TNr. 20: Grundbesitzbewertung durch die Finanzämter
Die bereits seit 15 Jahren angestrebte Reform der Grundsteuerist überfällig. Die aktuellen Reformbemühungen müssen zügig und konsequent vorangetrieben werden. Ziel muss ein einfaches und rechtssicheres Verfahren sein, das wenig Kosten verursacht und von den Gemeinden selbst vollzogen werden kann.
Der ORH hat in den Jahren 2009 und 2010 mit einem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt in vier Finanzämtern Arbeitsorganisation und Verfahrensweisen bei der Grundstücksbewertung untersucht.
20.1 Ausgangslage
Die Finanzämter stellen für inländischen Grundbesitz Einheitswerte nach den Wertverhältnissen des Jahres 1964 fest. Ursprünglich dienten diese bei verschiedenen Steuerarten als einheitliche Bemessungsgrundlage, insbesondere bei der Grundsteuer, der Erbschaft- und Schenkungsteuer, der Vermögensteuer oder der Grunderwerbsteuer.
Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde für die Erbschaft- und Schenkungsteuer ab 1996 sowie für besondere Fälle der Grunderwerbsteuer ab 1997 ein völlig neues Bewertungsverfahren eingeführt, die sog. Bedarfsbewertung. Es orientiert sich grundsätzlich an den aktuellen Wertverhältnissen. Bedarfswerte werden nur ermittelt, wenn sie für Steuerfestsetzungen benötigt werden.
Durch das Erbschaftsteuerreformgesetz 2008 wurde die Grundstücksbewertung für die Erbschaft- und Schenkungsteuer ab 2009 erneut tiefgreifend geändert. Inzwischen kann also ein Grundstück - abhängig von der Steuerart - nach drei verschiedenen Methoden zu bewerten sein. Die Einheitswerte von 1964 werden im Wesentlichen nur noch für die Grundsteuer benötigt.
Das Finanzamt stellt den Einheitswert fest, berechnet den Steuermessbetrag und teilt diesen der Gemeinde mit. Anhand ihres Hebesatzes berechnet diese die Grundsteuer, die sie auch selbst erhebt.
Bereits 1995 beschloss die Finanzministerkonferenz, die Grundsteuerfestsetzung zu reformieren und eine Aufgabenverlagerung auf die Gemeinden zu prüfen. Mehrere Arbeitsgruppen der Länder entwickelten danach Reformvorschläge, die bisher jedoch zu keiner Gesetzesänderung führten.
Das auf den Einheitswerten basierende Grundsteueraufkommen der Gemeinden betrug 2008 in Bayern 1,6 Mrd. €. Die Bedarfsbewertung dagegen dient ausschließlich Steuern, die dem Land zustehen. 2008 wurden Erbschaft- und Schenkungsteuern von 1,1 Mrd. € und Grunderwerbsteuern von insgesamt 1 Mrd. € vereinnahmt.
Sowohl für die Einheits- als auch die Bedarfsbewertung sind in den Finanzämtern die Bewertungsstellen zuständig. Das Personalzuteilungssoll sah für die Einheitsbewertung 344 und für die Bedarfsbewertung 86 Arbeitskräfte vor. Tatsächlich waren Anfang 2010 insgesamt 411 Arbeitskräfte eingesetzt. Grundsätzlich hat jedes Finanzamt eine eigene Bewertungsstelle. Bei ca. 40 Finanzämtern hatte sie weniger als vier Mitarbeiter.
20.2 Prüfungsfeststellungen
20.2.1 Einheitsbewertung
Für die Einheitsbewertung entstehen dem Freistaat Bayern allein Personalvollkosten von mindestens 25 Mio. € jährlich. Hinzu kommen Aufwendungen z. B. für die IT sowie die Lagerung der umfangreichen Einheitswertakten. Die Gemeinden beteiligen sich nicht an den Kosten.
In den Finanzämtern sind knapp sechs Millionen Einheitswerte zu verwalten. Für jeden Einheitswert ist eine Papierakte angelegt, die zum Teil auch dann noch aufbewahrt wird, wenn der Einheitswert bereits seit vielen Jahren aufgehoben ist. Der Umfang der Akten führt zu erheblichen Raum- und Lagerungsproblemen in den Finanzämtern. Versuche, den Akteninhalt einzuscannen, wurden wegen der hohen Kosten wieder aufgegeben.
Eine allgemeine Wertfeststellung für alle Grundstücke (Hauptfeststellung) fand seit 1964 wegen des enormen Aufwands für die Finanzämter nicht mehr statt. Die Einheitswerte blieben auf dem Wertniveau von 1964 stehen und unterschreiten die derzeit realen Marktwerte bei Weitem. Daher liegen 96% der Einheitswerte unter 50.000 € und 79% sogar unter 25.000 €. Pro Einheitswert fallen im Durchschnitt jährlich nur 280 € Grundsteuer an.
Die Finanzämter führen jährlich 400.000 Einheitswertfeststellungen durch. Etwa die Hälfte ist durch reine Eigentümerwechsel veranlasst (Zurechnungsfortschreibung). Bei den Übrigen haben sich die tatsächlichen Verhältnisse des Grundstücks geändert, z. B. durch einen Neubau oder Modernisierungsmaßnahmen. Ein Einheitswert ist dabei bereits dann zu ändern, wenn er um mehr als 10% und mindestens 2.556 € nach oben bzw. um mehr als 10% und mindestens 256 € nach unten abweicht. Eine Wertfortschreibung von 2.556 € z. B. wirkt sich auf die Grundsteuer nur mit 35 € pro Jahr aus (angenommen: Steuermesszahl 3,5‰, Hebesatz 400%).
17% der Grundstücke konnten nicht im sonst üblichen Ertragswertverfahren bewertet werden, weil z. B. keine Miete ermittelt werden konnte. Diese mussten in einem besonderen Verfahren (Sachwertverfahren) bewertet werden, das häufig detaillierte und zeitaufwendige Ermittlungen von Bearbeitern des gehobenen Dienstes erfordert. Relativ aufwendig ist auch die Bewertung land- und forstwirtschaftlichen Grundvermögens. Hier stehen 880.000 Einheitswerten nur Grundsteuern von jährlich 80 Mio. € gegenüber; das sind 90 € pro Einheitswert.
Eine den aktuellen Standards entsprechende IT-Unterstützung wurde erst 2010 pilotiert (Automatisierte Einheitsbewertung und Grundsteuermessbetragsveranlagung AUTBEG). Es bleiben aber Medienbrüche: Veräußerungsmitteilungen der Notare und Baufallanzeigen der Gemeinden liegen dort in der Regel bereits elektronisch vor. Dennoch müssen sie den Finanzämtern weiterhin in Papierform übermittelt und dann von den Bearbeitern neu eingegeben werden.
20.2.2 Bedarfsbewertung
In anderen Bereichen der Steuerverwaltung wird seit Langem eine nach der steuerlichen Bedeutung gewichtende Arbeitsweise praktiziert. Bei der Bedarfsbewertung war eine solche nicht feststellbar. Die Fälle wurden in der Regel auf die gleiche Art und Weise und nach dem gleichen Schema bearbeitet, unabhängig von der Höhe des Grundbesitzwerts oder anderen Hinweisen auf den Risikogehalt. Die Abweichungen von den Angaben der Eigentümer resultierten überwiegend aus einfachen Abgleichen mit unmittelbar zugänglichen Datenquellen. Auf weitergehende Ermittlungen und die Beschaffung zusätzlicher Informationen wurde auch bei sehr hohen Grundbesitzwerten in zwei- und dreistelliger Millionenhöhe meist verzichtet. In mehreren dieser Fälle gingen die Bewertungsstellen auch klaren Hinweisen auf unzutreffende Mietansätze oder anderen Unschlüssigkeiten nicht nach.
20.3 Anregungen des ORH
20.3.1 Grundsteuerreform vorantreiben
Die Grundidee, zur Steuervereinfachung nur einen Grundstückswert für viele Steuerarten zu ermitteln, ist durch die Rechtsentwicklung überholt. Seit 1997 dienen die Einheitswerte nur noch der Bemessung der Grundsteuer. Angesichts ihrer verbliebenen steuerlichen Bedeutung verursacht die Einheitsbewertung einen unverhältnismäßig hohen Aufwand. Hinzu kommt, dass der Bundesfinanzhof bei der geltenden Rechtslage aus verfassungsrechtlichen Gründen eine allgemeine Neubewertung des Grundvermögens für erforderlich hält.[50]Dies würde zusätzlich eine Vielzahl von Arbeitskräften binden.
Die bereits seit 15 Jahren angestrebte Reform der Grundsteuer ist überfällig. Die aktuellen Reformbemühungen müssen zügig und konsequent vorangetrieben werden. Ziel muss ein einfaches und rechtssicheres Verfahren sein, das weniger Kosten verursacht und von den Gemeinden selbst vollzogen werden kann.
Da die Grundsteuer allein den Gemeinden zusteht, sollte ihnen auch das Verfahren vollständig übertragen werden. Außerdem würden sich Synergien aufgrund der ihnen vorliegenden Grundstücksdaten und Bauakten ergeben.
20.3.2 Elektronischen Workflow entwickeln
Solange noch Einheitswerte festzustellen sind, muss die Steuerverwaltung die Verfahren weiter optimieren und rationalisieren. Die bisherigen Medienbrüche sollten beseitigt werden. Der ORH fordert, zunächst für Zurechnungsfortschreibungen Möglichkeiten elektronischer Datenübertragungen, z. B. von den Grundbuchämtern oder aus dem IT-Verfahren bei der Grunderwerbsteuer, zu schaffen. Dadurch könnten bei vielen Grundstücksübertragungen Zurechnungsfortschreibungen automatisch - ohne Zutun eines Bearbeiters in der Bewertungsstelle - ausgelöst werden. Da etwa die Hälfte aller Geschäftsvorfälle Zurechnungsfortschreibungen betreffen, wären so erhebliche Personaleinsparungen möglich. Bei einer geschätzten Bearbeitungszeit von 20 Minuten je Zurechnungsfortschreibung könnten 40 Arbeitskräfte bzw. 2,6 Mio. € jährlich eingespart werden.
20.3.3 Bedarfsbewertung stärker am Risiko ausrichten und Kommunikation verbessern
Der ORH fordert, bei der Bedarfsbewertung Grundsätze für eine risikoorientierte Arbeitsweise und insbesondere eine Intensivprüfung bedeutender Wertfeststellungen einzuführen. In den Anfragen der Erbschaft-, Schenkung- und Grunderwerbsteuerstellen sollte ausdrücklich darauf hingewiesen werden, wenn es sich um einen bedeutenden Steuerfall handelt. Die Bearbeitung muss durch geeignete Arbeitshilfen, z. B. Checklisten, besser unterstützt werden.
Daneben müssen Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den Bewertungsstellen und den Betriebsprüfungsstellen verbessert werden. Bei einer Außenprüfung in Erbschaft- oder Schenkungsteuerfällen mit Grundbesitz sollte gemeinsam abgeklärt werden, ob Bedarfswertfeststellungen einzubeziehen sind.
20.3.4 Bewertungsstellen regional zentralisieren
Die Zusammenlegung mehrerer, teils sehr kleiner Bewertungsstellen hätte entscheidende Vorteile: Größere Einheiten können flexibler auf unvorhergesehene Schwankungen beim Arbeitsanfall oder krankheitsbedingte Arbeitsausfälle reagieren und Arbeiten entsprechend umverteilen. Sie fördern den Austausch von Fachwissen und die Vermittlung bewährter Arbeitsmethoden. Der ORH regt daher eine regionale Zentralisierung von Bewertungsstellen mit bisher weniger als vier Arbeitskräften an.
20.4 Stellungnahme des Finanzministeriums
Die Finanzministerkonferenz hat im Januar 2010 eine Arbeitsgruppe zur Reform der Grundsteuer eingesetzt. Die konstituierende Sitzung der Arbeitsgruppe hat im Juli 2010 stattgefunden. Konkrete Ergebnisse liegen noch nicht vor.
Die Überlegungen des Finanzministeriums gehen dahin, das Verfahren so einfach zu gestalten, dass die Besteuerungsgrundlagen von den Kommunen ohne nennenswerten Aufwand selbst ermittelt werden könnten. Dies sei realistischerweise Voraussetzung für die Übertragung auf die Gemeinden.
Zur Umsetzung der übrigen Anregungen des ORH werde auf Ebene des Landesamts für Steuern eine Projektgruppe "Neuorganisation der Bewertungsstellen" eingesetzt.
20.5 Schlussbemerkung des ORH
Die Staatsregierung muss mit Nachdruck die überfällige Reform der Grundsteuer vorantreiben. Falls die Abstimmung auf Bund-Länder-Ebene scheitert, sollte eine Bundesratsinitiative zur Übertragung der Gesetzgebungskompetenz vom Bund auf die Länder ergriffen werden.
Vorrangiges Ziel der Reform muss eine deutliche Vereinfachung des Verfahrens sein, um den Vollzugsaufwand zu reduzieren. Wünschenswert wäre dabei auch, dass die Besteuerungsgrundlagen auf Daten basierten, die den Gemeinden ohnehin zur Verfügung stehen. Hierdurch ergäben sich bei einer Übertragung auf die Kommunen Synergieeffekte.
Die Steuer steht ausschließlich den Gemeinden zu. Ziel der Reform sollte deshalb eine vollständige Kommunalisierung auch der für die Steuererhebung nötigen Grundstücksbewertung sein.
Kurzfristig kann der Personalaufwand durch verbesserte IT-Unterstützung und Arbeitsabläufe verringert werden.