TNr. 57 Sicherheitsaudits für Straßenbaumaßnahmen
Der ORH hat mit Beteiligung des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts Würzburg die Durchführung von Sicherheitsaudits für Straßenbaumaßnahmen bei den 19 Staatlichen Bauämtern mit Straßenbauaufgaben geprüft. Bei der bayernweiten Querschnittsprüfung im Untersuchungszeitraum 2016 bis 2019 hat er insbesondere erhoben, inwieweit die Bauverwaltung der seit 2003 bestehenden Vorgabe des Bauministeriums nachkommt, alle erforderlichen Sicherheitsaudits durchzuführen. Zudem hat der ORH ermittelt, ob das aktuelle Verfahren der Sicherheitsaudits zielführend und die Organisation zweckmäßig sind. Prüfungsmaßstab war neben der Wirtschaftlichkeit insbesondere die Ordnungsmäßigkeit staatlichen Handelns.
57.1 Ausgangslage
Das Sicherheitsaudit ist eine systematische und unabhängige Ermittlung der Sicherheitsdefizite bei Straßenbaumaßnahmen. Ziel ist es, Straßen so sicher wie möglich zu bauen und damit Gefahren für die Verkehrsteilnehmer gering zu halten. Durch das Sicherheitsaudit erfährt der Aspekt Verkehrssicherheit schon im gesamten Planungs-, Entwurfs- und Bauablauf einer Straßenbaumaßnahme besondere Beachtung. Das Sicherheitsaudit für Straßen ist ein Element der Qualitätssicherung und Bestandteil eines umfassenden Qualitätsmanagementsystems. Zuständig für die Durchführung der Sicherheitsaudits sind die Staatlichen Bauämter. Sie tragen als Straßenbaubehörden die Verantwortung dafür, dass bei Bau und Unterhaltung der Straßen die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die allgemein anerkannten Regeln der Technik eingehalten werden.1
Das Sicherheitsaudit soll als eigenständiges Verfahren nach festen Regeln in den Planungsablauf eines Projekts integriert werden. In den drei Planungsphasen Vorplanung, Entwurfsplanung und Ausführungsplanung und bei der Verkehrsfreigabe erstellt ein speziell ausgebildeter Straßenbauingenieur (Auditor) auf Grundlage von Planungsunterlagen und ggf. Ortseinsichten einen schriftlichen Auditbericht. Darin führt er festgestellte Sicherheitsdefizite auf und macht ggf. Vorschläge zu deren Beseitigung bzw. Verbesserung. Die Entscheidung, ob und inwieweit die im Auditbericht aufgeführten Feststellungen zur Änderung des Entwurfs führen, liegt bei der Bauamtsleitung. Jede Ablehnung soll schriftlich begründet und den Planungsunterlagen beigefügt werden.
2003 hat das Bauministerium die die Empfehlungen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen für das Sicherheitsaudit von Straßen (ESAS) für die Staatliche Bauverwaltung in Bayern verpflichtend eingeführt und auch den Kommunen zur Anwendung empfohlen. 2015 hat es die Vorgaben zum Auditverfahren aktualisiert und auf die Bedeutung des Sicherheitsaudits für die Zielerreichung im Bayerischen Verkehrssicherheitsprogramm 20202 hingewiesen. Demnach waren die ESAS bei allen Neu-, Um- und Ausbaumaßnahmen von Bundesstraßen, Staatsstraßen und den von den Staatlichen Bauämtern betreuten Kreisstraßen sowie bei größeren Erhaltungsmaßnahmen anzuwenden. Mit Ministerialschreiben vom 13.09.2019 wurden die ESAS durch die Richtlinien für das Sicherheitsaudit von Straßen ersetzt und damit die Bedeutung des Sicherheitsaudits weiter erhöht.3
Die Durchführung der einzelnen Audits ist Aufgabe der 19 Staatlichen Bauämter. An allen diesen Bauämtern gibt es hierfür Ingenieure, die zusätzlich als Verkehrssicherheitsauditoren aus- und fortgebildet werden. Die Regierungen sollen die Bauämter bei der Aufgabenerfüllung steuern und koordinieren. An den Regierungen und Bauämtern gibt es Koordinatoren für das Sicherheitsaudit; das Auditverfahren ist in der jeweiligen Geschäftsordnung und -verteilung verankert.
Das Bauministerium wird in seiner Fachaufsicht im Aufgabenfeld Verkehrssicherheit von der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) an der Landesbaudirektion Bayern unterstützt. Die ZVS ist in die Aus- und Fortbildung der Sicherheitsauditoren eingebunden und beauftragt, alle Audits auszuwerten und sicherheitsrelevante Erkenntnisse zu sammeln. Sie leistet im Einzelfall auch den Bauämtern fachliche Unterstützung.
57.2 Durchgeführte Sicherheitsaudits
Eine Grundlage für die Festlegung der zu auditierenden Maßnahmen ist die Datenbank des Bauministeriums zur „Maßnahmenvisualisierung und Steuerung von Straßenbauvorhaben“ (MaViS), in der die Projekte mit Gesamtkosten größer als 50.000 Euro einzutragen sind. Laut Vorgabe des Bauministeriums sind die darin enthaltenen Neu-, Um- und Ausbauprojekte sowie die größeren Erhaltungsmaßnahmen in allen vier Phasen von der Vorplanung bis einschließlich der Verkehrsfreigabe zu auditieren. Ausgenommen sind kleinere Erhaltungsmaßnahmen sowie die Sanierung von Ingenieurbauwerken (z.B. Brücken, Tunnel, Stützmauern), soweit diese keine Auswirkung auf die Verkehrssicherheit haben.
57.2.1 Feststellungen
Das Sicherheitsaudit soll dazu beitragen, in den Bereichen Straßenplanung und -bau verkehrssichere Lösungen dauerhaft sicherzustellen. Es soll Planungsdefizite vermeiden und das Risiko von Verkehrsunfällen verringern. Laut Bauministerium führte rund die Hälfte der Audits zu Planungsänderungen.4
Mit dem am 12.04.2021 gemeinsam veröffentlichten Verkehrssicherheitsprogramm 2030 wollen Bau- und Innenministerium die Zahl der Getöteten und Verletzten im Straßenverkehr so weit wie möglich senken und die Sicherheit auf Landstraßen noch weiter erhöhen. Beide Ministerien wollen deshalb auch die Durchführung von Sicherheitsaudits für alle Straßenprojekte in allen Planungsphasen forcieren.5
Laut ZVS fallen pro Audit im Mittel Kosten von 1.000 Euro an, was im Verhältnis zu den gesamten Projektkosten nicht ins Gewicht fällt. Dem stehe ein wesentlich höherer volkswirtschaftlicher Nutzen für vermiedene Verkehrsunfälle gegenüber. Allein ein Landstraßenunfall mit Personenschaden verursache Durchschnittskosten von 100.000 Euro.6
57.2.1.1 Soll-/Ist-Vergleich
Um die Anzahl der durchgeführten Audits (Ist) mit den erforderlichen Audits (Soll) vergleichen zu können, glich der ORH die Auditlisten mit den in der MaViS-Datenbank enthaltenen Maßnahmen ab. Nach Auswertung des ORH hätten im Zeitraum 2016 bis 2019 von 4.589 Planungs-/Ausführungsphasen mindestens 1.654 auditiert werden müssen. Tatsächlich wurden aber nur 832 Audits (50%) erstellt.
Die folgende Abbildung zeigt, dass sich das Verhältnis der jährlichen Ist-Werte zu den Soll-Werten seit 2016 (75%) verschlechterte und in den Jahren 2018 (31%) und 2019 (46%) nicht einmal mehr 50% erreichte. Auch die Ist-Werte nahmen seit 2016 deutlich ab,7 obwohl die Investitionen in den Bundesfern- und Staatsstraßenbau von 2015 bis 2019 um 60% anstiegen.
Zudem stellte der ORH beim Vergleich der Bauämter fest, dass die Anzahl der in den Jahren 2016 bis 2019 durchgeführten Sicherheitsaudits um das 14-fache differierte, was sich nicht durch die Größe der Bauämter erklären lässt. Auffallend war auch, dass die Anzahl der Audits der einzelnen Ämter in den jeweiligen Jahren große Unterschiede aufwies.
57.2.1.2 Auditierung der Planungsphasen und der Verkehrsfreigabe
Die zu auditierenden Straßenbaumaßnahmen müssen in drei Planungsphasen und zur Verkehrsfreigabe auditiert werden. Dazu führen die Bauämter im Bayerischen Straßeninformationssystem (BAYSIS)8 sog. Auditlisten. Der ORH wertete diese dahingehend aus, ob bei den Maßnahmen, bei denen die Verkehrsfreigabe auditiert wurde, auch in den vorherigen Planungsphasen auditiert wurde.
Bei 284 Verkehrsfreigabeaudits war zuvor in zwei Drittel der Fälle (187) kein Planungsaudit durchgeführt worden. In einigen dieser 187 Fälle stellten die abschließenden Audits zur Verkehrsfreigabe Defizite fest, die schon bei den vorherigen Planungsphasenaudits hätten erkannt und daher vermieden werden können.
57.2.2 Würdigung
Die Auswertungen des ORH belegen, dass die Bauämter Sicherheitsaudits nicht im notwendigen Umfang durchgeführt haben. Die Anzahl der durchgeführten Audits ist in den letzten Jahren sogar zurückgegangen, obwohl die Investitionen stark angestiegen sind. Die konsequente Durchführung von Sicherheitsaudits im Straßenbau ist ein wesentlicher Baustein zur Erhöhung der Verkehrssicherheit. Laut Bauministerium führt die Hälfte aller Audits zu Planungsänderungen. Wenn aber die Hälfte der notwendigen Audits unterbleibt, werden also in einem Viertel der Fälle die vermeidbaren Defizite nicht beseitigt und dann baulich umgesetzt. Unterbliebene Audits können zu verringerter Verkehrssicherheit, höheren Unfallzahlen und nachträglichen Umbaukosten führen.
Die eklatanten Unterschiede zwischen den Bauämtern bei der Anzahl der durchgeführten Audits sind nicht begründbar.
Straßenbaumaßnahmen stehen unter hohem Zeit- und Kostendruck; das darf aber nicht dazu führen, dass Sicherheitsaudits nur eingeschränkt erfolgen oder ganz unterbleiben. Ferner werden Sicherheitsaudits oft nicht prioritär behandelt, weil es in der Regel nicht zu verwaltungsinternen Konsequenzen führt, wenn sie unterlassen werden. Schon deswegen ist das Bauministerium gefordert sicherzustellen, dass die Vorgaben umgesetzt und die dafür nötigen finanziellen und zeitlichen Ressourcen eingeplant werden.
57.3 Festlegung der erforderlichen Sicherheitsaudits
Wesentliche Grundlage für die konsequente und vollständige Durchführung von Sicherheitsaudits ist die Festlegung der Projekte, die auditiert werden müssen. Nur die Sanierung und Instandsetzung von Ingenieurbauwerken, soweit die Maßnahmen keine Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit haben, und kleinere Erhaltungsmaßnahmen, wie z.B. die Erneuerung von Fahrbahndecken, müssen nicht auditiert werden. Die Bauämter erstellen am Anfang jeden Jahres eine Liste ihrer Audits für das anstehende Jahr.
57.3.1 Feststellungen
Die Entscheidung, welche Maßnahmen auditiert werden, treffen die Bauämter. Die am Jahresanfang in BAYSIS zu erstellenden Auditlisten waren bei Weitem nicht vollständig (vgl. TNr.57.2.1).
Die Koordinatoren an den Regierungen können in BAYSIS die noch zu auditierenden und die bereits auditierten Projekte einschließlich Bericht, Stellungnahme und Entscheidung einsehen. Ein im Rahmen der Fachaufsicht zweckmäßiger und einfach zu handhabender Abgleich mit der MaViS-Datenbank ist für sie jedoch nicht möglich.
57.3.2 Würdigung und Empfehlungen
Derzeit ist kein geeignetes Kontrollsystem installiert, um feststellen zu können, ob alle zu auditierenden Maßnahmen in die Auditliste eingetragen und damit für die Auditierung vorgesehen sind. Die hohe Zahl nicht durchgeführter Audits zeigt, dass ein wirksames Kontrollsystem fehlt. Der Vollzug der Auditierung an den Bauämtern sollte von den Regierungen im Rahmen der Fachaufsicht konsequent verfolgt werden. Der ORH empfiehlt dem Bauministerium, hierfür ein wirksames Kontrollsystem einzurichten.
57.4 Ämterübergreifende Organisation/Beauftragung Externer (Ingenieurbüros)
Die Audits sollen gemäß Vorgabe des Bauministeriums in der Regel von amtsinternen zertifizierten Auditoren durchgeführt werden, die dafür speziell aus- und fortgebildet sind. Sie arbeiten dabei selbstständig und sind inhaltlich nicht weisungsgebunden. Ihre Unabhängigkeit ist von den Dienststellenleitungen zu gewährleisten. Die Ausbildung erfolgt im Rahmen eines Qualifizierungslehrgangs, dessen Abschluss-Zertifikat zur Durchführung von Audits innerhalb der Bayerischen Straßenbauverwaltung berechtigt. Nach Schätzungen der ZVS ist für jeden Auditor mit Ausbildungskosten von mindestens 10.000 Euro zu rechnen. Hinzu kommen noch die Kosten und der Zeitaufwand für Fortbildung.
Bei personellen Engpässen soll die Auditierung vorrangig ämterübergreifend organisiert werden. Darüber hinaus können auch externe Auditoren von Ingenieurbüros beauftragt werden.
57.4.1 Feststellungen
Nach Aussage der Regierungen stünden den Bauämtern im Regelfall ausreichend eigene Auditoren zur Verfügung. Durch Ruhestandsversetzungen und andere personelle Veränderungen ergäben sich jedoch temporäre Belastungsspitzen.
Obwohl einige Bauämter fehlende Audits mit Kapazitätsproblemen begründeten, wurde eine ämterübergreifende Unterstützung nur in seltenen Fällen in Anspruch genommen. Dagegen beauftragten die Bauämter in sehr unterschiedlichem Umfang Ingenieurbüros mit der Durchführung von Audits. In den Jahren 2016 bis 2019 wurden 63 Audits an Ingenieurbüros vergeben, davon von 9 Bauämtern keines, von 3 Bauämtern je ein Audit, von 5 Bauämtern zwischen 2 und 6 Audits sowie von je einem Bauamt 14 bzw. 24 Audits. Dabei fällt auf, dass die Bauämter, die selbst wenig auditierten, auch wenige bis gar keine Audits an Ingenieurbüros vergaben.
57.4.2 Würdigung und Empfehlungen
Entgegen der Vorgabe des Bauministeriums nahmen die Bauämter nur vereinzelt Amtshilfe von anderen Bauämtern in Anspruch, beauftragten stattdessen jedoch externe Ingenieurbüros.
Aufgrund der großen Bedeutung des Sicherheitsaudits sollte die Vorgabe des Bauministeriums stringent umgesetzt werden, wonach vornehmlich das eigene, speziell ausgebildete Personal der Bauämter die Audits durchführt.
Darüber hinaus sollte aus Sicht des ORH die ämterübergreifende Auditierung ausgebaut werden, um eine gleichmäßige Auslastung der eigenen Auditoren zu unterstützen. Innerhalb eines Regierungsbezirks könnten z.B. die Koordinatoren an den Regierungen die Steuerung übernehmen und Audits den Auditoren zuteilen, die freie Kapazitäten haben. Eine weitere Möglichkeit wäre, die zu auditierenden Maßnahmen einem Pool von Auditoren zur Auswahl anzubieten.
57.5 Stellungnahme der Verwaltung
Das Bauministerium stimmt mit dem ORH überein, dass eine konsequente Durchführung von Sicherheitsaudits im Straßenbau ein wesentlicher Baustein zur Erhöhung der Verkehrssicherheit ist. Es wolle gemeinsam mit den nachgeordneten Behörden, insbesondere folgende Punkte ergebnisoffen diskutieren und mögliche Lösungsvorschläge erarbeiten:
- Prüfung, ob die Durchführung von Sicherheitsaudits in MaViS abgebildet und gesteuert werden könne.
- Eine Optimierung der Fachaufsicht bei der Aufstellung und Abarbeitung der Auditlisten durch das bereits eingeführte Audit-Tool im BAYSIS-Intranet. Mit diesem Instrument könne eine effektive Steuerung und Überwachung sichergestellt werden.
57.6 Schlussbemerkung
Sicherheitsaudits sind ein wesentlicher Baustein für eine sichere Straßenplanung. So lassen sich Defizite frühzeitig erkennen und rechtzeitig Planung und Ausführung von Straßenbaumaßnahmen mit dem Ziel korrigieren, sie verkehrssicher zu gestalten. Dadurch können Verkehrsunfälle und deren teilweise schwere Folgen sowie volkswirtschaftliche Folgekosten verringert werden. Darüber hinaus lassen sich nachträgliche kostenintensive Umbaumaßnahmen und etwaige Haftungsrisiken vermeiden. Daher empfiehlt der ORH, alle für Straßenbaumaßnahmen erforderlichen Sicherheitsaudits durchzuführen und dazu ein wirksames Steuerungssystem einzuführen.
[1] Art. 10 Abs. 1 BayStrWG.
[2] Innenministerium: Bayerisches Verkehrssicherheitsprogramm 2020 „Bayern mobil - sicher ans Ziel“, 2013. Innenministerium: Bayerisches Verkehrssicherheitsprogramm 2020 „Bayern mobil - sicher ans Ziel“, 2013.
[3] Richtlinien für das Sicherheitsaudit von Straßen (Ausgabe 2019) der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen.
[4] Bauministerium: Verkehrssicherheit - Sicherheitsaudit von Straßen (https://www.stmb.bayern.de/vum/verkehrssicherheit/sicherheitsaudit_strassen/index.php, abgerufen am 15.04.2021).
[5] Innenministerium und Bauministerium: Verkehrssicherheitsprogramm 2030 „Bayern mobil - sicher ans Ziel“ vom 12.04.2021, S. 24.
[6] Sicherheitsaudit von Straßen in Bayern - ein ständiger Optimierungsprozess (veröffentlicht in der Fachzeitschrift „Straßenverkehrstechnik“, Ausgabe 07/2020).
[7] Audits an Bundes-, Staats- und Kreisstraßen in der Auftragsverwaltung des Landes, ohne Autobahnen.
[8] Bauministerium: BAYSIS (https://www.baysis.bayern.de/web/default.aspx, abgerufen am 08.07.2021).