TNr. 62 Mittel zur Verbesserung der Studienbedingungen
Der ORH hat 2020 mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Bayreuth und Regensburg an neun staatlichen Hochschulen, darunter an vier Universitäten (Unis) und fünf Hochschulen für angewandte Wissenschaften (HaW), geprüft, ob und wie in den Jahren 2014 bis 2019 die Studienzuschüsse (Mittel zur Verbesserung der Studienbedingungen) nach der Entwicklung der Studierendenzahlen auf die Hochschulen verteilt worden sind. Prüfungsmaßstab war die Ordnungsmäßigkeit der Vergabe der Studienzuschüsse.
62.1 Ausgangslage
An den staatlichen Hochschulen in Bayern wurden zum Sommersemester 2007 von den Studierenden zu erbringende Studienbeiträge eingeführt. Diese sollten der Verbesserung der Studienbedingungen dienen und standen der jeweiligen Hochschule zusätzlich zur staatlichen Grundfinanzierung zur Verfügung. Der finanzielle Rahmen für die Studienbeiträge betrug an den Universitäten mindestens 300 und höchstens 500 Euro und an den HaW mindestens 100 und höchstens 500 Euro pro Studierenden je Semester. Innerhalb des jeweiligen Rahmens konnte jede Hochschule die Beitragshöhe - entweder für die gesamte Hochschule oder je Studiengang - selbst festlegen.1
Die neun geprüften Hochschulen hatten zuletzt im Sommersemester 2013 pro Studierenden Studienbeiträge zwischen 300 und 500 Euro erhoben, wobei keine Hochschule von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hatte, unterschiedliche Beiträge je Studiengang zu erheben. Zum Wintersemester 2013/14 wurden die Studienbeiträge abgeschafft. Als Ausgleich dafür stellt der Freistaat zur Verbesserung der Studienbedingungen den Hochschulen seit 01.10.2013 über den Haushalt Studienzuschüsse zur Verfügung.
Den Gesamtbetrag der Mittel für die Studienzuschüsse ab 2014 von 189 Mio. Euro jährlich nennt das BayHSchG.2 Dieser Betrag wurde im Haushalt 2015 auf 192 Mio. Euro und in den Haushalten 2016 ff. auf 194,7 Mio. Euro jährlich erhöht.
Zur Ermittlung der Studienzuschüsse hatten die Hochschulen dem Wissenschaftsministerium ihre Studienbeitragseinnahmen3 des Studienjahrs 2012 (Sommersemester 2012 und Wintersemester 2012/13) mitzuteilen.
Im März 2013 legte der Ministerrat fest, dass in künftigen Haushaltsverhandlungen die Entwicklung der Studierendenzahlen zu berücksichtigen ist. Nach den Ausführungsvorschriften zum BayHSchG4 war daher ab dem Haushaltsjahr 2015 gleichzeitig die Entwicklung der Studierendenzahlen und weiterhin der Gedanke der Kompensation der weggefallenen Studienbeitragseinnahmen zu beachten.
62.2 Feststellungen
Das Wissenschaftsministerium legte bei der Verteilung der Studienzuschüsse 2014 die Studierendenzahlen von 2013 zugrunde. In den Folgejahren blieb die Weiterentwicklung der Studierendenzahlen bei der Mittelverteilung unberücksichtigt, sodass nach wie vor die Studierendenzahlen des Studienjahrs 2013 ausschlaggebend sind.
Die Studierendenzahlen je Studienjahr und damit die Studienzuschüsse pro Studierenden entwickelten sich bei den neun geprüften Hochschulen unterschiedlich:
Zuschussverteilung und Studierendenzahlen entwickelten sich von 2014 zu 2019 auseinander. So wird an den Beispielen der Uni 2 sowie der HaW 1, 2 und 4 deutlich, dass bei sinkenden Studierendenzahlen der Zuschuss pro Studierenden stieg und umgekehrt.
Die nachfolgenden Abbildungen verdeutlichen anhand der o.g. Beispiele ebenfalls, dass die Mittelverteilung im Verlauf von sechs Jahren nicht von der Entwicklung der Studierendenzahlen abhängig war:
62.3 Würdigung
Das Wissenschaftsministerium hat die Studienzuschüsse 2013 auf Basis der Studienbeiträge 2012 ermittelt und verteilt. Damit wirkte sich die Gesamthöhe der von den einzelnen Hochschulen damals unterschiedlich festgesetzten Studienbeiträge je Semester als Verteilungsparameter dauerhaft und unverändert aus. Zudem werden die Studienzuschüsse seit 2014 unverändert auf Basis der Studierendenzahlen des Studienjahrs 2013 verteilt. Tatsächlich veränderten sich letztere in folgenden Jahren je nach Hochschule unterschiedlich stark.
Aus Sicht des ORH trägt das Wissenschaftsministerium mit der Verteilung der Studienzuschüsse auf Basis von nicht mehr den tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen entsprechenden Parametern dem im Ministerratsbeschluss von 2013 zum Ausdruck kommenden Gedanken der Kompensation der weggefallenen Studienbeitragseinnahmen nur unzureichend Rechnung. Da es die unterschiedliche Entwicklung der Studierendenzahlen bei den einzelnen Hochschulen im Rahmen der Verteilung der Zuschüsse nicht berücksichtigt, werden die Mittel nicht entsprechend der von den Hochschulen jeweils zu bewältigenden unterschiedlichen Studierendenzahlen und damit zusammenhängenden Aufgaben eingesetzt.
62.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Wissenschaftsministerium führt aus, dass die mit dem Bildungsfinanzierungsgesetz eingeführten Studienzuschüsse zum Wintersemester 2013/14 die Abschaffung der Studienbeiträge kompensieren sollten. Ziel sei es gewesen, die durch die Studienbeiträge entscheidend verbesserte Qualität von Studium und Lehre an den staatlichen Hochschulen durch Bereitstellung entsprechender Kompensationsmittel aus dem Staatshaushalt zu sichern.
Die von den Hochschulen im Jahr 2012 erzielten Einnahmen aus Studienbeiträgen (entsprechend den Studierendenzahlen 2012) seien als Ausgangsbasis der Kompensation festgelegt und im Haushalt veranschlagt worden. Künftige Entwicklungen bei den Studierendenzahlen sollten ursprünglich bei weiteren Haushaltsverhandlungen berücksichtigt werden. Diesbezügliche Anpassungen an die Studierendenzahlen seien 2013 erfolgt.
Nachdem nach 2013 keine weiteren Mittelerhöhungen bei Haushaltsverhandlungen zu erreichen gewesen seien, hätten steigende Studierendenzahlen einzelner Hochschulen unweigerlich zu Kürzungen der Mittelanteile anderer Hochschulen geführt, deren Studierendenzahl gleichgeblieben, geringer gestiegen oder gesunken sei. Dies hätte der bei Abschaffung der Studienbeiträge gegebenen Kompensationszusage widersprochen. Aufgrund der Empfehlung des ORH, das Wissenschaftsministerium möge sich der Problematik nochmals annehmen und nach einer verteilungsgerechteren Lösung suchen, hat sich dieses bereit erklärt, die Zuschussverteilung nochmals dahingehend zu prüfen, ob eine andere Verteilung der Mittel zur Verbesserung der Studienbedingungen sachgerechter erscheine.
62.5 Schlussbemerkung
Die Studienzuschüsse waren als Kompensation für die Studienbeiträge gedacht, die von den Studierenden zu erbringen waren. Das Wissenschaftsministerium sollte die unterschiedliche Entwicklung der Studierendenzahlen und den daraus resultierenden Bedarf der einzelnen Hochschulen bei Ausreichung der Zuschüsse berücksichtigen.
[1] Art. 71 Abs. 1 BayHSchG i.d.F. bis 30.09.2013.
[2] Art. 5a Abs. 1 Satz 1 BayHSchG.
[3] Abzüglich der Beitragsrückerstattungen, der Abführung in den Sicherungsfonds und der Kosten für die Studienbeitragsverwaltung
[4] Teil 1 Nr. 2.2 VV nach Art. 5a Abs. 3 BayHSchG.