TNr. 09: Verschuldung

9.1. Kreditmarktschulden

Von 2005 bis 2009 hat sich der Schuldenstand des Freistaates Bayern wie folgt ent­wickelt:

9.1 Kreditmarktschulden

In den letzten 20 Jahren haben sich die Kreditmarktschulden verdoppelt (1989: 13,5 Mrd. €).

Durch Rücklagen und noch nicht abgeflossene Privatisierungserlöse hatte der Frei­staat 2008 und 2009 hohe liquide Geldbestände. Nach Art. 8 Abs. 10 des NHG 2008 können Rücklagenbestände bis zu ihrer Inanspruchnahme bei der Liquiditätssteu­erung des Gesamthaushalts eingesetzt werden. DasFinanzministerium hat hiervon Gebrauch gemacht und Anschlussfinanzierungen für fällige Altschulden in Höhe von 1.955,8 Mio. € im Jahr 2008 sowie in Höhe von 1.503,2 Mio. € im Jahr 2009 auf künftige Haushaltsjahre verschoben. Lediglich 200 Mio. € wurden - wie im Haushalts­gesetz vorgesehen - tatsächlich getilgt (Art. 2 Abs. 3a Nachtragshaushalt 2008). Die zurückgestellten Anschlussfinanzierungen von zusammen 3.459,0 Mio. € werden ent­sprechend den Liquiditätsbedürfnissen in künftigen Jahren nachgeholt.

Zur Beschaffung der Mittel für die Kapitalerhöhung der BayernLB wurde im 2. Nach­tragshaushaltsplan 2008 eine Kreditermächtigung von 10 Mrd. € bewilligt. Davon wurden bis Ende 2009 insgesamt 8.460,8 Mrd. € aufgenommen; die restlichen 1.539,2 Mrd. € im Jahr 2010.

Der Schuldenstand Ende 2009 ist nur eine Momentaufnahme. Mit einer Inanspruch­nahme der übertragenen Kreditermächtigungen und der vollständigen Kreditaufnahme für die Kapitalzuführung an die BayernLB werden sich die Kreditmarktschulden um rd. 5 Mrd. € auf mehr als 32 Mrd. € erhöhen. Der ORH hatte im Jahresbericht 2009 unter TNr. 12.2 zur Rückführung der Kredite für die Stabilisierung der BayernLB einen Tilgungsplan gefordert. Der Landtag hat die Staatsregierung ersucht, darauf zu achten, dass die Hilfen des Freistaates wieder zurückgeführt werden.[11]

Der ORH weist auch darauf hin, dass durch die Ermächtigung nach Art. 2 Abs. 3 i. V. m. Art. 8 Abs. 3 HG 2009/2010 mit jeder Schuldentilgung eine gleich hohe Kre­ditermächtigung entsteht, die auf künftige Jahre übertragen werden kann, wenn Rück­lagenbestände für die Anschlussfinanzierung auslaufender Kredite genutzt werden. Dies führt dazu, dass eine endgültige Schuldentilgung unterbleibt. Nicht in Anspruch genommene Anschlussfinanzierungen können ohne zeitliche Begrenzung nachgeholt werden, und zwar auch dann, wenn durch konjunkturell bedingte Haushaltsverbes­serungen hierfür kein Bedarf mehr besteht. Die nicht beanspruchte Kreditermächti­gung könnte dann dazu genutzt werden, die Rücklage mit Krediten wieder aufzufüllen. Der ORH empfiehlt, bei jeder Haushaltsaufstellung zu prüfen, ob diese Kreditermäch­tigung noch benötigt wird oder zumindest - wie im Nachtragshaushalt 2008 - ver­min­dert werden kann. Im Nachtragshaushalt 2008 wurde die aufgrund der Tilgungsleis­tungen entstehende Kreditermächtigung um 200 Mio. € gemindert (Nettotilgung).

Das Finanzministerium weist darauf hin, dass die Regelung nach Art. 8 Abs. 3 HG 2009/2010 ausschließlich der wirtschaftlichen Nutzung vorhandener Liquidität dient und einer dauerhaften Schuldentilgung nicht im Wege steht. Der Empfehlung des ORH werde bereits gefolgt.

Auch nach Auffassung des ORH ist es wirtschaftlich sinnvoll, vor einer Anschluss­finanzierung zuerst liquide Geldbestände zur Schuldentilgung zu verwenden. Aller­dings sollten diese Kreditermächtigungen nicht "automatisch" von Jahr zu Jahr fortge­führt werden. Künftige Haushaltsüberschüsse sollten sich gem. Art. 25 Abs. 2 BayHO auch in einer Verminderung des Kreditbedarfs niederschlagen. Der Landtag sollte bei der Aufstellung des Haushalts jeweils prüfen und entscheiden, in welcher Höhe Kreditermächtigungen notwendig sind.

9.2 Andere Schulden

Beim internen Kredit handelt es sich um Privatisierungserlöse aus den Jahren 1994 und 1995, die zunächst zur Finanzierung von Haushaltsausgaben verwendet wurden. Die Mittel wurden bis auf einen kleinen Rest dem Grundstock im Rahmen der Pro­gramme der Offensiven Zukunft Bayern I und II zugeführt (Art. 81 BV).

Die Schulden beim Bund sind Mittel zur Förderung des Wohnungsbaus, die als zweck­gebundene Darlehen ausgereicht und entsprechend ihrem Rückfluss getilgt werden.

Die Rahmenkredite sind zwar in den Kreditmarktschulden enthalten, sie werden aber nur bei Bedarf zur kurzfristigen Liquiditätsbeschaffung in Anspruch genommen.

9.3 Zinsaufwand für die Schulden am Kreditmarkt

Für die Schulden am Kreditmarkt mussten in den letzten Jahren folgende Zinsen be­zahlt werden:

Der Zinsaufwand ist in den letzten 20 Jahren nahezu konstant geblieben. Dies ist vor allem auf das niedrige Zinsniveau bei Anschlussfinanzierungen auslaufender Kredite zurückzuführen. Ab 2010 werden die Kreditmarktzinsen aber wegen der Neu­verschuldung von 10 Mrd. € für die BayernLB voraussichtlich um mehr als 300 Mio. € ansteigen.

9.4 Schuldenregel

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes[12] wurden in Art. 109, 109a und 115 GG neue Regelungen zur Begrenzung der Kreditaufnahme geschaffen. In Be­gleitgesetzen wurde u. a. die Errichtung eines Stabilitätsrates geregelt. Dieser be­steht aus den Bundesministern der Finanzen, für Wirtschaft und Technologie sowie den 16 Finanzministern der Länder. Er soll die Entwicklung der Haushalte überwa­chen und bei Haushaltsnotlagen Sanierungsprogramme vereinbaren.

Im Zentrum der Verfassungsänderung steht eine neue Schuldenregel: Zum Ausgleich der Haushalte der Länder ist ab 2020 grundsätzlich keine Neuverschuldung zuge­lassen. Durch eine besondere Verschuldungskomponente können konjunkturbe­dingte Veränderungen berücksichtigt werden. In Ausnahmesituationen, wie bei Natur­katastrophen oder sonstigen außergewöhnlichen Notsituationen, darf ein besonderer Finanzbedarf mit zusätzlichen Krediten gedeckt werden. Für die Rückführung dieser Schulden muss ein Tilgungsplan aufgestellt werden.

Der ORH merkt an, dass die neue Schuldenregel nur dann ihre Wirkung entfalten kann, wenn sie strikt angewendet wird. Ausweichstrategien, wie überhöhte Kreditauf­nahme im Übergangszeitraum bis 2019 oder extensive Auslegung der Ausnahmetat­bestände (Naturkatastrophen, außergewöhnliche konjunkturelle Notsituationen), müs­sen für die Anwendung der neuen Schuldengrenze ausgeschlossen werden. Eine durchgreifende Haushaltskonsolidierung kann nur gelingen, wenn die Vorgaben für konjunkturelle Kreditaufnahmen sehr restriktiv gefasst und aufgenommene Kredite mit Hilfe eines konkreten Tilgungsplans zurückgeführt werden.

Die Umsetzung der Grundgesetzänderung im Freistaat hält das Finanzministerium derzeit nicht für vordringlich, weil mit Art. 18 BayHO bereits seit 2006 eine strenge Regelung gelte, die - wie nun auch das Grundgesetz - im Regelfall die Aufnahme von Schulden verbiete. Die Anpassung an die Details bedürfe noch einer sorgfältigen Abwägung der Argumente der gerade erst in Gang kommenden wissenschaftlichen und politischen Diskussion zur Umsetzung der Regelung in Landesrecht, insbeson­dere zur Konjunkturkomponente.

Nach der grundgesetzlichen Schuldenregelung müssen Kredite, die in Ausnahmesitu­ationen aufgenommen wurden, im Rahmen eines Tilgungsplans wieder zurückgeführt werden. Eine solche Tilgungsverpflichtung sieht das bayerische Recht nicht vor. Im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung im 2. Nachtragshaushalt 2008 wurde Art. 18 Abs. 1 und 2 BayHO insoweit für nicht anwendbar erklärt[13], als Kredite in Höhe von 10 Mrd. € für die Kapitalzufuhr an die BayernLB erforderlich waren, da dieser Mittel­bedarf nicht aus den regulären Einnahmen erwirtschaftet, sondern nur durch Kredite gedeckt werden konnte. Die Rückzahlung dieser 10 Mrd. € ist nicht geregelt. Der ORH empfiehlt, die haushaltsgesetzlichen Bestimmungen zur Kreditaufnahme der grundgesetzlichen Regelung anzu­passen.

Das Neuverschuldungsverbot kann im Übrigen nur eingehalten werden, wenn Maß­nahmen zur dauerhaften Entlastung der öffentlichen Haushalte frühzeitig und konse­quent umgesetzt werden.

[11] LT-Drucksache 16/4894 Nr. 2 b.
[12] BGBl I 2009, S. 2248, 2249.
[13] Art. 2a des 2. NHG 2008 vom 17.12.2008 (GVBl S. 958).