TNr. 24: Staatliche Lotterieverwaltung
Der Glücksspiel- und Sportwettensektor erlebt tiefgreifende Umwälzungen. Der ORH hält eine Überprüfung der Vertriebsorganisation und der Kostenstrukturen für überfällig.
24.1 Allgemeines
Die Staatliche Lotterieverwaltung (SLV) führt die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Lotto, Losbrieflotterie, Keno, Oddset etc.) durch. Sie erfüllt damit die ordnungsrechtliche Aufgabe, „den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern.“1 Die SLV ist ein Staatsbetrieb und wird als Behörde geführt (Art. 2 Abs. 4 Staatslotteriegesetz). Im Jahr 2006 waren 318 Mitarbeiter (ohne Spielbanken) beschäftigt.
Die meisten Lotterien sowie die Sportwetten werden bundesweit nach einheitlichen Grundsätzen durchgeführt. Diese beruhen auf gegenseitigen Vereinbarungen bis hin zu Gebietsabgrenzungen und einer Art internen Einnahmeausgleich. In allen anderen Ländern bestehen hierzu rechtlich und organisatorisch selbstständige Lotterieunternehmen mit weitgehend gleicher Aufgabenstellung.
24.2 Umbruchsituation
Die rechtlichen Rahmenbedingungen im Lotteriewesen haben in jüngster Zeit einschneidende Änderungen erfahren. Zum einen ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 zum staatlichen Monopol für Sportwetten zu beachten, das eine konsequente Ausrichtung am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren fordert. Zum anderen entschied der Europäische Gerichtshof im Placanica-Fall, dass ein staatliches Monopol primär bei einer in sich schlüssigen Glücksspielpolitik als Ultima Ratio in Frage kommt. Gleichzeitig steht die Forderung des Bundeskartellamts im Raum, die regionalen Beschränkungen aufzuheben und - explizit im Internet - jedem Spieler die bundesweite Möglichkeit der Spielteilnahme ohne Beschränkung auf seinen Wohnsitz zu eröffnen. Die Länder lehnen dieses Ansinnen ab. Der Ausgang der Angelegenheit ist offen.
Als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts haben die Länder einen neuen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland geschlossen, der vom Landtag noch ratifiziert werden muss. Neu aufgenommen wurde insbesondere ein Verbot jeden Glücksspiels im Internet sowie ein Verbot der Fernsehwerbung für Glücksspiele. An den bestehenden Organisationsstrukturen wurde festgehalten, die Vorgaben des Kartellamts blieben unberücksichtigt.
Schließlich steht noch eine Entscheidung der EU-Kommission in einem gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit aus.
24.3 Entwicklung der Erlöse und Kosten
In den vergangenen Jahren haben sich die Umsatzerlöse der SLV negativ entwickelt. Während sie 2004 noch 1.287 Mio € betrugen, werden sie 2007 auf voraussichtlich 1.050 Mio € sinken und damit weiter rückläufige Ablieferungen an den Staatshaushalt zur Folge haben. Die Abführungen der SLV an den Staatshaushalt (einschließlich Lotteriesteuer) betrugen 2004 über 500 Mio €; für 2007 ist mit etwa 410 Mio € zu rechnen.
Die ordnungspolitischen Vorgaben erlauben der SLV keine offensive Vermarktungsstrategie mehr. Deshalb gehen die Jahresüberschüsse zurück und damit auch die Gewinnabführungen an den Freistaat. Der Entwicklung der Kosten kommt daher eine erhöhte Bedeutung zu, insbesondere denen des Vertriebs. Sie bewegen sich regelmäßig in einer Größenordnung von 10 % des Umsatzes, im Jahr 2006 knapp 124 Mio €. Einsparungen beim Vertriebssystem hätten hier unmittelbare Auswirkungen.
24.3.1 Vertriebsorganisation
Der Vertrieb des Spielgeschäfts wird nicht von der SLV selbst vorgenommen, sondern erfolgt über ein flächendeckendes Netz von rd. 4.000 gewerblichen Annahme- sowie 171 reinen Losverkaufsstellen. Diese sind derzeit 32 Bezirksstellen zugeordnet. Die Bezirksstellenleiter sind Handelsvertreter nach § 84 HGB; ihre Aufgaben bestehen im Wesentlichen in der Betreuung und Überwachung. Obwohl der Spielbetrieb wie auch der Zahlungsverkehr seit Jahren voll elektronisch abgewickelt werden, ist die Vertriebs‑ und Vergütungsstruktur unverändert geblieben.
Die Vergütungen an die Bezirksstellen in Bayern liegen seit jeher weit über dem Durchschnitt der Mitglieder des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB). Im Geschäftsjahr 2006 wendete die SLV hierfür allein 16 Mio € auf. Die durchschnittliche Gesamtvergütung je Bezirksstelle lag bei 500.000 € jährlich (inkl. Umsatzsteuer). Dazu kamen noch die Provisionen aus dem gleichzeitigen Betrieb von Annahmestellen. Die Wirtschaftsprüfer hatten daher bereits bei der Abschlussprüfung 2001 eine Überprüfung der Provisionen empfohlen.
Auch die Annahmestellen in Bayern liegen mit ihren Vergütungen an der Spitze innerhalb des DLTB. Die in Bayern bezahlte Basisprovision für Spiel- und Wetteinsätze wird in keinem anderen Land erreicht. Für den Verkauf von Losen der Losbrieflotterie erhalten die Annahme- und Losverkaufsstellen sogar noch eine um 40 % höhere Provision. Auch diese liegt innerhalb des DLTB weit über dem Durchschnitt.
24.3.2 Beteiligung des Vertriebs an den Kosten der Terminals
1996 installierte die SLV erstmals bei den Annahmestellen Terminals zur elektronischen Abwicklung des Spielbetriebs. Ende 2003 wurde die Anschaffung einer neuen Terminalgeneration für knapp 20 Mio € beschlossen.
Die Ausrüstung mit modernen Terminals für eine sichere und kundenfreundliche Abwicklung des Spielgeschäfts liegt auch im unmittelbaren Geschäftsinteresse der Annahme- und Losverkaufsstellen. Die gesamten Investitionskosten werden aber alleine von der SLV getragen. Für den ORH sind keine Gründe ersichtlich, warum die Annahme- und Losverkaufsstellen nicht in angemessener Weise an diesen Investitionen beteiligt werden. Andere Mitglieder des DLTB beteiligen ihre Annahmestellen einmalig oder laufend an diesen Kosten.
24.3.3 Überprüfung der Vertriebsorganisation und Vergütungsstruktur
Obwohl der SLV nach eigenen Angaben weder über die Kosten noch die Gewinne der Bezirksstellen Zahlen vorliegen, hat sie die Höhe der Vergütungen in einer Stellungnahme gegenüber dem Staatsministerium für angemessen befunden und sich gegen eine Kürzung ausgesprochen.
Auch schließen SLV und Staatsministerium derzeit alternative Vertriebswege für Lotterien und Sportwetten in Bayern kategorisch aus (z. B. durch gewerbliche Spielevermittler). Begründet wird dies nicht zuletzt mit der Existenzgefährdung der Annahmestellen.
Der ORH hält eine Überprüfung der Kosten der Vertriebsorganisation sowie der Vertriebsstruktur für überfällig. Bereits eine Verringerung der Basisprovision um lediglich 0,5 % würde für die SLV zu Einsparungen von rd. 6 Mio € jährlich führen. Auch die Aufgaben der Bezirksstellen könnten von der SLV mit qualifizierten und leistungsgerecht bezahlten Mitarbeitern wesentlich günstiger wahrgenommen werden.
24.4 Kostensenkung durch Kooperation
Die rückläufige Umsatzentwicklung sowie das von verschiedenen Seiten bedrohte staatliche Glücksspielmonopol (Bundesverfassungsgericht, Bundeskartellamt, EU-Kommission) geben zu Überlegungen Anlass, inwieweit die derzeitige Organisationsstruktur der SLV noch zeitgemäß ist. Es bestehen verschiedene Möglichkeiten, sich dem veränderten Umfeld anzupassen. So könnten mit der Zusammenfassung des Lotterie- und Wettgeschäfts in einer bundesweiten Gesellschaft erhebliche Synergieeffekte (z. B. bei Personal, Verwaltung, IT) erzielt werden. Dies würde auch die Möglichkeit bieten, die Vertriebsorganisation und deren Vergütungen zu vereinheitlichen und zu straffen. Auch die Bedenken des Bundeskartellamtes würden damit gegenstandslos.
Bereits 2005 wurden innerhalb des DLTB konkrete Überlegungen zur Übertragung zentraler Vertriebs- und Marketingleistungen an einen eigenständigen Dienstleister angestellt. Ein hierzu bereits ausgearbeiteter Vertragsentwurf wurde jedoch nicht umgesetzt.
24.5 Kooperationsverträge mit Sportvereinen
Die SLV hat mit verschiedenen Sportvereinen Kooperationsverträge geschlossen. So vereinbarte sie im Jahr 2004 mit dem FC Bayern München eine „gegenseitige Förderung der jeweiligen unternehmerischen Ziele“. Sie erwarb dabei u. a. die branchenexklusiven Rechte in der Eigenwerbung und PR-Arbeit für die Nutzung des Logos und die Verwendung des Schriftzugs.
Für die im Vertrag aufgeführten Leistungen zahlt die SLV eine feste Vergütung pro Saison an den FC Bayern.
Obwohl der Vertrag eine Laufzeit bis zum 30.06.2007 hatte, trat der FC Bayern im August 2005 an die SLV mit der Bitte um Neuverhandlungen heran, da ein privater Sportwettenanbieter ein wesentlich besseres Angebot vorgelegt habe.
Das Staatsministerium hatte zwar erhebliche Zweifel an dem wirtschaftlichen Wert des neuen Vertragsangebots, schloss aber dennoch rückwirkend zum 01.07.2005 einen neuen Vertrag mit einem Mehrfachen der bisherigen Vergütung bis zum 30.06.2010. Wesentlicher Inhalt des Vertrags war die Werbung für die Sportwette Oddset. Diese musste nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts eingestellt werden. Die Werbeflächen wurden monatelang nicht genutzt. Derzeit wird nur noch ganz allgemein für Lotto geworben. Die Zahlungen werden unverändert fortgesetzt.
Das Staatsministerium führte im Landtag am 29.01.2007 aus, dass nach dem Verbot der Werbung für Sportwetten die Geschäftsgrundlage für den Vertrag mit dem FC Bayern weggefallen sei und über eine Anpassung bzw. Beendigung des Vertrags noch Gespräche geführt würden.2 Über das Ergebnis ist nichts bekannt.
Der ORH ist der Auffassung, dass angesichts der veränderten Rechtslage ein Engagement beim FC Bayern in der aktuellen Größenordnung nicht vertretbar ist und erwartet, dass die Neuverhandlungen zu einer deutlichen Korrektur führen.
24.6 Spielbetrieb im Internet
Die SLV begann im Jahr 2000 damit, zunächst die Oddset-Wetten selbst im Internet anzubieten, ohne sich der Vertriebsorganisation zu bedienen. Ab Ende Mai 2001 erweiterte sie das Internetangebot auch auf Lotto, Glücksspirale, Spiel 77, Super 6 und später auch auf Keno. Etwa zur gleichen Zeit entwickelte die Vertriebsorganisation ein eigenes Internetangebot. Im Frühjahr 2002 zog sie dieses zurück und erhielt im Gegenzug dafür einen Anteil an den Internetumsätzen der SLV.
Die SLV baute den Vertrieb über das Internet in der Folgezeit kontinuierlich aus und verbesserte ihn. So wurde speziell für das Spielangebot im Internet zusätzliches Personal eingestellt und für Soft- und Hardware mehrere Millionen Euro investiert. In den Jahren 2001 bis 2006 entwickelte sich dieser Vertriebsweg sehr erfolgreich, wie nachfolgende Zahlenübersicht zeigt:
Seit 6. November 2006 ist das Internetangebot in Bayern und in fast allen Ländern des DLTB nach einem entsprechenden Beschluss der Staatskanzleichefs der Länder gesperrt. Unmittelbarer Anlass war eine Entscheidung des Bundeskartellamts, das die regionale Abgrenzung des Spielgeschäfts für wettbewerbswidrig hält. Seither ruht das Internetspiel in Bayern. Für 2007 rechnete die SLV mit Umsatzeinbußen von 50 Mio €. Dem Freistaat würden dadurch Mindereinnahmen (Reinertrag und Lotteriesteuer) von 20 Mio € entstehen. Obwohl der Spielbetrieb im Internet eingestellt wurde, werden aber weiterhin die aufgebauten Ressourcen (Technik und Personal) vorgehalten.
Inzwischen wurde der Spielbetrieb im Internet in einigen Ländern wieder ermöglicht. Im Übrigen sind gewerbliche Spielevermittler (Jaxx, Tipp 24 u. a.) bundesweit im Internet tätig. Ein Antrag der SLV vom Januar 2007 auf Wiedereröffnung des Internetspiels wurde vom Staatsministerium abgelehnt.
Der ORH hält die gegenwärtige Situation aus wirtschaftlichen Gründen für äußerst unbefriedigend. Falls der Spielbetrieb im Internet dauerhaft geschlossen bleibt, müssen entsprechende organisatorische Konsequenzen gezogen werden.
24.7 Stellungnahme des Staatsministeriums
Das Staatsministerium hält die Höhe der Vertriebsvergütungen für gerechtfertigt und befürchtet in Anbetracht ohnehin rückläufiger Umsätze bei einer Kürzung eine mögliche Existenzgefährdung insbesondere der Annahmestellen. Ein Vergleich mit den Vertriebsvergütungen in anderen Ländern sei angesichts unterschiedlicher Aufgabenspektren nur bedingt aussagekräftig. Bei der Vergütung der Bezirksstellen sei zu berücksichtigen, dass diese neben dem Risiko des Forderungsausfalls auch erhebliche Personal- und Sachkosten zu tragen und wesentliche Investitionen zu tätigen hätten, um einem den Qualitätsansprüchen der SLV entsprechenden Erscheinungsbild gerecht zu werden.
Die Übernahme der Aufgaben der Bezirksstellen durch die SLV stehe im Widerspruch zu den Grundsätzen der Entbürokratisierung und Verwaltungsvereinfachung sowie des Stellenabbaus.
Auch weiteren Kooperationen innerhalb des DLTB zur Kostensenkung steht das Staatsministerium ablehnend gegenüber, weil diese bereits weitgehend ausgeschöpft seien und einer Zusammenlegung zu einer einzigen bundesweit tätigen Gesellschaft rechtliche Gründe entgegenstünden.
Die Kooperation mit dem FC Bayern müsse vor dem Hintergrund der Situation im Jahr 2005 beurteilt werden. Die Signalwirkung einer Abwendung von der SLV wäre äußerst schädlich gewesen. Über eine Anpassung des Vertrags mit dem FC Bayern würden derzeit noch Gespräche geführt. Hinsichtlich der Einstellung des Spielbetriebs im Internet werde geprüft, ob eine Wiederaufnahme unter Beachtung der Voraussetzungen des Glücksspielstaatsvertrags wirtschaftlich sinnvoll wäre.
24.8 Abschließende Bemerkung des ORH
Das Staatsministerium lehnt die Vorschläge des ORH ab, ohne Zahlen oder sonstige Daten zu nennen, anhand derer sich die wirtschaftlichen Dimensionen wenigstens ungefähr abschätzen ließen. So wird bei einer Verringerung der Vertriebsvergütungen eine Existenzgefährdung der Annahmestellen ins Feld geführt, ohne dass auf deren Einkommensverhältnisse eingegangen und darauf hingewiesen wird, dass die Lotterie- und Wettannahme dort regelmäßig nur ein Zusatzgeschäft darstellt. Ebenso werden bei den Bezirksstellen erhebliche Sach- und Personalkosten behauptet, obwohl die SLV einräumt, weder deren konkrete Kosten noch Gewinne zu kennen. Auch eine sukzessive Übernahme von Bezirksstellen wird ohne Gegenüberstellung mit den dafür anfallenden Kosten abgelehnt. Der ORH ist der Auffassung, dass über die beste Vertriebsform erst nach einer Wirtschaftlichkeitsberechnung entschieden werden kann; es ist deshalb zunächst eine qualifizierte Überprüfung der Vertriebsorganisation und deren Kostenstrukturen geboten.
Trotz der bei Vertragsabschluss ungewissen Rechtslage wurde versäumt, im Vertrag mit dem FC Bayern entsprechende Anpassungsmöglichkeiten vorzusehen. Für die damit verbundenen finanziellen Nachteile trägt das Staatsministerium ebenso die Verantwortung wie für die schwache Rechtsposition, die eine nachträgliche ausgewogene Anpassung erschwert.
Die bis zur Sperrung sehr erfolgreiche Entwicklung des Spielbetriebs im Internet legt die Wirtschaftlichkeit einer Wiederaufnahme nahe und weckt Zweifel an der Notwendigkeit einer langwierigen Prüfung.
1) § 1 Nr. 1 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland