TNr. 14: Filmförderung in Bayern

Der ORH hat 2009 die Filmförderung durch die FilmFernsehFonds Gesellschaft zur Förderung der Medien in Bayern mbH (FFF Bayern) für die Jahre 2004 bis 2008 ge­prüft. Seit der letzten Prüfung 2003[29] haben sich die Rahmenbedingungen der Film­förderung in Deutschland durch die Absenkung der staatlichen Filmförderbeiträge in Bayern, die stärkere Konkurrenz der deutschen Filmstandorte untereinander und die Einführung des Deutschen FilmFörderFonds verändert. Vor dem Hintergrund der Ent­wicklungen hat der ORH den FFF Bayern erneut geprüft und besonderes Gewicht auf die Fernsehförderung gelegt.


14.1 Ausgangslage

Der FFF Bayern wurde 1996 gegründet. Ziel ist, zur Steigerung der Qualität der Film- und Fernsehproduktion und der Leistungsfähigkeit der bayerischen Produktionswirt­schaft beizutragen und eine vielfältige Kulturlandschaft zu gewährleisten. Der FFF Bayern ist ein Zusammenschluss von öffentlichen und privaten Gesellschaftern, an dem der Freistaat Bayern mit 55% als Mehrheitsgesellschafter beteiligt ist. Die übri­gen Gesellschafter setzen sich aus den öffentlich-rechtlichen Sendern BR und ZDF sowie den privatrechtlichen Sendern ProSiebenSat.1 und RTL sowie der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien zusammen. Die Mitgründer des FFF Bayern, die Kirch-Gruppe und die Tele München Gruppe, sind 2004 bzw. 2006 aus der Gesell­schaft ausgeschieden. Die frei gewordenen Anteile hat der FFF Bayern übernommen. Sie sollen Dritten angeboten werden.

14.1.1 Finanzierungsquellen der Filmförderung in Bayern

Die bayerische Filmförderung finanziert sich aus den Mitteln des FFF Bayern und des Bayerischen Bankenfonds (BBF). Dieser wurde im Jahr 2000 als ergänzendes Finanzierungsinstrument von den vier Geldinstituten Bayerische Landesbank, LfA Förderbank Bayern, HypoVereinsbank und Bankhaus Reuschel & Co. geschaffen. Nach einer Förderempfehlung des FFF Bayern können Filme, die einen besonderen wirtschaftlichen Erfolg erwarten lassen, aus Mitteln des BBF mitfinanziert werden. Die beteiligten Banken stellten im Gründungsjahr einmalig einen Gesamtbetrag von 9,97 Mio. € bereit. Aus diesen Mitteln sowie aus den Rückzahlungen früherer Finan­zierungen geht jährlich im Durchschnitt ein Finanzvolumen von etwa 2 Mio. € in die Produktion und den Verleih von Kinofilmen. Im April 2010 wurde die Fortführung des BBF um weitere zehn Jahre beschlossen.

Die Fördergelder werden allesamt von der LfA Förderbank Bayern ausgereicht, die die Auszahlungen und Rückzahlungen kontrolliert und überwacht.


14.1.2 Filmförderung in Deutschland

Bund und Länder stellten für Zwecke der Filmförderung in den letzten Jahren folgende Beträge zur Verfügung:

 

Nachdem der Bund 2005 die Steuersparmodelle in Form von Film- bzw. Medienfonds abgeschafft hatte,[30]startete er Anfang 2007 zusätzlich zur Filmförderung durch die Filmförderanstalt den Deutschen FilmFörderFonds. Dieser reicht jährlich 60 Mio. € an deutsche Kinofilmproduktionen oder -koproduktionen aus. Der zunächst auf drei Jahre begrenzte Förderfonds wurde inzwischen um weitere drei Jahre bis 2012 ver­längert.

Beim Vergleich der Länderfördermittel nimmt der FFF Bayern hinter der Filmstiftung Nordrhein-Westfalen und der Medienboard Berlin-Brandenburg GmbH (MBB) die dritte Position ein. Rechnet man die Ausgaben der MBB für Standortmarketing, wofür in 2004 und 2005 jeweils 2 Mio. € und ab 2006 jährlich 3 Mio. € ausgegeben wurden, aus der Fördersumme heraus, so hält der FFF Bayern unter den Länderförderern den zweiten Platz.

Bayern nahm im Prüfungszeitraum allerdings die stärksten Mittelkürzungen bei der Filmförderung vor. Von 2003 auf 2005 wurden 30% der staatlichen Mittel gestrichen. Auch wenn die Mittel bis 2008 wieder deutlich angehoben wurden, hat Bayern unter den "großen Länderförderern" den deutlichsten Rückgang im Zeitraum 2004 bis 2008 zu verzeichnen. Berlin hingegen erhöhte seine Mittel um über ein Drittel. Zudem ist es dort in den letzten Jahren gelungen, mehrere große Hollywood-Produktionen in den Babelsberger Filmstudios zu realisieren.

14.2 Feststellungen des ORH

 

14.2.1 Mittelverteilung

Für die einzelnen Förderbereiche wurden in den Jahren 2004 bis 2008 vom Vergabe­ausschuss des FFF Bayern Förderungen in folgender Höhe bewilligt:

 

 

Die Kinofilmförderung ist der mit den höchsten Finanzmitteln ausgestattete Förder­bereich. Seit 2004 werden rund die Hälfte der Fördermittel Kinofilmproduktionen zu­gesprochen. In 2007 lag der Förderanteil sogar bei rd. 61%.


14.2.2 Rückzahlungen

Die Fördermittel werden überwiegend als bedingt rückzahlbare und verzinsliche Dar­lehen, zum Teil aber auch als zinslose Darlehen ausgereicht. Im Nachwuchsbereich werden sie in der Regel als reine Zuschüsse vergeben.

Sind Fördermittel als Darlehen ausgereicht, so sind diese aus den in- und auslän­dischen Verwertungserlösen des geförderten Films zu tilgen, nachdem der Produzent seine Eigenmittel und seine noch offenen Eigenleistungen gedeckt hat. Danach ste­hen die zurückgezahlten Darlehen samt Zinstilgungen dem geförderten Produzenten innerhalb von drei Jahren in voller Höhe als Erfolgsdarlehen für ein neues Filmpro­jekt zur Verfügung.

Das Verhältnis der Rückzahlungen zu den Auszahlungen stellt sich für 2004 bis 2008 wie folgt dar:

 

Im Prüfungszeitraum hat sich die durchschnittliche Rückzahlungsquote in Bezug auf die ausgereichten Fördermittel von 14% in 2004 auf 15,5% in 2008 erhöht. Diese Zahlen nehmen sich gegenüber den Auszahlungen jedoch nach wie vor gering aus und zeigen, dass nur wenige Projekte so erfolgreich sind, dass Rückzahlungen in größerem Umfang möglich werden.

14.2.3 Bayerneffekt und Drehtage

Die Förderempfänger müssen einen Regionaleffekt (sog. Bayerneffekt) nachweisen, wonach mindestens das Eineinhalbfache des gewährten Darlehensbetrages in Bay­ern zu verwenden ist (z. B. Drehtage, Postproduktion). Im Zeitraum von 2004 bis 2008 ist der Regionaleffekt um 8% angestiegen. Nach Angaben des FFF Bayern wurden für jeden Förder-Euro durchschnittlich zusätzlich 2,11 € in Bayern ausgegeben. Den größten Teil des Bayerneffekts erwirtschafteten dabei die Bereiche Kinoproduktion und Verleih/Vertrieb. Im Bereich der Filmtechnik und Postproduktion nimmt Bayern mit mehr als 75 hier ansässigen Firmen einen Spitzenplatz in Deutschland ein.

Demgegenüber hat die Anzahl der in Bayern geplanten Drehtage bei den FFF-ge­förderten Produktionen von 2006 auf 2008 um 24% abgenommen. 39% der in die­sem Zeitraum geförderten Projekte sahen keinen einzigen Drehtag in Bayern vor. Der Umstand, dass der Bayerneffekt trotz sinkender Drehtage in Bayern zunimmt, zeigt, dass er unabhängig vom Drehort hauptsächlich durch Gagen und Honorare sowie durch die filmtechnischen Betriebe erreicht wird.


14.2.4 Wesentliche Förderbereiche

14.2.4.1 Förderung der Herstellung von Kinofilmen

Im Prüfungszeitraum wurden insgesamt etwa 69 Mio. € an Kinoprojekte vergeben. Der Erfolg deutscher Kinofilmproduktionen wird an ihrem Kinomarktanteil gemessen. In den Spitzenjahren 2004, 2006 und 2008 entschieden sich über 20% der Kinobe­sucher für deutsche Produktionen, 2008 war dabei das erfolgreichste Kinojahr für den deutschen Film mit einem Marktanteil von 26,6%. Im Vergleich dazu lagen die Marktanteile in den Jahren 2005 und 2007 nur bei 17,1 und 18,9%. Die hohen Markt­anteile sind auf einzelne Besuchermagnete zurückzuführen, denen es gelang, ein Mehrfach-Millionenpublikum ins Kino zu ziehen. So erzielten 2004 die Komödie "(T)Raumschiff Surprise" 9,15 Millionen Besucher, 2006 der Film "Das Parfum" 5,48 Millionen Besucher und 2008 der Film "Keinohrhasen" 6,28 Millionen Besucher. In den Jahren 2005 und 2007 erreichten die Spitzenreiter nur ein Publikum von gut 2 Millionen Besuchern.

Unter den Kinokassenerfolgen deutscher Produktionen, die die Grenze von 1 Million Besuchern überschritten haben, waren in den Jahren 2007 und 2008 vier bzw. neun vom FFF Bayern unterstützte Produktionen. Der überwiegende Teil der FFF-geför­derten Filme, die in den Jahren 2007 und 2008 im Kino anliefen, blieb unter 500.000 Besuchern. In diesen Fällen ist es für die Produzenten in der Regel schwierig, Ge­winne zu erzielen und die Förderdarlehen zurückzuzahlen. Die Anzahl der Filme mit weniger als 50.000 Kinobesuchern lag in beiden Jahren bei einem Viertel. Darunter sind einige Produktionen mit äußerst geringer Publikumsresonanz: So erreichte z. B. eine Produktion aus dem Jahr 2007 nur 1.409 Besucher. Bei einer Fördersumme von 730.000 € wurde damit jede Kinokarte mit über 500 € subventioniert.

14.2.4.2 Förderung der Herstellung von Fernsehfilmen

Mit dem Einstieg von Fernsehsendern als Gesellschafter in den FFF Bayern im Jahr 1996 wurde die Fernsehfilmproduktionsförderung zu einer festen Säule der baye­rischen Filmförderung. Die TV-Förderung bildete mit einem Anteil von 23% an den Fördergeldern und einem Betrag von 29 Mio. € im Prüfungszeitraum 2004 bis 2008 den zweitgrößten Förderbereich des FFF Bayern. Die Produzenten können bei der Herstellung von Fernsehfilmen mit bis zu 30% der angemessenen Herstellungs­kosten gefördert werden. Die Sender als Auftraggeber tragen in der Regel 60% der Kosten. In dieser Förderrubrik sollen hauptsächlich "Leuchtturmprojekte" gefördert werden, die sich herausgehobenen Themen widmen und nicht von den Sendern allein finanziert werden können. In der Mehrzahl entstehen mit der TV-Förderung des FFF Bayern aufwendige Spielfilme als Zwei- oder Mehrteiler. Beim Fernsehpublikum be­sonders erfolgreiche Filme waren im Prüfungszeitraum z. B. die vom FFF Bayern mitgeförderten Zweiteiler "Dresden", "Die Flucht", "Die Gustloff" und "Mogadischu".

Bei den Darlehensrückzahlungen bleibt die Fernsehfilmförderung deutlich hinter den anderen Förderbereichen zurück. Im Zeitraum 2004 bis 2008 lag die durchschnittliche Rückzahlungsquote nur bei 5,3%. Die Entwicklung der Quote weist ab 2003 einen deutlichen Anstieg auf. Bei den seit 1996 geförderten Fernsehfilmen blieben bis 2003 Rückzahlungen nahezu vollständig aus, weil sich die Sender in der Regel für sieben Jahre umfängliche Filmrechte an den Produktionen sichern. Erst nach diesem Zeitraum fallen die Rechte an den Produzenten zurück und geben ihm die Möglich­keit, weitere Erlöse für sich zu erzielen und ggf. das Darlehen zurückzuzahlen. Der Anstieg der Rückzahlungsquote ist aber auch darauf zurückzuführen, dass der FFF Bayern einen früher einsetzenden Rückzahlungsmodus eingeführt hat (sog. Rück­zahlungskorridor).


14.2.4.3 Nachwuchsförderung

Die Nachwuchsförderung steht - wie aus Tabelle 23 hervorgeht - nach der Förderung von Fernsehfilmproduktionen und von Verleih und Vertrieb an vierter Stelle.

Für Nachwuchsförderung stellte der FFF Bayern von 2004 bis 2008 etwa 7 Mio. € zur Verfügung. Im Durchschnitt wurden damit 5,6% des Gesamtförderetats für den Nachwuchs aufgewendet. Die Nachwuchsförderung wird für Abschluss- und Erst­lingsfilme von Studenten bzw. Absolventen der Hochschule für Film und Fernsehen München und der Athanor Akademie Burghausen in der Regel in Form von Zuschüs­sen, in Einzelfällen jedoch auch als bedingt rückzahlbare Darlehen gewährt.

14.2.5 Vorteile der Fernsehsender aus der FFF-Förderung

Etwa 60% der Fördermittel aus den Bereichen Kinofilm, Fernsehfilm und Nachwuchs wurden 2004 bis 2008 an Projekte ausgereicht, an denen öffentlich-rechtliche oder private Fernsehsender als Auftraggeber oder Koproduzenten beteiligt waren. Diese Fördergelder verteilten sich zu zwei Drittel auf Produktionen mit Beteiligung öffentlich-rechtlicher und zu einem Drittel auf Produktionen mit Beteiligung privater Sender.

Die öffentlich-rechtlichen Fernsehsender verfügen mit der Filmförderung neben ihren Gebühreneinnahmen über eine weitere Finanzierungsquelle, um Filmprojekte zu rea­lisieren. Zwar zahlen ZDF und BR als Gesellschafter des FFF Bayern Beiträge in den Fördertopf ein und die Sender müssen Senderechte der Produktionen erwer­ben. Dennoch ist festzuhalten, dass den öffentlich-rechtlichen Sendern etwa 182% der eingezahlten Gesellschafterbeiträge durch Förderungen ihrer Auftrags- oder Ko­produktions-Projekte wieder wirtschaftlich zugute kommen.

14.2.6 Förderung des Filmpreises "Die Brücke"

Die Staatskanzlei hat in den Jahren 2007 und 2008 die Verleihung des Friedensprei­ses des Deutschen Films"Die Brücke" mit Beträgen von 23.000 und 25.000 € geför­dert. Im Doppelhaushalt 2009/2010 wurde ein eigener Haushaltstitel eingerichtet, dessen jährlicher Haushaltsansatz 167.000 € beträgt. Damit erhöhte sich die Unter­stützung der Veranstaltung in 2009 auf das Sechsfache. Bei der Veranstaltung 2009 konnte der ORH weder eine wesentliche Konzeptänderung gegenüber den Vorjahren noch den Einsatz von Eigenmitteln seitens des Veranstalters erkennen.


14.3 Würdigung des ORH

Der ORH schlägt folgende Maßnahmen vor, um die Effizienz des Einsatzes der staat­lichen Mittel zu steigern:

• Der ORH weist auf die rückläufige Entwicklung der Drehtage hin und hält diese für bedenklich. Die Filmkreativen und auch die filmtechnischen Betriebe werden sich zunehmend dort ansiedeln, wo am meisten gedreht und produziert wird. Dies wird mittelfristig zum Rückgang des Bayerneffekts führen. Deshalb sollte verstärkt Wert darauf gelegt werden, dass die geförderten Projekte mehr Drehtage in Bay­ern erbringen. Wie es z. B. eine andere Filmförderung praktiziert, sollte auch in Bayern im Darlehensvertrag eine verbindliche Anzahl von Drehtagen festgelegt werden.
• Die Vergabe von Erfolgsdarlehen ist nicht sinnvoll. Die Rückzahlungen samt Zin­sen sind für Folgeprojekte des Produzenten reserviert, ohne dass eine weitere qualitative Prüfung durch den Vergabeausschuss stattfindet. Faktisch verhält sich das bedingt rückzahlbare Förderdarlehen daher wie ein verlorener Zuschuss: Ent­weder die Bedingung tritt nicht ein, dass Erlöse in einer bestimmten Höhe erzielt werden - dann entfällt zehn Jahre nach der Erstaufführung oder der Erstausstrah­lung die Rückzahlungspflicht. Oder es wird zurückgezahlt - dann kann der Pro­duzent die Rückzahlungssumme innerhalb von drei Jahren ab Beginn der Rück­zahlungsphase wieder für sich beanspruchen. In beiden Fällen kommt der Betrag also dem Förderempfänger zugute und kann nicht frei für andere Projekte dispo­niert werden. Daher empfiehlt der ORH, die zurückgezahlten Darlehen nicht mehr erneut dem geförderten Produzenten als Erfolgsdarlehen zur Verfügung zu stellen.
• Um die Rückzahlungsquote bei der Fernsehfilmförderung zu erhöhen, sollten neue rechtliche Rahmenbedingungen zur adäquaten Rechteverteilung zwischen Produzent und Sender entwickelt werden. Da sich die Sender an dem von ihnen in Auftrag gegebenen Film umfängliche Rechte auf mehrere Jahre sichern, kann der Produzent erst nach Ablauf dieser Lizenzzeit Erlöse für sich verbuchen und dementsprechend spät erst in die Rückzahlungsphase eintreten.
  
  Außerdem sollte der FFF Bayern weitere Anstrengungen unternehmen, um die Rückzahlungsquote in diesem Förderbereich zu erhöhen.
• Die Unterstützung des Filmnachwuchses sollte in der bayerischen Filmförderung eine größere Rolle spielen. Um die Attraktivität und auch die Kreativität des Film­standortes Bayern zu stärken, genügt es nicht, etablierte und erfolgreiche Filme­macher zu fördern. Der ORH regt an, die bei einem Entfall der Erfolgsdarlehen frei werdenden Rückzahlungen - zumindest teilweise - auf die Nachwuchsförde­rung umzuschichten.
• Bei der Verleihung des Friedenspreises des Deutschen Films "Die Brücke" sollte die Förderung wieder auf das Niveau früherer Jahre zurückgeführt und der Einsatz von Eigenmitteln des Veranstalters in angemessener Höhe eingefordert werden.

 

14.4 Stellungnahme der Staatskanzlei

Die Staatskanzlei weist in ihrer Stellungnahme insbesondere auf folgende Aspekte hin:

• Die vom ORH gegenüber den Auszahlungen als gering bezeichnete Rückzah­lungsquote sei vor allem darauf zurückzuführen, dass die Filmförderung auf das kulturelle Film- und Fernsehschaffen Bayerns abziele und nicht vorrangig die Er­wirtschaftung von hohen Einnahmen beabsichtigt sei.
• Der Bayerneffekt unterliege natürlichen Schwankungen, übertreffe aber auch in seinem niedrigsten Wert sehr deutlich den Richtlinienwert von 150%. Bezüglich der Drehtage in Bayern teile die Staatskanzlei die Auffassung des ORH. Seit Beginn des Jahres 2010 nehme der FFF Bayern auch die vorgesehenen Dreh­tage in die Förderempfehlung auf.
• Bei der Kinoproduktionsförderung weist die Staatskanzlei auf die sowohl in kom­merzieller wie auch in künstlerischer Hinsicht höchst erfolgreiche Arbeit des FFF Bayern hin. Dies stelle die Bilanz des Kinojahres 2009 eindrucksvoll unter Beweis: 23 Millionen Kinobesucher hätten mit Mitteln des FFF Bayern geförderte Filme gesehen, zudem bildeten 11 Besuchermillionäre die bisher beste Bilanz seit Be­stehen des FFF Bayern.
• Der Anregung des ORH, die Förderung des Nachwuchses stärker zu berücksich­tigen, pflichtet die Staatskanzlei bei. Durch Beschluss des Aufsichtsrates des FFF Bayern vom 07.06.2010 seien die Mittel für die Nachwuchsförderung bereits um ein Drittel von 1,2 auf 1,6 Mio. € pro Jahr angehoben worden.
• Die Kostenerhöhungen für die Veranstaltung des "Friedenspreises des Deutschen Films" führte die Staatskanzlei im Wesentlichen auf die Konzeptänderung zurück, u. a. durch die stärkere internationale Ausrichtung und den Mehraufwand bei der technischen Ausstattung im Cuvilliés Theater. Auch könnten nun mehr Preise als bisher vergeben werden.
• Die Auffassung des ORH, dass die Vergabe von Erfolgsdarlehen nicht sinnvoll sei, teilt die Staatskanzlei nicht. Die Erfolgsdarlehen seien nicht mit verlorenen Zuschüssen vergleichbar. Vielmehr haben sie dazu geführt, dass mit einem ein­maligen Mitteleinsatz ggf. mehrere Filme eines erfolgreichen Produzenten hinter­einander gefördert werden könnten. Dies würde auch den allgemeinen Fördertopf entlasten. Das System diene darüber hinaus der Bindung von erfolgreichen Pro­duzenten an den Filmstandort Bayern.

 

14.5 Abschließende Äußerung des ORH

Bezüglich der in Bayern vorgesehenen Drehtage und der Stärkung der Nachwuchs­förderung sind die Empfehlungen des ORH bereits umgesetzt worden.

Der ORH bleibt weiterhin bei seiner Auffassung, dass die Erfolgsdarlehen abgeschafft werden sollten. Es bedarf dieses Systems nicht, um erfolgreiche Produzenten mit guten Projekten an den Filmstandort Bayern zu binden. Die automatische Förderung von Nachfolgeprojekten ohne fundierte qualitative Prüfung durch den Vergabeaus­schuss hält der ORH nicht für zielführend.

Bei der Fernsehfilmförderung sollten neue rechtliche Rahmenbedingungen entwickelt werden. Dies gilt insbesondere für die Verträge mit den öffentlich-rechtlichen Anstal­ten, die neben ihren Einnahmen aus der Rundfunkgebühr von der Filmförderung zusätzlich profitieren.

Die Förderung des "Friedenspreises des Deutschen Films" sollte wieder auf das frü­here Niveau zurückgeführt werden.

 

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[29] ORH-Bericht 2004 TNr. 19.
[30] Vgl. ORH-Bericht 2004 TNr. 19.