 27.09.2021 insgesamt 1.295 Anzeigen mit Verdacht eines Subventionsbetrugs mit Bezug zu den Corona-Soforthilfen vor. Zur weiteren Ermittlung hatte das Wirtschaftsministerium davon 550 Verdachtsfälle übermittelt.

53.2.2.4 Datenabgleich mit der Finanzverwaltung

Die Steuer-ID wurde im Rahmen der Anträge zunächst nicht erhoben.

Ein offizieller Austausch oder eine Zusammenarbeit zwischen den Bewilligungsstellen und den Finanzbehörden zur Verifizierung der Angaben der Antragsteller fand nicht statt. Auch war ein standardisierter Datenaustausch nicht vorgesehen.

53.2.3 Liquiditätsengpass

Voraussetzung für die Beantragung der Corona-Soforthilfe war, dass ein „existenzgefährdender Liquiditätsengpass“ vorlag. Dabei vertraute man in einem vereinfachten Verfahren bewusst auf Prognosen der Antragsteller; auf die Vorlage von Nachweisen wurde grundsätzlich verzichtet.

Laut Richtlinien und Antragsformularen zur Landes-Soforthilfe ab 17.03.2020 war der Liquiditätsengpass von den Antragstellern zu beziffern und vorrangig mithilfe von Entschädigungsleistungen, Steuerstundungen, sonstigen Eigen- oder Fremdmitteln oder sonstigen Liquiditätsmaßnahmen auszugleichen; der entgangene Gewinn rechnete nicht zum Liquiditätsengpass.

Mit Start der Bundes-Soforthilfe am 31.03.2020 war der Einsatz privater oder betrieblicher Mittel nicht mehr erforderlich. Der Liquiditätsengpass wurde konkretisiert: „[…] wenn die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb des Antragstellers voraussichtlich nicht ausreichen, um die Verbindlichkeiten in den auf die Antragstellung folgenden drei Monaten aus dem fortlaufenden erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand (z.B. gewerbliche Mieten, Pacht, Leasingraten) zu zahlen.“ Allerdings war er nach wie vor nur beispielhaft mit Kostenpositionen hinterlegt.

Das hohe Nachfrageaufkommen bei den Bewilligungsstellen zeigte die Unsicherheiten der Antragsteller, welche Einnahmen und Ausgaben sie konkret in die Berechnung des Liquiditätsengpasses einbeziehen durften. Es blieb unklar, für welche Zeiträume welche Positionen einem erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand zuzuordnen waren bzw. wie der Liquiditätsengpass auszulegen war. Auch für die Bewilligungsstellen war nicht erkennbar, welche Einnahmen- und Ausgabenpositionen der Berechnung des Liquiditätsengpasses zugrunde lagen, was vielfach Nachfragen der Bewilligungsstellen bei den Antragstellern erforderlich machte.

53.3 Würdigung und Empfehlungen

Ein Antragsverfahren in Papierform ist für ein Massenverfahren, wie es die Corona-Soforthilfen vorhersehbar auslösten, nicht geeignet und nicht zeitgemäß. Ein tragfähiges Online-Verfahren hätte von Anfang an erheblichen Mehraufwand bei den Antragstellern und den Bewilligungsbehörden (z.B. wegen schlecht ausgefüllter Anträge, häufig notwendiger Rückfragen oder doppelter Anträge) vermieden. So könnten künftig eine insgesamt deutlich schnellere und effektivere Bearbeitung der Anträge sowie durchgängig schnellere und wirksame Nothilfe geleistet werden.

Absehbar war, dass der Bund zeitnah ebenfalls ein Soforthilfe-Programm aufstellen würde. Das bayerische Corona-Soforthilfe-Programm musste deshalb bereits nach zwei Wochen angepasst werden. Das hatte Aufstockeranträge in sechsstelliger Zahl und die nachträgliche Zuordnung von Anträgen zur Folge. Ferner führte dies zu erheblichen zusätzlichen Belastungen der ohnehin stark geforderten Bewilligungsstellen und zu verzögerten Hilfszahlungen. Mit einem leistungsfähigen Online-Antragsverfahren von Beginn an könnte auch solcher Aufwand künftig verringert werden. Der ORH empfiehlt deshalb, aufgrund der bisherigen Erfahrungen zu prüfen, wie ein Online-Verfahren als IT-Standardverfahren für künftige Nothilfen zur Verfügung gestellt und ressortübergreifend genutzt werden kann. Damit wären die Bewilligungsstellen in schwierigen Situationen erheblich entlastet und eine schnelle und wirksame Hilfe besser leistbar.

Das Papierverfahren war hier auch nicht geeignet, Missbrauch mit vertretbarem Aufwand zu verhindern. Bei der Masse der Anträge war es den Sachbearbeitern nur bei Verdachtsfällen möglich, ausreichend zu prüfen. Im Online-Antragsverfahren hätten Prüf und Plausibilitätskriterien von Anfang an definiert werden und sofort zur Anwendung kommen können, um der erkennbaren Gefahr missbräuchlicher Inanspruchnahme von Soforthilfen zu begegnen.

Bei einem Hilfsprogramm mit Einsatz enormer Haushaltsmittel empfiehlt sich dringend, die Steuer-ID von Anfang an zu erheben und die bei der Finanzverwaltung vorhandenen Informationen soweit rechtlich möglich zur Überprüfung zu nutzen. Der ORH hält es zudem für geboten, vorsorglich für vergleichbare Verfahren die Schaffung von Schnittstellen zu prüfen, die einen Datenabgleich zwischen Bewilligungsstellen und Finanzverwaltung ermöglichen.

Der nicht klar und eindeutig definierte Begriff „Liquiditätsengpass“ hat sich als zentrales Problem des Antrags- und Bewilligungsverfahrens dargestellt. Antragsteller konnten nicht beurteilen, ob sie die Voraussetzung der Finanzhilfe erfüllen und in welchem Umfang ihnen diese zusteht. Der ORH empfiehlt, künftig zentrale Antragsvoraussetzungen klarer zu definieren und abzufragen.

53.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Wirtschaftsministerium räumt ein, dass das zunächst in Papierform gestartete Antragsverfahren für ein Massenverfahren nicht geeignet war und erheblichen Mehraufwand bei den Bewilligungsstellen verursacht hat. Da ein Online-Antragsverfahren nicht von Anfang an zur Verfügung gestanden habe und erst innerhalb kürzester Zeit im Laufe des Verfahrens hätte entwickelt werden können, sei ein frühzeitiger Beginn des Soforthilfe-Programms anders jedoch nicht möglich gewesen. Nach Einführung des Online-Antragsverfahrens zum 01.04.2020 hätten den Bewilligungsstellen ausreichend Informationen zur Handhabung des Pega-Systems zur Verfügung gestanden.

Das Ministerium weist darauf hin, dass die Bewilligungsstellen in die Anwendung des Systems anhand von ausführlichen Anleitungen eingeführt worden seien. Eine intensivere und umfassendere Einführung sei in Anbetracht der enormen Zeitnot und der agilen Programmierung in kürzester Zeit nicht möglich, aus Sicht des Wirtschaftsministeriums aber für den ordnungsgemäßen Umgang und die Handhabung des Programms auch nicht notwendig gewesen.

Die Bewilligungsstellen hätten - auch unterstützt durch Prüfroutinen in der Software - bereits im Bewilligungsverfahren ein besonderes Augenmerk auf mögliche Betrugsfälle gelegt. Zudem seien auch in den Monaten nach Bewilligung und Auszahlung der Soforthilfen zahlreiche verdachtsabhängige Prüfungen vonseiten der Bewilligungsstellen durchgeführt worden.

Eine intensivere und detailliertere Prüfung von Kostenpositionen wäre in der besonderen Situation zu Beginn der Pandemie nicht geeignet gewesen, um schnell und unbürokratisch finanzielle Unterstützung zu leisten (gemeinsames Ziel und Aufgabe von Bund und Ländern). Zudem wäre ein entsprechender Prüfaufwand von den Bewilligungsstellen nicht zu bewältigen gewesen. Unabhängig davon wäre eine abschließende Auflistung berücksichtigungsfähiger Kostenpositionen aufgrund der vielfältigen Fallkonstellationen nicht möglich gewesen. Unter anderem vor diesem Hintergrund seien die Soforthilfen auch nicht als Zuwendungen, sondern als Billigkeitsleistung zu qualifizieren gewesen.

Aus Sicht des Wirtschaftsministeriums wäre eine Abwicklung des Soforthilfe-Programms über die Finanz- bzw. Steuerverwaltung zu begrüßen gewesen, lag aber nicht in der Entscheidungshoheit des Wirtschaftsministeriums. Auch eine Überprüfung der Antragsberechtigung und der Voraussetzung für die Gewährung der Soforthilfen durch die Finanzverwaltung habe aufgrund fehlender Schnittstellen aufseiten der Finanzverwaltung nicht umgesetzt werden können. Aufgrund der Erfahrungen zur Soforthilfe seien bei den Überbrückungshilfen dann Prüfprozesse für einen Datenabgleich mit der Finanzverwaltung eingeführt worden.

53.5 Schlussbemerkung

Das Wirtschaftsministerium musste innerhalb kürzester Zeit auf die Folgen der Corona-Pandemie reagieren und ein Förderprogramm konzipieren, ohne auf ein elektronisches Verfahren zurückgreifen zu können.

Ein leistungsfähiges Online-Antragsverfahren könnte künftig eine deutlich schnellere und effektivere Bearbeitung der Anträge und durchgängig schnellere und wirksame Nothilfe gewährleisten sowie die Bewilligungsstellen entlasten. Der ORH empfiehlt deshalb, aufgrund der bisherigen Erfahrungen zu prüfen, wie ein Online-Verfahren als IT-Standardverfahren für künftige Nothilfen zur Verfügung gestellt und ressortübergreifend genutzt werden kann.

Der ORH empfiehlt, künftig zentrale Antragsvoraussetzungen klarer zu definieren und abzufragen. Er hält es zudem für geboten, künftig die Steuer-ID von Anfang an zu erheben und vorsorglich für vergleichbare Verfahren die Schaffung von Schnittstellen zu prüfen, die einen Datenabgleich zwischen Bewilligungsstellen und Finanzverwaltung ermöglichen.

 

[1] In dieser Auszahlungssumme sind zwischenzeitlich erfolgte Rückzahlungen nicht berücksichtigt.
[2] Richtlinien für die Unterstützung der von der Corona-Virus-Pandemie (SARS-CoV-2) geschädigten Unternehmen und Angehörigen Freier Berufe („Soforthilfe-Corona“), Bek. des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie vom 17.03.2020 Az. 52-3560/33/1, zuletzt geändert am 22.11.2021 Az. 37-3509/121/1.
[3] Richtlinien für die Gewährung von Überbrückungshilfen des Bundes für die von der Corona-Virus-Pandemie (SARS-CoV-2) geschädigten Unternehmen und Soloselbstständigen („Corona-Soforthilfen insbesondere für kleine Unternehmen und Soloselbständige“), Bek. des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie vom 03.04.2020 Az. PGS-3560/2/1, zuletzt geändert am 22.11.2021 Az. 37-3509/121/2, vgl. BT-Drs. 19/18105 vom 23.03.2020.
[4] Art. 2 Nr. 18 AGVO, Amtsblatt der Europäischen Union L 187 vom 26.06.2014, S. 1 sowie §2 Abs. 6 Bundesregelung Kleinbeihilfen; siehe auch Fn. 2 (Nr. 3 Satz 5) und Fn. 3 (Nr. 2.3).
[5] Nr. 6.3 der in Fn. 2 genannten Richtlinien.
[6] Nach Nr. 1 VV zu §53 BHO sind Billigkeitsleistungen finanzielle Leistungen des Bundes, auf die kein Anspruch besteht, die aber aus Gründen der staatlichen Fürsorge zum Ausgleich oder der Milderung von Schäden und Nachteilen gewährt werden.
[7] Pressemitteilung Nr. 82 des Wirtschaftsministeriums vom 31.03.2020.