TNr. 16: Landespolizei

16.1 Ausgangslage

Bis zur Verwaltungsreform war die Landespolizei vierstufig gegliedert:

Stufe 1: Innenministerium als oberste Dienstbehörde

Stufe 2: 7 Präsidien, die dem Ministerium unmittelbar nachgeordnet waren

Stufe 3: 49 Polizeidirektionen

Stufe 4: 385 Polizeiinspektionen und -stationen; Verkehrspolizei- und Kriminalpoli­zeidienststellen

Im Haushaltsplan 2007/2008 waren rd. 37.700 Planstellen für Vollzugsbeamte und Beschäftigte ausgewiesen.

16.2 Festlegungen

In der Regierungserklärung des Ministerpräsidenten vom 6. November 2003 wurden u. a. die grundsätzlichen Ziele der Reform der Polizei vorgestellt. Danach sollten die Polizeiorganisation massiv gestrafft, Verwaltungsabläufe auf drei Stufen konzentriert und der Verwaltungsaufwand um 25% reduziert werden. Anders als in anderen Be­reichen, die von der Verwaltungsreform betroffen waren, gab es zur Polizeireform durch den Ministerrat keine weiteren konkreten Festlegungen. Vielmehr blieb die Um­setzung dem zuständigen Innenministerium überlassen.

Das Konzept des Innenministeriums sah einen dreistufigen Verwaltungsaufbau bei der Polizei vor. Die bisher 7 Polizeipräsidien und 49 Polizei- und Kriminaldirektionen sollten danach zu 10 Präsidien mit neuem Aufgabenzuschnitt umgestaltet werden. Nach diesem Konzept sollten die Führungs- und Verwaltungsaufgaben der bisherigen Direktionen zu etwa 90% auf die Präsidien und zu 10% auf die nachgeordneten In­spektionen verlagert werden.

Die Präsidien Oberbayern, Niederbayern/Oberpfalz und Schwaben sollten geteilt („Teilungspräsidien“) und neue Präsidien Oberbayern Nord, Oberbayern Süd, Nieder­bayern, Oberpfalz, Schwaben Nord und Schwaben Süd/West gebildet werden. Das Innenministerium ging davon aus, dass durch die Teilung kein Personalmehrbedarf entstehen würde.

Durch den Abbau der Direktionsebene sollte ein Synergieeffekt von 600 Stellen er­zielt werden. Ein Teil der Stellen sollte eingezogen werden. Der Rest sollte zur Stär­kung der operativen Ebene und zur Optimierung der Verbrechensbekämpfung ver­wendet werden.

Im Haushaltsgesetz wurde festgelegt, dass bis zum Jahr 2009 insgesamt 180 Plan­stellen und im Jahr 2010 weitere 100 Planstellen eingespart werden müssen.[33]

16.3 Feststellungen und Wertungen des ORH

Die im Jahr 2004 begonnene Polizeireform ist Ende 2009 nahezu abgeschlossen. Die Konzeption des Innenministeriums wurde entsprechend umgesetzt.

Die selbst gesteckten Ziele, die Organisation massiv zu straffen, Synergien im Um­fang von 600 Stellen zu gewinnen und den Verwaltungsaufwand um 25% zu verrin­gern, sind nach Feststellungen des ORH nicht erreicht worden. Zudem weist der Pro­jektverlauf Mängel auf.

16.3.1 Durchführung der Reform

Am 13. Dezember 2004 hat das Innenministerium das Polizeipräsidium Unterfranken beauftragt, vor der landesweiten Umsetzung zunächst in einem Pilotprojekt ein drei­stufiges Organisationsmodell zu erproben. Der Abschlussbericht vom 30. November 2006 wurde anschließend dem Innenministerium vorgelegt. Die vom Innenministe­rium eingesetzte Evaluierungskommission kam im Januar 2007 zu dem Ergebnis, dass der dreistufige Aufbau grundsätzlich auf die anderen Präsidien übertragen wer­den könnte.

Im Zuge dieser Reform wurden daneben zahlreiche Projektgruppen, zum Teil landes­weit, zum Teil nur in einzelnen Präsidien eingerichtet. Wie viele Gruppen tatsächlich eingerichtet wurden, ließ sich im Rahmen der Prüfung nicht feststellen. Dies gilt auch für den hierfür eingesetzten Personalaufwand.

Unter anderem konnte der ORH folgende landesweite Projektgruppen ermitteln:

• Einen Lenkungsausschuss Polizeireform;
• Arbeitsgruppen für Kriminalitätsbekämpfung, Polizeiinspektionen mit besonderen Einsatzaufgaben, Ergänzungsdienste, Schutzbereiche, Einsatzzentrale, Personal, IuK, Recht, Logistik, Investitionskonzept, verkehrspolizeiliche Angelegenheiten und die Koordinierungsgruppe "Reform der Polizeiorganisation". Für die Besetzung die­ser Arbeitsgruppen waren 100 Mitarbeiter vorgesehen.

Neben diesen Projektgruppen haben alle Präsidien weitere örtliche Projektgruppen eingerichtet, die teilweise wöchentlich tagten. Bei vier Präsidien haben hieran rd. 500 Bedienstete mitgearbeitet. Bei den weiteren Präsidien konnte der Personalaufwand gar nicht festgestellt werden.

Von Beginn an gab es für das Projekt keine landesweit verbindliche Vorgehensweise. Aufgabenanalysen, Aufgabenkritik, Geschäftsprozessanalysen oder Bedarfsermittlun­gen wurden jeweils nach unterschiedlichen Bewertungen, unsystematisch und viel­fach auch parallel durchgeführt. Dies hatte zur Folge, dass sich die Ergebnisse nicht vergleichen ließen und unnötiger Aufwand entstand.

Die tatsächlichen Kosten der Reform sind mangels Aufzeichnungen nicht nachvoll­ziehbar.

16.3.2 Organisation

Bisher waren den Präsidien unmittelbar nur die Direktionen unterstellt. Der Wegfall der Ebene Polizeidirektionen hat dazu geführt, dass sie nun bis zu 40 Inspektionen zu betreuen haben.

Die Evaluationskommission sah hierin ein Problem. Sie stellte fest, dies führe "zu einer Potenzierung der Ansprechpartner und damit verbunden zu einem deutlichen Anstieg des Betreuungs- und Koordinierungsaufwands sowohl im Verwaltungs- wie auch im Einsatzbereich".

Der ORH teilt diese Auffassung. Mit einer Verringerung der Zahl der nachgeordneten Dienststellen könnte dieses Problem der Führungsspanne allerdings gelöst werden. Außerdem sind bei kleinen Dienststellen überdurchschnittlich viele Stellen für Lei­tungs-, Stabs- und Verwaltungsfunktionen gebunden. Eine Straffung der Dienststel­lenstruktur würde einen wichtigen Beitrag dazu leisten, "mehr Polizei auf die Straße" zu bringen. Der für den Wach- und Streifendienst erzielbare Stellengewinn wäre er­heblich.

Bereits 2002 hat der ORH auf die notwendige Zusammenlegung geeigneter Inspek­tionen und Stationen hingewiesen.[34] Dies hätte zu einer Reduzierung von bis zu 49 Dienststellen und einem Effizienzgewinn von rd. 400 Stellen geführt. Bislang sind hier nur wenige Korrekturen in einigen städtischen Bereichen erfolgt.

16.3.3 Reduzierung des Verwaltungsaufwands

Das Innenministerium wollte durch die neue Aufbauorganisation den Verwaltungs­aufwand um 25% senken.

Bei der Polizei ist generell nicht bekannt, wie viel Personal für einzelne Verwaltungs­tätigkeiten benötigt wird. Weder der Zeitaufwand noch die Fallzahlen sind bekannt.

Deshalb kann der ORH die angestrebte Reduzierung des Verwaltungsaufwands um 25% nicht nachvollziehen. Allein die Verlagerung von Aufgaben von den Direktionen auf die Präsidien bedingt noch nicht deren Wegfall. Durch die Auflösung der Direk­tionsebene sind nur wenige Aufgaben und Tätigkeiten wie Kenntnisnahmen und Wei­terleitungen (sog. "Briefträgerfunktionen") tatsächlich entfallen. Die feststellbaren Ein­sparungen sind daher allenfalls marginal.

16.3.4 Personal

16.3.4.1 Immobilitätsgarantie

Im Rahmen der Verwaltungsreform wurde für alle betroffenen Geschäftsbereiche be­stimmt, dass die Umsetzung der Organisationsreform sozialverträglich erfolgen soll. Dazu wurden in einer Bekanntmachung der Staatsregierung vom 31. Januar 2005 Besitzstandswahrungen, Ausgleichszulagen und der Ausschluss von Rückgruppierun­gen festgelegt.

Obwohl damit bereits eine sozialverträgliche Umsetzung sichergestellt gewesen war, gewährte das Innenministerium folgende weitergehende "Immobilitätsgarantie": Nie­mand müsse gegen seinen Willen an den Standort der neuen Präsidien wechseln. Das Personal der bisherigen Direktionsbereiche könne auch künftig grundsätzlich am bisherigen Standort verbleiben.

Damit nahm sich das Innenministerium die Möglichkeit, auf dienstliche Notwendig­keiten zeit- und sachgerecht reagieren zu können. Dem Vorrang der Aufgabenorien­tierung wurde dabei zu wenig Gewicht beigemessen. Letztendlich wirkt sich dies kos­tensteigernd und effizienzmindernd aus.

Beim neuen Präsidium Schwaben Süd/West führte dies beispielsweise zu einer Unter­besetzung von mindestens 22 Kräften. Das Innenministerium hat bereits 13 Planstel­len zugewiesen, um dem Personalmangel abzuhelfen.

16.3.4.2 Personaleinsparung und Synergieeffekte

Im Haushalt 2009 werden 180 Planstellen eingezogen, für 2010 ist der Einzug von weiteren 100 Planstellen beabsichtigt. Der ORH konnte bei seiner Prüfung nicht nach­vollziehen, dass die bislang nicht eingezogenen Planstellen (derzeit 420) zur Stärkung der Basis verwendet wurden.

Ein vom ORH durchgeführter Vergleich des Gesamtpersonalbestands bei den Präsi­dien und den Polizeidirektionen vor und nach der Reform ergab vielmehr Folgendes:

• Wesentliche Synergieeffekte konnten nicht festgestellt werden, da es an konkre­ten Berechnungen oder analytischen Personalbedarfsberechnungen fehlte.
• Durch die Teilung der Präsidien ist ein Stellenmehrbedarf entstanden. Auch die Evaluierungskommission des Innenministeriums kam zu dem Ergebnis, dass hier "über den Reformgewinn hinaus zusätzlicher Stellenbedarf " bestünde, um die neu zu schaffenden Dienststellen personell auszustatten.

Schließlich hat jedes Präsidium unabhängig von der Größe eine administrative Grundlast. Dieser Mehrbedarf konnte bei 4 Standorten der neuen Präsidien nur teilweise aus dem vorhandenen Personal der alten Präsidien gedeckt werden. Auch das bei den 49 aufgelösten Direktionen an sich verfügbare Personal konnte nicht dorthin umgesetzt werden. Ursächlich hierfür war die Immobilitätsgarantie.

• Alle Einsparungen von Planstellen (180) sind im mittleren Dienst in den Besol­dungsgruppen A 7 und A 8 erfolgt. Die Wertigkeit der Führungspositionen wurde dagegen deutlich angehoben. Beispielsweise wurden die Inspektionsleiter teilweise bis auf A 16 hochgestuft. Die Anzahl der Stellen in der B-Besoldung wurde von 10 auf 20 erhöht.
  
  

16.4 Stellungnahme des Innenministeriums

Das Innenministerium vertritt die Auffassung, dass sich der Verwaltungsaufwand deutlich erkennbar reduziert habe. Auch eine flächendeckende detaillierte Erhebung von Mengengerüsten (Fallzahlen und Zeitaufwand) hätte keinen wesentlichen Er­kenntnisgewinn gebracht. Mit dem dreistufigen Aufbau sei im Übrigen eine massive Straffung der Organisation erreicht worden.

Anders als vom ORH dargestellt, hätte es sehr wohl eine landesweit verbindliche Methodik für die Neuorganisation gegeben. Diese Vorgaben seien in landesweiten Projektgruppen erarbeitet und über den Lenkungsausschuss der politischen Spitze zur Entscheidung vorgelegt worden.

Das Innenministerium bestätigt, dass die durch die "Immobilitätsgarantie" gegebenen Sozialzusagen deutlich über die Zusagen der Staatsregierung vom 31. Januar 2005 hinausgingen. Allerdings sei dies für die Akzeptanz der Reform und für das gute Be­triebsklima unerlässlich gewesen.

Der Problematik der höheren Führungsspanne mit einem gestiegenen Betreuungs- und Koordinierungsaufwand sei mit Qualifizierungsmaßnahmen für Führungskräfte begegnet worden. Darüber hinaus werde angestrebt, möglichst viele Dienststellen mit Führungskräften im höheren Polizeivollzugsdienst zu besetzen. Die vom ORH vorge­schlagene weiterführende Konsolidierung auf Inspektionsebene müsse zunächst poli­tisch entschieden werden.

Der ORH lasse in seinem Prüfbericht aber unberücksichtigt, dass es im Zuge der Reform gelungen sei, von den bisher 1.900 bei den Präsidien und Direktionen aus­gewiesenen Sollstellen insgesamt ca. 600 Sollstellen und damit mehr als 30% frei­zusetzen. Von diesen 600 Sollstellen seien 180 Sollstellen einzuziehen gewesen und die restlichen ca. 420 Sollstellen hätten zur Stärkung der schutz- und kriminalpolizei­lichen Basisarbeit verwendet werden können. Es seien damit insbesondere die Ein­satzzentralen aufgebaut bzw. verstärkt und flächendeckend Kriminaldauerdienste eingerichtet worden. Dadurch würden die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf den Polizeiinspektionen von Aufgaben, wie die Notrufannahme oder die Spurensicherung am Tatort, unmittelbar entlastet. Ihnen stünde somit mehr Zeit für ihre originären Auf­gaben wie der Kontakt zum Bürger oder Streifenfahrten/-gänge zur Verfügung.

Darüber hinaus seien landesweit drei neue Kriminalpolizeiinspektionen mit Zentral­aufgaben (Passau, Neu-Ulm und Traunstein) zur Bekämpfung der Organisierten Kri­minalität, Bandenkriminalität und der qualifizierten Staatsschutzkriminalität (Stichwort: AKIS ‑ Aufklärung krimineller islamistischer Strukturen) eingerichtet worden. Punktuell seien daneben jedoch auch Dienststellen der Schutzpolizei personell verstärkt sowie in München aus dem dort erzielten Synergiegewinn im Bereich der Messestadt-Riem eine neue Dienststelle eingerichtet worden.

Zusammenfassend stellt das Innenministerium fest, dass ausnahmslos alle Reform­ziele erreicht worden seien. Der ORH habe bei seiner Prüfung zu sehr den wirtschaft­lichen Aspekt anstelle des qualitativen fachlichen Mehrwerts der Reform in den Vor­dergrund gestellt.

16.5 Abschließende Äußerung des ORH

Der ORH teilt die optimistische Einschätzung des Ministeriums nicht. Es hat die Mög­lichkeiten, die sich durch die Auflösung einer Verwaltungsebene geboten haben, nicht ausreichend genutzt. Einen wesentlichen Grund dafür sieht der ORH in der Immobili­tätsgarantie.

Dass die organisatorische Umsetzung nach einer landesweit einheitlichen Organisa­tionsmethodik erfolgte, deckt sich nicht mit den Prüfungserkenntnissen. Vielmehr wurden entgegen dem Haushaltsrecht maßgebliche Tatsachen und Daten nicht fest­gehalten.

Eine höhere Wirtschaftlichkeit oder einen geringeren Personalbedarf infolge der Or­ganisationsreform hat der ORH nicht festgestellt. Bei den Präsidien konnte ein Abbau des vorhandenen Personals nicht nachvollzogen werden. Die behauptete deutliche Verringerung des Verwaltungsaufwands konnte vom Ministerium nicht mit belastbaren Daten unterlegt werden. Eine Stärkung der polizeilichen Basis bei den Inspektionen konnte ebenfalls nicht ermittelt werden. Vielmehr wurden zusätzliche Verwaltungsauf­gaben dorthin verlagert.

Die vom Ministerium angeführten Verbesserungen der polizeilichen Basisarbeit (ins­besondere die Einrichtung flächendeckender Kriminaldauerdienste und Kriminalpoli­zeiinspektionen mit Zentralaufgaben) sind ganz überwiegend aus Personal, das bis­her schon auf den Basisdienststellen eingesetzt war, gebildet worden. Die angeführ­ten personellen Einsparungen aus der Reform wurden vom Ministerium immer in „Sollstellen“, also der polizeiinternen rechnerischen Verteilungsgröße angegeben. Der ORH hat bei vorangegangenen Prüfungen bereits mehrfach auf das Missverhältnis zwischen Sollstellen und tatsächlich eingesetztem Personal hingewiesen. Echte Ein­spareffekte lassen sich mit diesen Verteilungsgrößen nicht belegen. Auch bei früheren Prüfungen musste festgestellt werden, dass bei den Führungsdienststellen das einge­setzte Personal erheblich über den errechneten Sollstärken lag.

Die Einsparung von Planstellen ist durch die massiven Erhöhungen um 1.000 Plan­stellen im Doppelhaushalt 2009/2010 zwischenzeitlich weit überkompensiert.

Der ORH ist nach wie vor der Auffassung,[35] dass weiteres Optimierungspotenzial vor allem bei den Polizeiinspektionen vorhanden ist. Insbesondere die Zusammenle­gung kleiner Inspektionsbereiche zu effizient arbeitenden größeren Einheiten führt zu tatsächlichen Synergiegewinnen und hilft, "mehr Polizei auf die Straße" zu bringen.

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[33] Art. 6 b HG 2005/2006
[34] ORH-Bericht 2002 TNr. 18.
[35] ORH-Bericht 2002 TNr. 18.