TNr. 58 Jahresausschreibungen für Straßenausstattung
Der ORH hat mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Regensburg und Würzburg die Ausschreibung, Vergabe und Vertragsabwicklung der Gewerke Schutzplanken, Fahrbahnmarkierungen und Verkehrszeichen für den Zeitraum 2016 bis 2019 geprüft. Bei einer bayernweiten Querschnittsprüfung 2020/2021 wurde insbesondere untersucht, inwieweit die Bauverwaltung die Haushalts- und Vergabevorschriften beachtete. Prüfungsmaßstäbe waren Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit staatlichen Handelns.
58.1 Ausgangslage
Schutzplanken, Fahrbahnmarkierungen und Verkehrszeichen sind Gewerke der Straßenausstattung. Jedes der 19 Staatlichen Bauämter mit Straßenbauaufgaben (Bauämter) vergibt seine Aufträge für diese drei Gewerke in der Regel über Jahresausschreibungen. Als Jahresausschreibungen werden die Ausschreibungen von Bau- bzw. Lieferleistungen mit verbindlicher Festlegung von Einheitspreisen für bestimmte Maßnahmen in einem definierten Zeitraum bezeichnet.
Der Bundesrechnungshof hatte 1998 im Bereich der Bundesfernstraßen Preisabsprachen, Unregelmäßigkeiten sowie Spekulationsangebote festgestellt. Das Bauministerium (ehemals Oberste Baubehörde) hatte sich deshalb bereits mit Schreiben vom 31.03.1999 zum Thema Jahresausschreibungen an die Bauämter gewandt. Im Hinblick auf eine wirtschaftliche Vergabe von Bau- und Lieferleistungen und zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten bei der Vergabe und Vertragsabwicklung sollten die Bauämter konkrete Vorgaben beachten. Dabei ist u.a. festgelegt worden, dass die Vertragslaufzeit auf höchstens ein Jahr zu begrenzen bzw. der Vertrag bei Erreichen der Vergabesumme zu beenden ist; ferner muss nach Abschluss der Maßnahme ein Soll-/Ist-Vergleich erstellt werden. Insgesamt ist eine erhöhte Dienst- und Fachaufsicht gefordert worden.
Für Bauleistungen haben die Behörden des Freistaates die europarechtlichen Vergabevorschriften, das Vergabehandbuch Bayern (VHB Bayern)1 und die VOB zu beachten. Bei sonstigen Lieferungen und Leistungen, die nicht Teil der baulichen Anlage werden, sind bei Vergaben oberhalb des Schwellenwertes die VgV und bei Vergaben bis zum Schwellenwert die UVgO anzuwenden. Näheres hierzu ist im Vergabehandbuch für Leistungen Bayern2 geregelt.
VOB und UVgO enthalten die einheitlichen Bestimmungen, nach denen beim Abschluss von Verträgen gem. Art.55 BayHO zu verfahren ist.3
Die Behörden haben zudem die KorruR zu beachten, die für korruptionsgefährdete Bereiche u.a. personelle Maßnahmen und organisatorische Kontrollmechanismen vorschreibt. Die mit der Vorbereitung und Entscheidung über die Vergabe öffentlicher Aufträge befassten Arbeitsbereiche sind entsprechend Nr. 1.2 der KorruR besonders korruptionsgefährdet.
2016 bis 2019 beauftragten die 19 Bauämter Leistungen für Schutzplanken, Fahrbahnmarkierungen und Verkehrszeichen mit einer Vergabesumme von 120 Mio. Euro über 208 Jahresausschreibungen.
Die Vergabesummen verteilen sich wie folgt auf die drei Gewerke:
58.2 Losweise Vergabe und Trennung von Bau- und Lieferleistungen
Um Manipulationen im Vergabewesen zu verhindern, sind gem. Nr. 7.1.2 KorruR die jeweils aktuell geltenden Vergabevorschriften strikt einzuhalten. Bauleistungen sind grundsätzlich in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben. Ausnahmen sind nur in sehr eng begrenzten Fällen zulässig.4
Bei der Ausschreibung ist außerdem zwischen Straßenausstattung für Neubau/Erneuerung5 bzw. Unterhalt/Reparatur6 zu unterscheiden, weil hierfür die Angaben zu Leistungsumfang, -ort und -zeit jeweils nur unterschiedlich genau möglich sind. Der Leistungsumfang für Neubau/Erneuerung ist vor der Ausschreibung genau zu ermitteln und die Leistungsbeschreibung muss u.a. konkrete Angaben zu Ausführungsort und Ausführungszeitraum enthalten. Demgegenüber sind für Unterhalt/Reparatur zur Beseitigung von Schäden, etwa infolge von Unfällen oder Frostaufbrüchen, weder Leistungsumfang noch Ausführungsort vorhersehbar. Dazu ist nur eine Abschätzung des Bedarfs möglich, beispielsweise anhand der Vorjahresergebnisse.
Bei den Ausschreibungen von Verkehrszeichen ist zudem zwischen Bau- und Lieferleistungen zu unterscheiden.
58.2.1 Feststellungen
Oft unterschieden die Bauämter in den Jahresausschreibungen nicht zwischen Neubau/Erneuerung und Unterhalt/Reparatur und beauftragten die Leistungen zusammen in einem Vertrag. Die Unterscheidung fehlte bei Schutzplanken bei 57% und bei Fahrbahnmarkierungen bei 58% der Aufträge. Bei den Verkehrszeichen wurden 85% der Bau- und Lieferleistungen gemeinsam ausgeschrieben.
Die geforderte gebietsweise (räumliche) Trennung der Leistungen (Teillosvergabe), z.B. nach Landkreisen, Straßenmeisterei-Bezirken oder Gebietsabteilungen der Bauämter, erfolgte nur bei wenigen Jahresausschreibungen: für Schutzplanken nur bei 11%, Markierungen bei 32% und Verkehrszeichen bei 8% der Ausschreibungen. Für keine Ausschreibung machte die Verwaltung das Vorliegen eines Ausnahmefalls geltend.
In den Vertragsunterlagen wurden oft Menge und Art der auszuführenden Leistungen sowie der Ausführungszeitraum nicht oder unzureichend beschrieben und zur Lage der Arbeitsstellen keine genauen Ortsangaben gemacht.
Der ORH stellte außerdem fest, dass außerhalb der Jahresausschreibungen wiederholt die Straßenausstattung gemeinsam mit Straßen- und Brückenbauleistungen ausgeschrieben und an denselben Auftragnehmer vergeben wurde (keine Fachlosvergabe). Für Straßenausstattungs-Gewerke sind überwiegend kleinere Unternehmen tätig, die für die Straßen- und Brückenbauleistungen und damit insgesamt kein Angebot abgeben können.
58.2.2 Würdigung
Die Staatlichen Bauämter haben bei den Jahresausschreibungen die geforderte Aufteilung der Leistungen in Fach- oder Teillose nicht vorgenommen und damit die vergaberechtlichen Vorgaben und die KorruR nicht beachtet. Ziel der vergaberechtlichen Regelungen ist ein wirtschaftlicher Einkauf, der durch Wettbewerb sichergestellt werden soll. Zudem sollen die Beschaffungsmärkte durch transparente und nichtdiskriminierende Verfahren für alle interessierten Unternehmen geöffnet werden. Dahinter steht die sparsame und sachgerechte Verwendung von Steuergeldern.7
Gegen diese Grundsätze, die seit mehr als 20 Jahren gelten, wird aber häufig verstoßen. Das Bauministerium sollte deshalb dafür sorgen, dass die Bauämter künftig
- für alle Straßenbaumaßnahmen die erforderliche Straßenausstattung möglichst genau ermitteln und einzeln oder im Rahmen von Jahresausschreibungen ausschreiben und beauftragen. Die Leistungsbeschreibung muss möglichst genaue Vorgaben zu Ausführungsort und Ausführungszeitraum enthalten.
- bei den Ausschreibungen für Verkehrszeichen in reine Lieferleistungen nach UVgO bzw. Bauleistungen nach VOB/A unterscheiden.
- auf die Bildung von Teillosen, die den Vergabevorschriften entsprechen, besonderes Augenmerk legen, um den Bieterkreis und damit den Wettbewerb nicht unnötig einzuschränken.
- die Aufträge für Straßenausstattungs-Gewerke (Schutzplanken, Fahrbahnmarkierungen und Verkehrszeichen) grundsätzlich nicht gemeinsam mit Straßen- und Brückenbauleistungen, sondern jeweils als Fachlos unmittelbar an dafür spezialisierte Unternehmen vergeben.8
58.3 Mengen- und Kostenkontrolle
Sowohl für die Kontrolle der Mengen als auch der Kosten sind Soll-/Ist-Vergleiche erforderlich, um während der Vertragslaufzeit den Vertrag bei Erreichen der vergaberechtlich zulässigen Höchstgrenze zu beenden.9 Soll-/Ist-Vergleiche ermöglichen den Überblick über den Erfüllungsstand des Vertrags und dienen der Überprüfung der Ausschreibungsqualität. Beim Mengenvergleich werden die zum Ausschreibungszeitpunkt erwarteten Mengen im Leistungsverzeichnis den tatsächlich abgerechneten Mengen nach Abschluss der Maßnahme gegenübergestellt. Der Kostenvergleich stellt die Vergabesumme der Abrechnungssumme gegenüber. Die Kontrolle der ausgeführten Leistungen durch Vergleich der Soll- und Ist-Mengen hinsichtlich auffälliger Mengenverschiebungen und ggf. Aufklärung des Entfallens wesentlicher Teilleistungen, insbesondere bei Positionen mit besonders hohen oder niedrigen Einheitspreisen, ist durchzuführen und zu dokumentieren.10
58.3.1 Feststellungen
Die Bauämter hatten zum Prüfungszeitpunkt 170 von 208 Jahresausschreibungen vollständig abgerechnet und die Ausgaben für die drei Gewerke nachvollziehbar zugeordnet. Der vom ORH durchgeführte Vergleich zeigte, dass die Abrechnungssummen bei Schutzplanken in 87%, bei Fahrbahnmarkierungen in 49% und bei Verkehrszeichen in 77% der Jahresausschreibungen höher waren als die Vergabesummen.
Folgende Tabelle zeigt die gesamten Vergabe- und Abrechnungssummen der drei Gewerke sowie deren Erhöhungen aufgrund von Auftragserweiterungen:
Beispiele für Jahresausschreibungen mit hohen Überschreitungen der Vergabesummen:
- In einem Fall erweiterte ein Bauamt im Zeitraum 2015 bis 2019 den Auftrag für Schutzplanken von 837.658 auf 8.050.689 Euro (961%).
- In einem weiteren Fall wurde im Zeitraum 2015 bis 2019 der Auftrag für Fahrbahnmarkierungen von 660.596 auf 4.315.101 Euro (653%) erhöht.
- Außerdem erweiterte ein Bauamt im Zeitraum 2013 bis 2018 den Auftrag für Verkehrszeichen von 393.711 auf 1.433.092 Euro (364%).
Bei 112 der 170 Jahresausschreibungen (66%) beachteten die Bauämter nicht, dass der Vertrag gemäß den vergaberechtlichen Vorgaben bei Erreichen der Vergabesumme zu beenden ist.11
Das Fehlen von Kosten- und Mengenvergleichen sei laut mehreren Bauämtern einerseits darauf zurückzuführen, dass sich die Vertragslaufzeiten, einschließlich Vertragsverlängerungen (vgl. TNr. 58.4), oft über mehrere Jahre erstreckten. Zum anderen erfolge die Verbuchung der Ausgaben getrennt in den jeweiligen Bundes-, Staats- und ggf. Kreisstraßenhaushalten sowie auf verschiedenen Haushaltstiteln für Unterhalt und Instandsetzung bzw. bei den Titeln für Baumaßnahmen. Zudem sei der Rechnungsrücklauf an das ausschreibende Sachgebiet nicht lückenlos.
58.3.2 Würdigung
Ein Soll-/Ist-Vergleich der Kosten während der Vertragslaufzeit ist zwingend erforderlich, um den Vertrag bei Erreichen der Vergabesumme zu beenden. Darüber hinaus dienen die Daten der Vorjahre auch der Ermittlung realistischer Mengenansätze bei der Erstellung der Leistungsverzeichnisse für die folgenden Jahresausschreibungen.
Der Vergleich der Soll- und Ist-Mengen ist eine Vorgabe für die Abwicklung von Bauverträgen.12 Dies muss durch wirksame organisatorische Maßnahmen und z.B. mit IT-Unterstützung gewährleistet werden.
Bei allen Gewerken ist seit Jahren eine massive Überschreitung der Vergabesummen feststellbar. Dies kann erhebliche Auswirkungen auf den Wettbewerb und die Wirtschaftlichkeit der Beschaffung haben. Deshalb sollte das Bauministerium endlich sicherstellen, dass die Bauämter zur Mengen- und Kostenkontrolle bei der Abwicklung von Jahresausschreibungen konsequent Soll/Ist-Vergleiche, etwa unter Nutzung bestehender Controllinginstrumente, durchführen. Der ORH hält hierfür in diesem besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsbereich eine erhöhte Dienst- und Fachaufsicht sowie Revision (Kontrolle) für erforderlich.13
58.4 Verlängerung der Vertragslaufzeiten
In den Jahresausschreibungen sind Vertragslaufzeiten festzulegen, um eine sachgerechte Kalkulation durch den Auftragnehmer zu gewährleisten. Nach den vergaberechtlichen Vorgaben ist die Vertragslaufzeit auf längstens ein Jahr zu begrenzen.14 Aufträge für Unterhalt/Reparatur können auch eine Vertragslaufzeit von bis zu vier Jahren haben.15
58.4.1 Feststellungen
In der Regel haben die Bauämter Vertragslaufzeiten von einem Jahr vereinbArt. Einige Jahresausschreibungen hatten bereits bei Vertragsabschluss Vertragslaufzeiten von bis zu zwei Jahren für Neubau/Erneuerung und von bis zu vier Jahren für Unterhalt/Reparatur. 16 Bauämter haben die Vertragslaufzeiten häufig mehrfach und um bis zu fünf Jahre verlängert. Die nachträglich verlängerten Laufzeiten betrafen bei Schutzplanken 52%, bei Fahrbahnmarkierungen 30% und bei Verkehrszeichen 51% der Jahresausschreibungen.
58.4.2 Würdigung
Die Verlängerung verbindlicher Vertragslaufzeiten ist vergaberechtlich wie eine Freihändige Vergabe ohne Wettbewerb (Defacto-Vergabe) zu werten und nur unter engen Voraussetzungen zulässig. Vertragsverlängerungen von Jahresausschreibungen sind daher grundsätzlich unzulässig. Sie entsprechen zudem nicht der KorruR. Außerdem beeinträchtigen sie den Wettbewerb und können wirtschaftlichere Angebote ausschließen.
Da die Vorgaben zu Vertragslaufzeiten von der Bauverwaltung häufig nicht eingehalten werden, sollte das Bauministerium dafür sorgen, dass künftig die auf Grundlage von Jahresausschreibungen abgeschlossenen Bau- und Lieferverträge für Straßenausstattung - mit Ausnahme der Aufträge für Unterhalt/Reparatur - auf längstens ein Jahr begrenzt werden. Vertragsverlängerungen bei Jahresausschreibungen sollten nicht erfolgen. Zur Kontrolle der Vertragslaufzeiten in diesem besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsbereich hält der ORH eine wirksame Dienst- und Fachaufsicht für erforderlich.16
58.5 Stellungnahme der Verwaltung
Das Bauministerium weist darauf hin, dass es bereits den Empfehlungen des ORH entsprechend ergänzende Richtlinien erarbeitet und in das VHB Bayern integriert habe. Im Rahmen von Dienstbesprechungen mit den Behörden/Bereichsleitern der Bauämter solle auch auf die Notwendigkeit zur Einbindung der Technischen Geschäftsstellen bei Vergaben des Straßenbaus hingewiesen werden. Damit solle die Einhaltung des Vergaberechts, wie beispielsweise die Teil- und Fachlosvergabe gem. § 5 VOB/A, sichergestellt werden.
Darüber hinaus werde die seit längerem geplante Einführung des Haushaltsprogramms HaSta17 im Straßenbau im ersten Quartal 2022 den Vertragsbearbeitenden eine EDV-technische Unterstützung an die Hand geben. Damit sei z.B. ein Soll-/Ist-Vergleich zu jedem Zeitpunkt der Vertragslaufzeit abrufbar und die Zuordnung der Rechnungen zum Vertrag werde deutlich erleichtert.
58.6 Schlussbemerkung
Die Staatlichen Bauämter verstoßen bei der Vergabe und Vertragsabwicklung von Jahresausschreibungen für Straßenausstattung seit Jahren häufig gegen die Vergabevorschriften und damit die KorruR. Angesichts eines Auftragsvolumens von etwa 30 Mio. Euro pro Jahr beeinträchtigt das erheblich den Wettbewerb und kann damit die Wirtschaftlichkeit staatlichen Handelns einschränken.
Das Bauministerium sollte daher die seit Jahren bestehenden Defizite bei Vertragsverlängerungen, Mengen- und Ausgabenerhöhungen, Teil- und Fachlosvergaben und Mengen- und Kostenkontrollen schnellstmöglich abstellen. Es hat hierzu zwar endlich erste Maßnahmen ergriffen, muss aber vor allem auch für die wirksame Dienst- und Fachaufsicht sorgen, die es selbst schon vor mehr als 20 Jahren für nötig gehalten, aber nicht umgesetzt hat.
[1] Handbuch für die Vergabe und Durchführung von Bauleistungen durch Behörden des Freistaates Bayern - Vergabehandbuch Bayern (VHB Bayern), Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Nr. 7101, S. 925ff. (Ministerialschreiben vom 31.03.1999 Gz. II D9-43323-001/96).
[2] Handbuch für die Vergabe und Durchführung von Lieferungen und Leistungen durch Behörden der Staatsbauverwaltung des Freistaates Bayern.
[3] VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Richtlinien 011, Nr. 2.
[4] §5 Abs. 2 VOB/A.
[5] VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Richtlinien und Formblätter 211ff.
[6] VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Richtlinien und Formblätter 611ff.
[7] Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie, öffentliches Auftragswesen (https://www.stmwi.bayern.de/wirtschaft/aufsicht-und-recht/oeffentliches-auftragswesen/, abgerufen am 07.02.2022).
[8] §5 Abs. 2 VOB/A bzw. §97 Abs. 4 GWB.
[9] VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Richtlinien 400, Nr. 1.10.
[10] VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Richtlinien 450.StB, Nr. 12.4.4.
[11] VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Nr. 7101, S. 925ff.
[12] Vgl. Fn. 10.
[13] Nrn. 3.2 und 3.4 KorruR; VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Nr. 7101, Abs. 5 d.
[14] Vgl. Fn. 11.
[15] VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Richtlinien zu 614, Nr. 1.
[16] Nr. 3.2 KorruR, VHB Bayern, Ausgabe Oktober 2019 (Stand: 02.06.2021), Nr. 7101, Abs. 5 d.
[17] Haushaltsverfahren Staatsbauverwaltung.