TNr. 17: Unzureichende Projektsteuerung bei der Neuorganisation der Alarmierung von Rettungsdienst und Feuerwehr

Der ORH hat 2008 die Neuorganisation der Alarmierung von Rettungsdienst und Feuerwehr untersucht. Es wurde geprüft, ob das Innenministerium bei der damit ver­bundenen Schaffung der ILS seine Aufgaben wirksam wahrgenommen hat.

Der ORH hat der Prüfung u. a. deshalb besondere Bedeutung beigemessen, weil für das Innenministerium mit der Einführung des Digitalfunks in naher Zukunft ein noch deutlich umfangreicheres Projekt ansteht. Dort werden die Sicherheitsbehörden, wie Polizei, Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz betroffen sein.

17.1             Ausgangslage

Bislang gab es in Bayern völlig unterschiedliche Notruf- und Alarmierungsstrukturen für Feuerwehr und Rettungsdienst. Zum Rettungsdienst gehören Notfallrettung, Kran­kentransport, Berg- und Wasserrettung. Es gab bayernweit 363 Stellen, bei denen die Notrufe aufliefen. Dies waren 25 Rettungsleitstellen, 1 ILS in München, 186 ört­liche Polizeidienststellen und 24 Feuerwehreinsatzzentralen sowie weitere 127 Stel­len der Feuerwehren zur Weitervermittlung von Notrufen. Erreicht werden konnten diese 363 Stellen entweder mit der Telefonnummer "112" oder der weniger bekann­ten "19 222".

Um dieses Nebeneinander mit der Gefahr von Verzögerungen und Übermittlungsfeh­lern zu beseitigen und die Qualität und Effizienz zu steigern, hat der Landtag bereits 1996 das Ministerium gebeten, Vorschläge zur Verbesserung zu unterbreiten. Das Ministerium gab daraufhin ein Gutachten in Auftrag, das im Jahr 2000 vorlag. Ein entsprechendes Gesamtkonzept wurde erarbeitet, das die Grundlage für das im Jahr 2002 beschlosseneILSG[36] war. Danach soll es die bisherigen 25 Rettungsleitstellen, die nur für die Alarmierung des Rettungsdienstes zuständig waren, künftig nicht mehr geben. Stattdessen sollen neben der bereits bestehenden Leitstelle in München 25 ILS geschaffen werden, die sowohl die Rettungsdienste als auch die Feuerwehren alarmieren. Diese ILS sollen einheitlich über die Nummer "112" erreicht werden. Der Gesetzgeber ging 2002 davon aus, dass die ILS stufenweise innerhalb von drei bis vier Jahren vollständig in Betrieb gehen würden.

Träger dieser ILS sind Zweckverbände. Diese setzen sich aus zwei bis sechs Land­kreisen/kreisfreien Städten zusammen. Die Zweckverbände sind zuständig für die Errichtung und den Betrieb der ILS. Dazu gehört auch die Auswahl eines geeigneten Standorts und Betreibers. Betreiber können die Landkreise/kreisfreien Städte, der Zweckverband selbst und Hilfsorganisationen (z. B. Bayerisches Rotes Kreuz) sein.

Art. 10 Abs. 1 ILSG ermächtigt das Innenministerium zum Erlass von Rechtsverord­nungen. Diese Ermächtigung umfasst u. a. folgende Bereiche:

• Vorgaben für Organisation und Betrieb (Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 ILSG)
• Aus- und Fortbildung des Personals (Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 ILSG)
• Zeitplanung bei der Einführung (Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 ILSG)
• Dokumentation zur Qualitätssicherung (Art. 10 Abs. 1 Nr. 8 ILSG)
• Kostenverteilung für die Errichtung und den Betrieb (Art. 10 Abs. 1 Nr. 6 ILSG)

Art. 10 Abs. 2 ILSG ermächtigt das Ministerium ferner, Verwaltungsvorschriften zur Wahrung einheitlicher Standards und zur Qualitätssicherung zu erlassen.

Das Innenministerium hat von diesen Ermächtigungen bislang keinen Gebrauch ge­macht.

Der Staat gewährt nach Art. 7 ILSG staatliche Mittel für Erstinvestitionen:

• Bei den Rettungsdiensten: 100% der Anschaffungskosten von Informations- und Kommunikationstechnik.
• Bei den Feuerwehren: 70% der Anschaffungskosten von Informations- und Kom­munikationstechnik und 35% der Kosten für bauliche Anlagen.

Mit Rundschreiben zu "Leistungen des Freistaates Bayern zur Ersterrichtung Inte­grierter Leitstellen" hat das Ministerium die staatlichen Leistungen zu den Investitions­kosten u. a. an folgende Bedingungen geknüpft:

• Verwendung eines einheitlichen Musterleistungsverzeichnisses
• Einsatz einer landeseinheitlichen Software
• Abschluss eines Wartungsvertrags für die Software nach einem entsprechenden Rahmenvertrag des Staats

Zeitliche Vorgaben für die Umsetzung gab es nicht.

17.2             Feststellungen und Empfehlungen des ORH

17.2.1          Erheblicher Zeitverzug

Sieben Jahre nach Inkrafttreten des ILSG ist das Ziel, dem Bürger ILS für Rettungs­dienst und Feuerwehr mit einer einheitlichen Notrufnummer "112" anzubieten, nicht annähernd verwirklicht. Von den geplanten 25 neuen ILS waren im Juni 2009 erst 7 eingerichtet. Allerdings fehlte auch dort noch teilweise die Integration der Feuerwehr. Eine Prognose, wann alle 25 ILS flächendeckend in Betrieb gehen, ist derzeit nicht möglich. Im Rettungsdienstbereich Amberg hat der zuständige Zweckverband noch nicht einmal bestimmt, wer die künftige ILS betreiben soll. Ein vollständig integrierter Betrieb fand im Juni 2009 nur in 24 von 96 Landkreisen und kreisfreien Städten statt.

Zeitliche Vorgaben dazu fehlen bislang, obwohl das Ministerium gemäß Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 ILSG im Verordnungswege vorgeben kann, wann mit der Errichtung der Leit­stelle begonnen werden muss.

Das Ministerium meint, normative Vorgaben zum zeitlichen Ablauf seien kontrapro­duktiv. Man setze vielmehr auf eine vertrauensvolle Zusammenarbeit. Man habe eine Arbeitsgemeinschaft mit den Beteiligten gebildet, um den Prozess zu beschleunigen. Außerdem wurden einzelne Leitstellenbetreiber unter Hinweis auf Art. 10 Abs. 2 ILSG aufgefordert, ihre zeitlichen Planungen zu beschleunigen. Nachdem die meisten ILS sich nunmehr in der Planungs- oder Bauphase befinden, sei eine allgemein verbind­liche zeitliche Vorgabe nicht mehr sinnvoll. Das Ministerium geht davon aus, dass das Projekt im Wesentlichen Ende 2011 abgeschlossen sein wird.

Der ORH hält den nun intensivierten Dialog und die Aufforderung an einzelne Leit­stellenbetreiber für erfreulich. Ob die in den vergangenen Monaten ergriffenen Be­schleunigungsmaßnahmen ausreichen, um das Projekt bis Ende 2011 abzuschließen, ist fraglich. Aus Sicht des ORH hätte jedoch ein verbindlicher Zeitplan zur Beschleu­nigung beigetragen.

17.2.2          Finanzbedarf verdoppelt

Die vom Staat gemäß Art. 6 und 7 ILSG zu tragenden Kosten (Zuwendungen, Erstat­tungen) haben sich gegenüber der Planung im Jahr 2002 fast verdoppelt. Im Nach­tragshaushalt 2002 waren für die ILS 36,1 Mio. € staatliche Mittel vorgesehen. Im Doppelhaushalt 2009/2010 sind nun insgesamt 69,5 Mio. € ausgewiesen.

Die Kostenmehrungen haben verschiedene Ursachen:

• Gestiegene Anforderungen an die Technik der Leitstellen und die entsprechende Software aufgrund der technischen Fortentwicklung
• Allgemeine Preissteigerung durch den Zeitverzug
• Mangelhafte Planung, da Maßnahmen nicht vorgesehen oder vergessen wurden
• Aufgesplittertes Ausschreibungsverfahren und damit verbundene höhere Beschaf­fungskosten

Allein durch das aufgesplitterte Ausschreibungsverfahren entstehen Mehrkosten in Höhe von ca. 10 Mio. €.

Bereits im Jahr 2000 hatte der vom Ministerium bestellte externe Gutachter darauf hingewiesen, dass bei einer landesweiten Beschaffung der Leitstellentechnik 20% der Kosten eingespart werden können. Dies entspräche nach den heutigen Kosten­schätzungen ca. 10 Mio. €. Das Ministerium hat für die Beschaffung der Leitstellen­technik zwar ein verbindliches Musterleistungsverzeichnis erstellt. Allerdings wurde das gesamte Ausschreibungsverfahren für die einzelnen ILS dem jeweiligen Betreiber überlassen.

Das Ministerium räumt ein, dass die Beschaffung der Leitstellentechnik über einen Rahmenvertrag günstiger wäre. Allerdings habe es wegen des kommunalen Selbst­verwaltungsrechts eine klare politische Vorgabe gegeben, verbindliche Regelungen nur dort zu treffen, wo dies für die Zusammenarbeit der einzelnen ILS zwingend not­wendig sei. Im Ergebnis seien dies die einheitliche Software und das Musterleistungs­verzeichnis für die Leitstellentechnik (Hardware) gewesen.

Dem ORH erschließt sich nicht, wieso die Möglichkeit eines Rahmenvertrags für die Leitstellentechnik nicht genutzt wurde. Ein Rahmenvertrag hätte den einzelnen Leit­stellenbetreibern unnötigen Aufwand erspart und deren Position gegenüber den Liefe­ranten deutlich gestärkt. Im Übrigen weist der ORH darauf hin, dass alle Beteiligten ‑ Staat und Kommunen ‑ wirtschaftlich und sparsam handeln müssen.

17.2.3          Verteilung der Betriebskosten nicht geregelt

Der Staat ist nicht verpflichtet, die Betriebskosten der ILS zu tragen.

Diese tragen entsprechend der Regelung in Art. 6 Abs. 1 ILSG für den Rettungs­dienst die Krankenkassen und für die Feuerwehr die Kommunen. Bei den bislang eingerichteten ILS sind allerdings die Berechnungsmodalitäten der Betriebskosten zwischen den Trägern strittig. Hinzu kommt, dass die laufenden Betriebskosten der ersten 7 ILS nun deutlich höher sind. Ursprünglich war das Ministerium davon aus­gegangen, dass durch die ILS insgesamt 5,3 Mio. € Betriebskosten eingespart wür­den. Nunmehr zeichnet sich sowohl bei Feuerwehren als auch beim Rettungsdienst ein deutlicher Anstieg der Kosten ab. Der Landkreistag befürchtet deswegen, dass Pla­nungen verschoben oder zurückgehalten werden und sich die flächendeckende Einfüh­rung weiter verzögert.

Das Ministerium hätte gemäß Art. 10 Abs. 1 Nr. 6 ILSG mit einer Verordnung die Ein­zelheiten der Kostenaufteilung zwischen Rettungsdienst und Feuerwehr regeln kön­nen. Eine derartige Verordnung wurde bislang nicht erlassen.

Das Ministerium teilt mit, dass über die Ausführungsverordnung zum Bayerischen Rettungsdienstgesetz einheitliche Maßstäbe und Verfahren für die Ermittlung der Kosten erreicht werden sollen. Zusätzlich sollen die Beteiligten verpflichtet werden, Rahmenvereinbarungen mit den Sozialversicherungsträgern über die Berechnungs­modalitäten zu treffen. Das Ministerium erwartet dadurch eine Reduzierung des Kon­fliktpotenzials bei Kostenverhandlungen.

Der ORH regt an, die Beteiligten möglichst bald zu verpflichten, um die Verfahren zu beschleunigen und Rechtssicherheit für alle Beteiligten zu schaffen.

17.2.4          Technische Probleme

Der ORH hat festgestellt, dass im laufenden Betrieb der ILS vielfältige technische Probleme auftreten. Im Rahmen der Erhebungen wurden insbesondere benannt:

• Ausfälle des neuen Systems, mit der Folge, dass auf Notfallsysteme (Rückfall­ebenen) zurückgegriffen werden musste
• Ausfall einzelner Komponenten (z. B. Bildschirme)
• Erhebliche Verzögerungen bei der Alarmierung

Diese technischen Mängel tragen ebenfalls zur Verzögerung bei der Einführung bei. So konnte in der Stadt Regensburg die Feuerwehr erst nach neun Monaten in die neue ILS integriert werden. Davor sah sich die Feuerwehr aufgrund des instabilen Systems dazu nicht in der Lage.

Die Ursachen können die einzelnen Betreiber aufgrund der komplexen Technik häufig nicht klären. Eine zentrale Erfassung der teilweise immer wieder auftretenden Schwie­rigkeiten, eine zentrale Erforschung der Ursachen und eine übergreifende Problem­beseitigung erfolgten nicht.

Das Ministerium teilt mit, dass im dritten Quartal 2009 ein neues System eingeführt werden solle, womit die Fehlerursachen und die Fehlerbehebung zentral überwacht werden könnten. Außerdem werde an einem Konzept für eine zentrale Wissensda­tenbank über Störungen gearbeitet. Der ORH begrüßt, dass das Ministerium hier eine Reihe von Initiativen ergriffen hat.

Nach Auffassung des ORH hätte das Ministerium von Anfang an verbindliche Vorga­ben zur Organisation und dem Betrieb der ILS erlassen müssen. Das Ministerium hätte damit sichergestellt, dass die Probleme im Betrieb zu jedem Zeitpunkt konse­quent abgearbeitet worden wären.

17.2.5          Mangelnde Qualitätssicherung

In den bisherigen Rettungsleitstellen, die vom Bayerischen Roten Kreuz betrieben werden, wird die Qualität der Alarmierung zentral überwacht. Gesprächs- und Dispo­sitionszeiten werden monatlich ausgewertet und kontrolliert.

Diese Qualitätssicherung ist zwingend notwendig und sollte auch bei den neuen ILS eingerichtet werden. Nach Art. 9 Abs. 3 ILSG sind ohnehin alle Betreiber zu umfas­senden Dokumentationen verpflichtet.

Die Prüfung hat ergeben, dass es an einer landeseinheitlichen Statistik und einem Qualitätsmanagement fehlt. Beispielsweise waren folgende Auswertungen nicht mög­lich:

• Durchschnittliche Zeiten vom Notrufeingang bis zur Alarmierung (Dispositionszeit)
• Durchschnittliche Zeiten von der Alarmierung bis zum Eintreffen von Rettungs­dienst/Feuerwehr vor Ort (Hilfsfrist)
• Aufteilung der Einsätze in Rettungsdienst und Feuerwehr

Um eine einheitliche Auswertung der Daten zu gewährleisten, könnte das Ministerium entweder gemäß Art. 10 Abs. 1 Nr. 8 ILSG entsprechende Rechtsverordnungen oder gemäß Art. 10 Abs. 2 ILSG Verwaltungsanweisungen erlassen. Bislang hat das Ministe­rium davon keinen Gebrauch gemacht.

Das Ministerium teilt mit, dass die Leitstellen Abfragen über die Dispositionszeiten, die Hilfsfristen und das Verhältnis von Rettungsdienst- zu Feuerwehreinsätzen mittler­weile selbst durchführen könnten. Zum Qualitätsmanagement, das wegen knapper personeller Ressourcen bis Ende 2008 zurückgestellt wurde, liege seit Juli 2009 ein Konzept vor, das nach Abstimmung mit den Leitstellen fertiggestellt werden solle. Es diene dann den einzelnen Leitstellen als Grundlage für eine anerkannte Zertifizierung. Die Daten über das rettungsdienstliche Einsatzgeschehen würden monatlich an das Institut für Notfallmedizin und Medizinmanagement übermittelt.

Aus Sicht des ORH sind nunmehr im Jahr 2009 Maßnahmen für die künftige Quali­tätssicherung eingeleitet worden. Er hält es aber weiterhin für erforderlich, die Details des Qualitätsmanagements für die Leitstellen durch Verordnungen oder Verwaltungs­anweisungen verbindlich zu regeln. Im August 2009 fehlten nach wie vor die Daten zum rettungsdienstlichen Einsatzgeschehen auf dem Internet-Portal. Die Alarmie­rungs- und Hilfszeiten müssen aber laufend dokumentiert werden.

17.2.6          Aus- und Fortbildung unzureichend

Auch bei der Aus- und Fortbildung hätte das Ministerium verbindliche Regelungen treffen können (Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 ILSG). Dies ist bislang nicht geschehen.

Die Disponenten nehmen die eingehenden Notrufe in den ILS entgegen. Nur wenn diese umfassend in die neue Technik eingewiesen werden, kommen die Vorteile des integrierten Betriebs zum Tragen.

Der ORH hat bei den geprüften ILS festgestellt, dass nur jeweils 2 Disponenten (von über 20) den neuen Fachlehrgang besucht haben.

Das Ministerium hat mitgeteilt, es habe mittlerweile Regelungen für die Aus- und Fort­bildung in den Entwurf einer Ausführungsverordnung zum Bayerischen Feuerwehr­gesetz (AVBayFwG) aufgenommen. Die Verordnung solle zeitnah in Kraft treten.

Der ORH hält die Aus- und Fortbildung des Personals für eine wesentliche Voraus­setzung für das Funktionieren des Systems. Geeignete Regelungen sind nunmehr rasch zu erlassen.

17.3             Stellungnahme des Ministeriums und Schlussbemerkung des ORH

Das Ministerium hält alle wesentlichen Kritikpunkte des ORH entweder für erledigt oder erwartet deren Erledigung in nächster Zeit. Der zunehmende Fortschritt des Projekts beweise, dass insbesondere die Entscheidung, von zu engen Vorgaben ab­zusehen und den Dialog zu suchen, richtig und zielführend gewesen sei.

Aus Sicht des ORH sind über die bisherigen Schritte hinaus noch erhebliche Anstren­gungen erforderlich, um die ILS in absehbarer Zeit flächendeckend einzuführen. Das Ministerium hat bislang von seinen gesetzlich eingeräumten Steuerungsmöglichkeiten nicht ausreichend Gebrauch gemacht. Der Hinweis auf die kommunale Selbstver­waltung überzeugt nicht. Der ORH hält daran fest, dass insbesondere zu den Pro­blemfeldern Betriebskosten (TNr. 17.2.3), Organisation (TNr. 17.2.4), Qualitätssiche­rung (TNr. 17.2.5) und Aus- und Fortbildung (TNr. 17.2.6) verbindliche Regelungen möglichst bald erlassen werden sollten.

Die ILS stellen komplexe technische Systeme mit einer Vielzahl von Beteiligten dar. Daher ist von Anfang an eine straffe Projektsteuerung mit einer klaren Rollenverteilung unerlässlich. Eine überlange Projektdauer führt zwangsläufig zu höheren Projektkosten. Nur durch einen ordnungsgemäßen ILS-Betrieb kann dem Bürger in Notsituationen schnell und effektiv geholfen werden.

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[36] Gesetz über die Errichtung und den Betrieb Integrierter Leitstellen vom 25. Juli 2002 (GVBl S. 318).