Der ORH hat in den Jahren 2007 und 2008 die Reform "Verwaltung 21" des Land­wirtschaftsministeriums, der Regierungen und der Landespolizei geprüft und die we­sentlichen Ergebnisse im Jahresbericht 2009 dargestellt.[31] 2009 und 2010 hat er die Umsetzung der Reform in der Bauverwaltung geprüft.

15.1 Ausgangslage

15.1.1 Aufgaben der Staatsbauverwaltung

Die Staatsbauverwaltung hat im Wesentlichen folgende Aufgaben:

• Erarbeiten der rechtlichen Rahmenbedingungen des Bauens,
• Planen und Steuern aller Hochbauaufgaben für die Landesressorts, den Bund, die NATO, die Gaststreitkräfte und andere Bauherren (Volumen einschließlich Bauunterhalt und Baunebenkosten 2004: 1,2 Mrd. €, 2009: 1,5 Mrd. €),
• Bauunterhalt für über 30.100 Gebäude in 7.700 Liegenschaften für Land und Bund,
• Förderungen im Wohnungswesen und Städtebau (Bewilligungsrahmen über 350 Mio. € jährlich),
• Planung, Bau, Betrieb und Unterhalt der überörtlichen Straßen (Netzlänge über 25.000 km, Volumen - einschließlich Betrieb und Bundesautobahnen - 2004: 1,2 Mrd. €, 2009: 1,6 Mrd. € jährlich),
• Förderung des kommunalen Straßenbaus (Volumen: 220 Mio. € jährlich).

15.1.2 Festlegungen des Ministerrats

Der Ministerrat hat für den Geschäftsbereich der OBB 2004 im Wesentlichen fol­gende Maßnahmen und Kriterien festgelegt:

15.1.2.1 Neustrukturierung Bauämter

• Die bestehenden 23 Staatlichen Hochbauämter und 5 Hochschulbauämter so­wie die 23 Straßenbauämter (einschließlich Straßen- und Wasserbauamt Pfarrkir­chen) sind in 22 Staatliche Baubehörden zusammenzuführen und die Zuständig­keitssprengel mit denen der 24 Wasserwirtschaftsämter abzustimmen. Es soll nur noch 17 für beide Verwaltungen einheitliche Amtsbezirke geben.

• Bis 2019 können an bestimmten Standorten noch "Servicestellen" belassen wer­den.
• Die Neuordnung soll bis 2008 umgesetzt werden.
• Durch diese Neustrukturierung sollen 153 Stellen eingespart werden.

15.1.2.2 Abbau von Aufgaben

• 127 Stellen sollen eingespart werden, weil das Bauvolumen weiter rückläufig sein werde.
• Im Hochbau soll der Vergabeanteil bei den Großen Baumaßnahmen (über 1 Mio. €) von 70 auf 80% erhöht werden. Baumaßnahmen mit mindestens 5 Mio. € (ohne Umsatzsteuer) sollen an Generalunternehmer vergeben werden (Einsparvolumen zusammen: 101 Stellen).
• Im Straßenbau soll ein Verhältnis 70% Vergabeanteil zu 30% Eigenplanung er­reicht werden. Die Aufgaben der Labore in Kronach, Augsburg und Weiden sind zu privatisieren (Einsparvolumen: 215 Stellen).
• Im Straßenbetriebsdienst sollen der Personalanteil sowie der Fahrzeugbestand weiter reduziert und damit der Vergabeanteil an private Unternehmer erhöht wer­den (Einsparvolumen: 265 Stellen). Den Landkreisen soll eine engere Zusammen­arbeit angeboten werden.
• Es sind noch weitere Maßnahmen zu ergreifen, wie z. B. keine Baumaßnahmen mehr für Dritte durchführen, die Wertermittlung für die Steuerverwaltung und den Bund verringern, Kleinarbeiten beim Bauunterhalt an die den Grundbesitz bewirt­schaftenden Behörden verlagern, die RLBau novellieren, die Förderaufgaben bei den Regierungen konzentrieren (Einsparvolumen insgesamt: 134 Stellen).

15.1.2.3 Stelleneinsparungen

Bis 2019 sind insgesamt 995 Stellen einzusparen. Bis 2010 mussten nach einer Absprache zwischen OBB undFinanzministerium fast ausschließlich im Straßen­betriebsdienst Stellen abgebaut werden, weil die dem Stellenabbau zugrunde liegen­den Prognosen zu den Bauaufgaben nicht eingetreten sind (vgl. hierzu TNr. 15.2.2.1).

15.2 Feststellungen und Empfehlungen des ORH

15.2.1 Neustrukturierung der Bauämter

Die Hochbau- und Straßenbauämter wurden bis zum 30.06.2007 in drei Stufen auf­bauorganisatorisch zusammengeführt. Die Neustrukturierung ist grundsätzlich ab­geschlossen.

Der ORH hat Folgendes festgestellt:

• Die Zuständigkeiten der staatlichen Bauämter sind in zwei Fällen nicht deckungs­gleich mit denen der Wasserwirtschaft. Für die Amtsbezirke Aschaffenburg und Donauwörth wurden jeweils zwei Bauamtsbezirke (Aschaffenburg und Würzburg bzw. Krumbach und Augsburg) eingerichtet.
• Die einheitlichen Amtsbezirke werden dem regional unterschiedlichen Aufgaben­anfall im Hoch- und im Straßenbau nicht ausreichend gerecht und führten teil­weise zu ungünstigen Ämterstrukturen.
  
  Im Hochbaubereich betreute das Bauamt Aschaffenburg im Mittel der Jahre 2006 bis 2008 mit 21 Mitarbeiterkapazitäten eine Nutzfläche von nur rund einem Drittel des bayernweiten Durchschnittswertes aller Ämter. Das finanzielle Bauvolumen betrug im Mittel nur ein Zehntel. Beim Bauamt in Krumbach lag die betreute Nutz­fläche bei gut einem Fünftel, das Bauvolumen bei nur etwas mehr als einem Drittel des bayernweiten Durchschnitts. Bei beiden Ämtern werden sich auch zukünftig betreute Nutzfläche und Bauvolumen auf niedrigem Niveau weit unter dem Durch­schnitt bewegen.
• Von den 22 (neuen) Bauämtern sind 7 "einhäusig", d. h. alle Mitarbeiter sind auf derselben Liegenschaft oder zumindest auf benachbarten Liegenschaften unter­gebracht. An 3 Standorten stehen größere Baumaßnahmen mit einem Gesamt­volumen von 17 Mio. € an, um die Einhäusigkeit zu erreichen.
• An 6 Ämtern gibt es noch sog. "Servicestellen" (München, Landsberg, Deggendorf, Pfarrkirchen, Weiden, Kronach). Es ist vorgesehen, diese bis Ende 2019 aufzu­lösen.

Der ORH regt an, die Notwendigkeit der Hochbaustandorte nochmals zu überprüfen und eine Konzentration der Zuständigkeiten an den Arbeitsschwerpunkten anzustre­ben. Dies gilt insbesondere für die Standorte in Aschaffenburg und Krumbach. Für einzelne Aufgaben könnten wegen der Nähe zu den betreuten Objekten an den bis­herigen Standorten Servicestellen verbleiben. Damit könnte im Hochbau die Zahl der Amtsbezirke weiter reduziert und die Organisation insgesamt effizienter gestaltet wer­den. Die generelle Überprüfung sollte spätestens dann geschehen, wenn Neu- oder Umbaumaßnahmen geplant sind.

Der ORH hält es ferner für notwendig, künftig in jedem Einzelfall zu prüfen, ob eine Einhäusigkeit wirtschaftlich ist. Vor der Entscheidung über die Verlegung oder Zu­sammenlegung von Behörden bzw. von Behördenteilen muss deshalb methodisch untersucht werden, welche Kosten z. B. für Neubau- oder Umbaumaßnahmen an­fallen werden und in welcher Höhe Personaleinsparungen möglich sind.

15.2.2 Aufgaben


15.2.2.1 Entwicklung des Bauvolumens 2004 bis 2008

Im Hochbau ist das Bauvolumen nominal um 16%, indexbereinigt um 1,6% gestie­gen.

Im Straßenbau (ohne Betrieb und Bundesautobahnen) sind die Bauausgaben nomi­nal um 70%, indexbereinigt um 43% gestiegen. Dabei ist allerdings zu berücksich­tigen, dass 2004 die Bauausgaben seit 1995 den niedrigsten Stand hatten.

Insgesamt betrachtet ist - entgegen der Annahme des Ministerrats - das Aufgaben­volumen zwischen 2004 und 2008 nicht zurückgegangen. 2009 sind die Bauausga­ben wegen des Konjunkturprogramms II und der Sonderprogramme im Hochbau und Straßenbau weiter gestiegen. Allerdings ist künftig mit einem Rückgang der Bauausgaben besonders für Maßnahmen des Bundes zu rechnen. Auch das Aus­laufen des Konjunkturprogramms und des Programms "Zukunft Bayern 2020" wird einen Rückgang der Bauausgaben ab 2011 bewirken.

15.2.2.2 Erhöhung des Vergabeanteils

Der Vergabeanteil von Baumaßnahmen an freiberuflich Tätige hat sich im Jahr 2009 im Hochbau bei großen Baumaßnahmen auf 82% erhöht. Im Straßenbau lag der Vergabeanteil bei 42%.

Der ORH weist darauf hin, dass durch einen höheren Vergabeanteil zwar der Be­darf an Eigenpersonal und damit die Personalausgaben reduziert werden können. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass bei der Vergabe von Baumaßnahmen für den sog. "Begleitaufwand" noch Personalausgaben anfallen. Dieser beträgt im Hochbau rd. 15% der Honorarsumme und im Straßenbau 9% der Vergabesumme. Zudem stehen den eingesparten Personalausgaben höhere Sachausgaben für die Baumaßnahmen gegenüber, weil im Landesbereich die Honorare der freiberuflich Tätigen aus diesen Ansätzen bezahlt werden müssen.

Ein höherer Vergabeanteil wirkt sich somit im Landesbereich auch auf die verfüg­baren Mittel im Bauunterhalt aus. Damit besteht sowohl im Hochbau als auch im Straßenbau die Gefahr, dass sich der dringend notwendige Substanzerhalt noch wei­ter in die Zukunft verschiebt (vgl. TNr. 17).

Bisher wurden aus rechtlichen Gründen keine Baumaßnahmen an Generalunter­nehmer vergeben. Die Vorgabe des Ministerrats sollte deshalb nochmals überprüft werden.

15.2.2.3 Laboraufgaben (Straßenbau)

Die Labore wurden den Vorgaben des Ministerrats entsprechend aufgelöst.

15.2.2.4 Straßenbetriebsdienst

Im Straßenbetriebsdienst wurde und wird das Personal kontinuierlich verringert. Der Vergabeanteil an private Unternehmer wurde erhöht und die Zusammenarbeit mit den Landratsämtern im Winterdienst verbessert.

Der Stellenabbau im Straßenbetriebsdienst beruht jedoch in erster Linie auf dem Einsatz leistungsfähigerer Maschinen und Geräte sowie neuer Techniken.

15.2.2.5 Weitere Aufgabenabbau- und Rationalisierungsmaßnahmen

Im Bereich der Baumaßnahmen für Dritte ist es bei den staatlichen Kirchenbaulasten verstärkt gelungen, die Kosten zu pauschalieren oder mittels einmaliger Zahlungen abzugelten. Auch der Umfang an Wertermittlungen ist zurückgegangen. Sie werden in gewissem Umfang jedoch nach wie vor benötigt und erstellt. Bei den übrigen vom Ministerrat vorgegebenen Maßnahmen hat sich der Umfang der Aufgaben nur gering­fügig verändert.

Der Aufgabenabbau und Rationalisierungsgewinn ist bei allen diesen Maßnahmen bisher nur sehr gering. Nach Auffassung des ORH sind in diesen Bereichen noch erhebliche Anstrengungen aller beteiligter Stellen erforderlich, um den angestrebten Abbau von 134 Stellen zu erreichen.

15.2.3 Stelleneinsparungen

In der Bauverwaltung wurden von 2005 bis 2009 von den festgelegten 995 Stellen insgesamt 200 Stellen abgebaut.

15.3 Stellungnahme der Verwaltung und Schlussbemerkung des ORH


15.3.1 Amtsbezirke und Unterbringung der Behörden

Die Verwaltung steht einer erneuten Umorganisation zum gegenwärtigen Zeitpunkt ablehnend gegenüber. Sie stoße während des noch laufenden Integrationsprozesses und der Bemühungen in den Ämtern, eine gemeinsame starke Identität von Hoch- und Straßenbau aufzubauen, auf Unverständnis und sei nicht vermittelbar. Nach dem Ende des Personalabbaus werde jedoch im Rahmen der Überlegungen zur inneren Struktur der Staatlichen Bauämter auch geprüft, ob an jedem Standort das gesamte Leistungsspektrum vorgehalten werden müsse.

Die Bauverwaltung nehme den Bericht des ORH auch zum Anlass, die Standorte Aschaffenburg und Krumbach detailliert zu untersuchen und im Hinblick auf eine wirtschaftliche Aufgabenerledigung zu optimieren. Es werde vorgesehen, durch zu­sätzliche Aufgabenübertragung im Rahmen sog. Auftragsbörsen das Bauvolumen an diesen Standorten zu erhöhen, um so zu einer ausgewogenen Ämterstruktur zu kommen.

Ferner werde angestrebt, im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel am neuen Standort nach und nach eine einhäusige Unterbringung der Ämter zu er­reichen. Betrachtungen der Wirtschaftlichkeit hierzu seien im Kontext zu den durch die Reform entstehenden erheblichen Personaleinsparungen zu sehen. Selbstver­ständlich werde zusammen mit der Immobilien Freistaat Bayern für den jeweiligen Standort eine wirtschaftliche Unterbringungsmöglichkeit entwickelt.

Der ORH bleibt bei seiner Auffassung, dass alle Möglichkeiten einer Konzentration der Hochbaustandorte nochmals zu überdenken sind und es effizienter wäre, die Zuständigkeit für den Hochbaubereich Aschaffenburg nach Würzburg und die für den Hochbaubereich Krumbach nach Augsburg zu verlagern, als nur im Rahmen einer Auftragsbörse korrigierend einzugreifen.

Nach Auffassung des ORH muss jedes Neu- oder Umbauprojekt für sich betrachtet und dabei methodisch ermittelt werden, ob sich die jeweilige Maßnahme auch unter Berücksichtigung der dadurch konkret erzielbaren Personaleinsparungen wirtschaft­lich rechnet.

15.3.2 Aufgaben- und Stellenabbau

Die Verwaltung stellt klar, dass sie den gesetzlich vorgegebenen Stellenabbau er­bringen werde.

Der ORH hält es für erforderlich, das Reformziel "Stellenabbau durch Aufgabenab­bau" in allen Reformbereichen mit Nachdruck zu verfolgen.

[31]ORH-Bericht 2009, TNrn. 13 bis 16.