TNr. 14: Geschäftsbereich des Landwirtschaftsministeriums

14.1             Festlegungen des Ministerrats

Der Ministerrat hat für den Geschäftsbereich des Landwirtschaftsministeriums Fol­gendes festgelegt:

14.1.1          Aufgabenabbau

Im Bereich Landwirtschaft

• ist der Fördervollzug zu vereinfachen,
• ist die Beratung auf die am Gemeinwohl orientierten Maßnahmen zurückzuführen,
• sind die Aufgaben bei der Bildung zu konzentrieren und die Meistervorbereitungs­lehrgänge Hauswirtschaft künftig in Zusammenarbeit mit Verbänden wahrzuneh­men.

Im Forstbereich

• ist die betriebsbezogene Beratung der Privatwaldbesitzer aufzugeben,
• soll sich die Verwaltung stufenweise ‑ mit entsprechenden Übergangsfristen ‑ aus der Bewirtschaftung des Kommunalwaldes zurückziehen.

Im Bereich Ländliche Entwicklung sind

• die planerischen Vorbereitungen bei der regionalen Landentwicklung, in den Flur­neuordnungsverfahren und bei der Dorferneuerung an Private zu vergeben,
• die Leistungen für die Kommunen in der Dorferneuerung zu reduzieren,
• bestimmte Vermessungsleistungen den Vermessungsämtern zu übertragen.
  
  

14.1.2          Organisation

• Die 47 Landwirtschaftsämter sind mit den 127 Forstämtern zusammenzulegen. Es sollen künftig 47 Ämter für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (ÄELF) mit zunächst 82 und mittelfristig 70 Standorten entstehen.
• Die 4 Forstdirektionen sind aufzulösen. Deren Aufgaben sind im Wesentlichen auf das Landwirtschaftsministerium und an einzelne ÄELF zu übertragen.
• Die Landwirtschaftsabteilungen in den Regierungen sind aufzulösen und die Auf­gaben an die Landesanstalten und die ÄELF zu verlagern. Es soll ein zweistufiger Verwaltungsaufbau entstehen.
• Die 61 Standorte der Landwirtschaftsschulen bei den ÄELF sind auf 40 Standorte zu reduzieren.
• Die 7 Direktionen für Ländliche Entwicklung sollen zu Ämtern für Ländliche Ent­wicklung (ÄLE) abgestuft werden.
• Die Bewirtschaftung des Staatswaldes wird einem eigenständigen Unternehmen (Anstalt des öffentlichen Rechts) übertragen (Bayerische Staatsforsten).
  
  
  

14.1.3          Stellenabbau

Bis zum Jahr 2019 sind insgesamt 1.156 Stellen abzubauen.[30] Die Einsparungen sol­len eng mit dem Aufgabenabbau verknüpft sein.

14.1.4          Vorgaben für das Landwirtschaftsministerium

Die beschlossenen Struktur- und Aufgabenreformen sollen sich auch im Ministerium niederschlagen.

14.2             Feststellungen und Wertungen des ORH

14.2.1          Aufgabenabbau

Im Bereich Landwirtschaft wurden vor allem Beratungsaufgaben abgebaut. Die Land­wirtschaftsverwaltung bietet für künftige Hauswirtschaftsmeisterinnen immer noch eigene Vorbereitungslehrgänge an. Beim Kulturlandschafts- und Vertragsnaturschutz­programm gab es Vereinfachungen.

Im Forstbereich wurden erste Maßnahmen umgesetzt. Zum Beispiel wurde im Pri­vatwald die Einzelberatung hin zur Gruppenberatung verlagert.

Im Bereich der Ländlichen Entwicklung wurden z. B. methodische Hilfen zur Abwick­lung von Verfahren erarbeitet.

Insgesamt betrachtet wurden im Verhältnis zum vorgegebenen Stellenabbau nur in geringem Umfang Aufgaben abgebaut.

14.2.2          Organisation

 

14.2.2.1       Zusammenlegung der Landwirtschaftsämter mit den Forstämtern

14.2.2.1.1 Aus den 47 Landwirtschaftsämtern und den 127 Forstämtern sind 47 ÄELF mit der­zeit 96 Standorten entstanden.

Jedes AELF hat zwischen 1 und bis zu 5 Forstabteilungen. Insgesamt waren zum Zeitpunkt der Prüfung (Stand: Juli 2007) für rd. 420 Forstreviere 92 Abteilungsleiter zuständig. Am 15. Juli 2009 gab es noch 354 Reviere.

Bei den Ämtern hat in den Sachgebieten der Abteilungen „Förderung“ jeder Leiter zwischen 4 und 14 Mitarbeiter. In den Sachgebieten der "Beratung und Bildung" waren es zwischen 1 und 8 Mitarbeiter (in Einzelfällen sogar bis zu 12).

Bei 9 Ämtern gibt es Sachgebiete "Strukturentwicklungsgruppe". Diese nehmen För­deraufgaben wahr, die im Sachzusammenhang mit den Aufgaben der ÄLE stehen. Zum Beispiel fördern die Strukturentwicklungsgruppen Naturbadeseen, Bahnlinien oder Sportanlagen. Die ÄLE bezuschussen ebenfalls Infrastruktur‑, Tourismus- und Naherholungseinrichtungen.

14.2.2.1.2 Bei der Zusammenlegung der Landwirtschaftsämter und der Forstämter sind zunächst noch 14, mittelfristig weitere 12 Dienststellen aufzulösen (Stand: 1. Juli 2009). Aus Sicht des ORH sollte dieses Ziel möglichst rasch erreicht werden, um die angestrebten Synergieeffekte erzielen zu können. Insbesondere sollten die Bereichsleiter Landwirt­schaft und Forsten (Amtsleiter und sein Stellvertreter) sowie die Amtsverwaltungen räumlich zusammengeführt werden.

Nach wie vor gibt es 92 Abteilungsleiter in den Forstabteilungen, obwohl die Zahl der Reviere verringert worden ist. Die Zahl der Forstabteilungen sollte reduziert werden, zumal deren Aufgaben wegen des beschlossenen Rückzugs aus der Bewirtschaftung des Kommunalwaldes weiter zurückgehen werden.

Die Aufgaben in den Sachgebieten "Förderung" und "Beratung und Bildung" sind je­weils gleichartig und gleichwertig. Der ORH hält es deshalb für erforderlich, die Lei­tungsspannen anzuheben und anzugleichen. Sie sollten sich an den höheren Werten orientieren.

Die Sachgebiete "Strukturentwicklungsgruppe" bei den ÄELF sollten zu den ÄLE ver­lagert werden.

14.2.2.2       Auflösung der Forstdirektionen

Die 4 Forstdirektionen wurden aufgelöst. Deren Aufgaben werden jetzt in einer "Obers­ten Landesbehörde" (Landwirtschaftsministerium) und in „Unteren Landesbehörden“ (ÄELF) wahrgenommen.

14.2.2.3       Auflösung der Landwirtschaftsabteilungen bei den Regierungen

Die Landwirtschaftsabteilungen bei den Regierungen sind aufgelöst und die Aufgaben verlagert worden. Der Verwaltungsaufbau ist grundsätzlich zweistufig. Allerdings ist die FüAk in den Bereichen Personal, Haushalt und Förderung zentrale Servicebehörde; bislang jedoch nur im Landwirtschaftsbereich.

Die Umorganisation ist inzwischen abgeschlossen und die FüAk mit entsprechendem Personal ausgestattet. Der ORH regt an, dass die FüAk zumindest in den Bereichen Personal und Haushalt auch für die Forstverwaltung und die Ländliche Entwicklung als zentrale Servicebehörde tätig werden sollte. Das Landwirtschaftsministerium würde dann von diesen Aufgaben entlastet werden.

14.2.2.4       Reduzierung der Landwirtschaftsschulen

Die Landwirtschaftsschulen bei den ÄELF sind auf 49 Standorte reduziert worden, 9 sind noch aufzulösen.

14.2.2.5       Staatsforsten

Der Staatsforst wird seit dem 1. Juli 2005 von einem eigenständigen, betriebswirt­schaftlich ausgerichteten Unternehmen (Bayerische Staatsforsten) als Anstalt des öffentlichen Rechts bewirtschaftet.

14.2.3          Stellen- und Personalabbau

Von den im Rahmen der Reform "Verwaltung 21" festgelegten 1.156 Stellen wurden bis Ende 2008 rd. 380 Stellen (33%) abgebaut.

Im Zuge der Abstufung der Direktionen für Ländliche Entwicklung wurden die Stellen der Präsidenten von B 3 nach Besoldungsgruppe A 16 + Z abgesenkt.

Der Stellenabbau geht bisher im Wesentlichen nur bei den Beratungsaufgaben mit einem Aufgabenabbau einher. Der ORH fordert, den weiteren Aufgabenabbau mit Nachdruck zu verfolgen.

14.2.4          Ministerium

Die zwei bisherigen Forstabteilungen wurden zusammengelegt und dort drei Referate abgebaut.

In den Bereichen Landwirtschaft und Ländliche Entwicklung haben sich der Aufga­benabbau und die Neustrukturierung des Geschäftsbereichs bisher nur in sehr gerin­gem Umfang auf die Organisation des Ministeriums ausgewirkt. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren unverändert acht Abteilungen vorhanden. Nach der Prüfung des ORH wurden eine Abteilung und vier Referate aufgelöst.

Der ORH ist der Auffassung, dass die Organisation des Ministeriums insgesamt wirt­schaftlicher gestaltet und den neuen Strukturen stärker angepasst werden muss. Er regt an, fachlich zusammengehörende Aufgaben und Querschnittsaufgaben in den Referaten und Abteilungen zu bündeln.

Hierzu schlägt der ORH z. B. Folgendes vor:

• Die Aufgaben der Tierzucht, Tierhaltung und Fischerei sind in einem Referat für "Tierproduktion" zu bündeln. Die Aufgaben Pflanzenproduktion, Wein- und Garten­bau könnten ebenfalls zusammengelegt werden. Dies gilt auch für ökologischen Landbau, Agrarforschung, Nachwachsende Rohstoffe und Agrartechnik.
• Der seit Herbst 2008 im Landwirtschaftsministerium angesiedelte Bereich Ernäh­rung besteht aus zwei Referaten. Das Referat „Grundsatzangelegenheiten der Ernährung“ ist mit 2,2 Bediensteten ausgestattet. Das Referat "Ernährungsstan­dards und Qualitätssicherung" ist mit 1,9 Bediensteten besetzt. An diesem Referat ist befristet bis 2013 die mit 4 Bediensteten ausgestattete "Projektvernetzungs­stelle Schulverpflegung" angesiedelt. Der ORH ist der Auffassung, dass der Be­reich "Ernährung" in einem Referat gebündelt werden könnte, zumal die Aufgaben zuvor im Ministerium für Umwelt und Gesundheit auch nur in einem Referat wahr­genommen worden waren.
• Die Aufgaben der Berufsbildung in der Landwirtschaft und der Hauswirtschaft wer­den in zwei Referaten des Ministeriums wahrgenommen. Diese Aufgaben sollten in einem Referat konzentriert werden.
• Die Personal- und Stellenverwaltung wird weitgehend getrennt für das Ministerium und die nachgeordneten Bereiche Landwirtschaft, Ländliche Entwicklung und Forst in vier Referaten bearbeitet. Diese Aufgaben sollten in der Zentralabteilung gebündelt werden. Auch in den ÄELF wird das Personal für alle Bereiche von einer Verwaltungseinheit betreut.
• Für Haushaltsangelegenheiten, Controlling und Organisation gibt es jeweils, ge­trennt nach den Bereichen Landwirtschaft, Ländliche Entwicklung und Forst, meh­rere Referate. Diese Aufgaben sollten jeweils in einem Referat gebündelt werden.
• Der größte Teil der Referate ist äußerst kleinteilig strukturiert. Sieben Referate haben weniger als drei Mitarbeiter. Der ORH ist der Auffassung, dass sich die Zahl der Kleinstreferate verringern lässt.
  
  

14.3             Stellungnahme der Verwaltung

14.3.1          Aufgabenabbau

Das Landwirtschaftsministerium weist darauf hin, dass die Reform kaum Vorschläge für einen echten Aufgabenabbau erbracht habe. Es sieht den Aufgabenabbau als politischen Dauerauftrag an. Einzelne Aufgabenbereiche würden aber bereits in Zu­sammenarbeit mit Verbänden wahrgenommen (Meistervorbereitungslehrgänge Haus­wirtschaft), andere Aufgaben seien bereits verstärkt an Private oder an andere Behör­den übertragen worden (z. B. planerische Vorbereitungen ländlicher Entwicklungskon­zepte an Private, Vermessungsleistungen an die Vermessungsämter).

Das Ministerium weist ferner darauf hin, dass der Geschäftsbereich ohne Personal­mehrungen personalintensive neue Aufgaben übernehmen musste. Der Personalab­bau könne daher im Wesentlichen nur durch laufende organisatorische Verbesserun­gen bei der Aufgabenerledigung erbracht werden. Der ORH hält diese Argumentation nicht für zwingend, weil die neuen Aufgabenbereiche (z. B. Umsetzung EU-Agrarre­form/Cross Compliance, Vertragsnaturschutzprogramm) bereits in die Beratung und Beschlussfassung durch den Ministerrat am 14. September 2004 zur Neuordnung der ÄELF und zum Stellenabbau eingeflossen sind.

14.3.2          Organisation

Zu den vom ORH geforderten Verringerungen der Forstabteilungen an den ÄELF trägt das Landwirtschaftsministerium vor, die Aufgaben der Abteilungsleiter Forst seien sehr anspruchsvoll und die Abteilungsleiter voll ausgelastet. Dennoch hat es zugesagt, im Einzelfall die Nachbesetzung von Abteilungsleitern zu prüfen.

Zu den Strukturentwicklungsgruppen: Das Ministerium lehnt die geforderte Verlage­rung an die ÄLE mit der Begründung ab, dass damit zusätzlicher Koordinierungs- und Abstimmungsaufwand entstehe. Die Leader-Projekte sowie die land- und forst­wirtschaftlichen INTERREG-Projekte hätten einen fachlichen Querschnittsbezug: Sie bezögen sich auf Land- und Forstwirtschaft ebenso wie auf Tourismus, Gastronomie, Direkt- und Regionalvermarktung usw. und seien insoweit sowohl raum- als auch be­triebsbezogen. Die hierfür notwendigen Fachkompetenzen im betriebswirtschaftlichen, hauswirtschaftlichen, land- und forstwirtschaftlichen Bereich besäßen die ÄELF.

Der ORH vertritt die Auffassung, dass die "Strukturentwicklungsgruppe" eine völlig eigenständige Aufgabe hat. Sie ist nur an neun Ämtern eingerichtet. Im Übrigen ist auch das zuständige Referat im Ministerium in der Abteilung für die Ländliche Entwick­lung angesiedelt.

Den Vorschlag des ORH, die FüAk solle künftig auch für die Forstverwaltung und die Ländliche Entwicklung im Servicebereich zuständig sein, lehnt das Landwirtschafts­ministerium ab, weil dies einem zweistufigen Verwaltungsaufbau widerspräche und unwirtschaftliche Prozesse entstünden. Der ORH weist darauf hin, dass auch jetzt im Bereich Personal und Haushalt der Landwirtschaftsverwaltung der Verwaltungs­aufbau nicht zweistufig ist. Außerdem sollte an einem zweistufigen Verwaltungsauf­bau nur dann und auch nur insoweit festgehalten werden, wenn dies sinnvoll ist. Nicht sinnvoll ist es, operative Aufgaben im Ministerium anzusiedeln, wenn diese auch im nachgeordneten Bereich wahrgenommen werden können.

14.3.3          Stellen- und Personalabbau

Das Ministerium weist darauf hin, dass es den festgelegten Stellenabbau bis 2019 erfüllen werde.

14.3.4          Ministerium

Zur Zusammenlegung von Fachreferaten weist das Ministerium darauf hin, dass der Aufgabenbündelung im Ministerium Grenzen gesetzt seien. Es sei vor allem im Be­reich der politischen Entscheidungen auf unmittelbar verfügbares Expertenwissen angewiesen. Dies gelte in besonderer Weise für die Fachreferate im Bereich der tie­rischen und pflanzlichen Erzeugung. Einer weiteren Bündelung von Fachaufgaben verschließe es sich nicht grundsätzlich. Eine Zusammenlegung des ökologischen Landbaus, der Agrarforschung, der Nachwachsenden Rohstoffe und der Agrartechnik halte es trotz einzelner Berührungspunkte aufgrund des deutlich unterschiedlichen Auf­gabenprofils für fachlich nicht vertretbar.

Die Größe der Referate orientiere sich am Umfang der fachlichen Aufgaben. Dies gelte auch für die erst im Herbst 2008 neu hinzugekommenen Ernährungsaufgaben, deren gesellschaftspolitische Bedeutung gestiegen sei und die die Staatsregierung deshalb neu konzipiert habe. Das Referat "Ernährungsstandards und Qualitätssiche­rung" sei aus diesem Grund nicht mehr mit 1,9, sondern mittlerweile mit 5,9 Bediens­teten (1,9 Arbeitskräfte auf Planstellen, 4,0 Arbeitskräfte auf Sachmitteln) besetzt. Der ORH ist weiterhin der Auffassung, dass die Aufgaben bereits derzeit, spätestens je­doch ab dem Jahr 2013, in einem Referat wahrgenommen werden könnten.

Bei den Aufgaben der Berufsbildung in der Landwirtschaft und der Hauswirtschaft will das Ministerium im Lichte der bisherigen Erfahrungen um eine effizientere Organisa­tion und entsprechenden Personaleinsatz bemüht sein.

Zur Personalverwaltung teilt das Landwirtschaftsministerium mit, es werde eine sinn­volle Konzentration von Aufgaben der Personalbewirtschaftung unter Berücksichti­gung der beamtenrechtlichen Voraussetzungen zu gegebener Zeit in die Wege leiten.

Das Ministerium lehnt entsprechende Umorganisationen im Bereich Personal/Control­ling/Organisation im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass damit keine Syner­gieeffekte zu erwarten seien. Der Geschäftsbereich bestehe nach wie vor aus drei Verwaltungen, die jeweils klar voneinander abgegrenzte Aufgaben wahrnähmen. In­folgedessen seien die Verwaltungen auch weitgehend eigenständig organisiert. Koor­dinierende und verwaltungsübergreifende Angelegenheiten, insbesondere Haushalts­angelegenheiten, seien schon jetzt in der Zentralabteilung konzentriert. Die Zuordnung dieser Aufgaben zu eigenständigen Verwaltungen sei auch in anderen Geschäftsbe­reichen üblich. Der ORH ist weiterhin der Auffassung, dass sich durch eine Bündelung der genannten Aufgaben die Geschäftsprozesse wirtschaftlicher gestalten ließen. Dies würde zum weiteren Zusammenwachsen der drei Verwaltungen (Landwirtschaft, Forst, Ländliche Entwicklung) und zur Straffung der Organisation des Landwirtschafts­ministeriums beitragen.

Das Ministerium hat im Anschluss an die Prüfung des ORH vier Referate und eine Abteilung aufgelöst. Nach dessen Auffassung seien derzeit die Möglichkeiten auf­grund frei werdender oder nicht besetzter Stellen ausgeschöpft.

14.4             Forderung des ORH

Der ORH hält daran fest, dass sowohl bei den Aufgaben wie auch bei der Organi­sation nach wie vor erhebliches Optimierungspotenzial besteht. Die durch die Ver­waltungsreform angestrebten Synergien lassen sich mit der bisherigen Vorgehens­weise in absehbarer Zeit nicht erreichen. Die drei Verwaltungen (Landwirtschaft, Forst, Ländliche Entwicklung) sollten konsequent weiter zusammengeführt und im Ministerium zeitnah Abteilungen und Referate zusammengelegt werden

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[30] Art. 6 b HG 2005/2006.