TNr. 11: Umsetzung der Korruptionsrichtlinie

Die Staatsregierung hat die am 01.04.2004 in Kraft getretene Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption in der öffentlichen Verwaltung (KorruR) beschlossen, um das Vertrauen der Bevölkerung in staatliche Institutionen zu erhalten und Schaden abzuwenden. Der ORH hat 2010 die Umsetzung dieser Richtlinie in der Staatskanzlei, den Ministerien und in neun ausgewählten nachgeordneten Dienststellen verschiedener Geschäftsbereiche[1] in einer Organisationsuntersuchung geprüft sowie dazu auch Informationsgespräche mit der Schwerpunktabteilung der Staatsanwaltschaft München I und dem Bayerischen Landeskriminalamt (LKA)geführt. Nach der KorruR erstellt das LKA ein Lagebild „Korruption" für den Freistaat Bayern.

11.1 Ausgangslage

Der Begriff der Korruption ist gesetzlich nicht definiert. Allgemein wird darunter der Missbrauch einer anvertrauten Position insbesondere in der öffentlichen Verwaltung und der Wirtschaft verstanden, um einen materiellen oder immateriellen Vorteil zu erlangen, auf den kein rechtlich begründeter Anspruch besteht. Das Strafrecht erfasst Korruption vor allem durch die Vorschriften zur Vorteilsannahme, Vorteilsgewährung, Bestechlichkeit und Bestechung (§§ 331 ff. StGB).

Die Polizeiliche Kriminalstatistik wies für 2009 in Bayern 273 Verdachtsfälle von Korruptionsstraftaten aus, wobei sich etwa ein Drittel (82 Fälle) auf die öffentliche Verwaltung bezog.

11.2 Anforderungen der KorruR

Die Richtlinie gilt für alle Behörden und Gerichte des Freistaates. Sie enthält insbesondere folgende Vorgaben:

• Bestimmung korruptionsgefährdeter Bereiche
• Innenrevision
• Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge
• Personelle Maßnahmen
• Organisatorische Maßnahmen
• Dokumentation Beschränkter Ausschreibungen und Freihändiger Vergaben
  
  

Die Bestimmung der korruptionsgefährdeten Bereiche ist dabei die Grundlage für die weiteren Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung.

11.3 Bestimmung korruptionsgefährdeter Bereiche

Die KorruR sieht unterschiedliche Anforderungen für Kontrollen und personelle Maßnahmen vor, je nachdem, ob es sich um korruptionsgefährdete oder besonders korruptionsgefährdete Dienstposten handelt. Nach der KorruR ist jeder Dienstposten korruptionsgefährdet, „bei dem durch das Verhalten eines dort Beschäftigten oder durch eine dort getroffene Entscheidung ein außerhalb der Dienststellen des Freistaates Bayern stehender Dritter einen materiellen oder immateriellen Vorteil erhält oder einer Belastung enthoben wird". Für die Einstufung besonders korruptionsgefährdeter Dienstposten legt die KorruR zusätzliche Kriterien fest. Für Dienstposten mit besonderer systematischer Korruptionsgefahr sieht die KorruR Personalrotation vor; eine nähere Definition enthält die KorruR nicht.

Die KorruR betont ausdrücklich, dass die Einschätzung, ob ein Arbeitsplatz korruptionsgefährdet ist, unabhängig vom jeweiligen Stelleninhaber gilt. „Sie beruhe allein auf objektiven, aufgabenbezogenen Merkmalen."

11.3.1 Feststellungen des ORH

11.3.1.1 Oberste Dienstbehörden

Staatskanzlei und Staatsministerien haben in der Vergangenheit korruptionsgefährdete bzw. besonders korruptionsgefährdete Arbeitsbereiche identifiziert. Während bei einer Reihe von Ministerien diese Gefährdungsanalysen bereits bis Ende 2004 vorlagen, brachten andere diese erst 2006 oder 2007 zum Abschluss. Nur Staatskanzlei, Wissenschaftsministerium und Kultusministerium haben ihre Gefährdungsanalysen zwischenzeitlich aktualisiert.

Generell beziehen sich die Gefährdungsanalysen nicht auf einzelne Dienstposten, sondern auf Organisationseinheiten. Bei Erstellung ihrer Gefährdungsanalysen sind die obersten Dienstbehörden unterschiedlich vorgegangen:

• Zumeist wurden die Organisationseinheiten gebeten, sich in Bezug auf Korruptionsgefahr anhand zentral vorgegebener Kriterien selbst einzuschätzen. Einzelne Arbeitsbereiche haben allerdings bei ihrer Selbsteinschätzung bereits ergriffene Maßnahmen einbezogen und im Ergebnis eine Korruptionsgefahr verneint. Generell unterblieb bisher eine Nachprüfung, ob die Selbsteinschätzung insbesondere in den Arbeitsbereichen zutrifft, die sich nicht für korruptionsgefährdet hielten und deshalb von Überprüfungen durch die Innenrevision ausgenommen wurden.
• Im Unterschied dazu hat das Sozialministerium keine Selbsteinschätzungen, sondern Informationen über Fallzahlen und finanzielle Dimensionen abgefragt. Eine zentrale Stelle hat dann anhand dieser Daten die korruptionsgefährdeten Bereiche identifiziert.
• Das Justizministerium hat die Einstufung als korruptionsgefährdet von vorneherein auf Arbeitsbereiche beschränkt, die mit Haushaltsmitteln umgehen. Gleichwohl hat es einen Bestechungsversuch eingeräumt, mit dem ein Außenstehender Prüfungsaufgaben für juristische Staatsprüfungen erlangen wollte.

11.3.1.2 Nachgeordnete Behörden

Die Prüfung bei den untersuchten nachgeordneten Behörden führte zu vergleichbaren Ergebnissen. Auffällig war, dass zwei Behörden - Landesamt für Maß und Gewicht sowie Landesamt für Denkmalpflege - auf eine dokumentierte Gefährdungsanalyse verzichteten, obwohl sie im nennenswerten Umfang Aufträge freihändig vergeben[2]und das Landesamt für Denkmalpflege über Fördermittel von rd. 30 Mio. € jährlich mitentscheidet.

Die beiden geprüften Regierungen sind trotz gleicher Ausgangslage unterschiedlich vorgegangen. Bei der Regierung von Oberfranken hat die Innenrevision 2007 eine auf der Basis von Selbsteinschätzungen beruhende Übersicht über korruptionsgefährdete Bereiche erstellt. Die Regierung von Oberbayern ließ dagegen das Gefährdungspotenzial in allen Sachgebieten von 2006 bis 2010 durch ihre Innenrevision ermitteln.

Die Justizvollzugsanstalt München hat den Vollzugsbereich aus der Gefährdungsanalyse ausgeklammert, weil hier mangels Revisionsprüfungen die Grenzen der KorruR erreicht seien. Im Gegensatz dazu hat das Polizeipräsidium München den Vollzugsbereich in seine Gefährdungsanalyse einbezogen.

11.3.2 Bewertung

Der ORH hält die Gefährdungsanalyse für eine Daueraufgabe der Verwaltung, weil sich organisatorische oder rechtliche Änderungen stets auf die Korruptionsgefährdung einzelner Dienstposten auswirken können. Es ist daher bedenklich, wenn - wie in mehreren Geschäftsbereichen - die Gefährdungsanalysen erst verspätet erstellt und nicht regelmäßig aktualisiert werden. Ebenso ist zu bemängeln, dass zwei Landesämter bisher ihre Korruptionsgefahr nicht untersucht haben. Sie sollten dies unverzüglich nachholen.

Dabei empfiehlt der ORH, sich nicht nur auf die Arbeitsbereiche zu beschränken, die Haushaltsmittel bewirtschaften. Bei der Identifizierung korruptionsgefährdeter Dienstposten sollte außer Acht bleiben, ob und welche Vorsorgemaßnahmen bereits ergriffen wurden. Diese sind erst in späteren Schritten auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen. Das ist Aufgabe der Innenrevision.[3] Überdies fordert der ORH, auch die Bereiche zu untersuchen, bei denen aufgrund der Selbsteinschätzung eine Korruptionsgefährdung verneint wurde.

Schließlich kritisiert der ORH, dass sich die Gefährdungsanalysen nicht auf Dienstposten, sondern regelmäßig auf ganze Organisationseinheiten beziehen. Sie können damit kaum die Grundlage für personelle Maßnahmen wie Rotation oder gezielte Fortbildung sein.

11.3.3 Stellungnahme der Verwaltung und Empfehlung des ORH

Die Verwaltung hält ebenso wie der ORH die Identifizierung korruptionsgefährdeter Bereiche für bedeutsam. Das federführende Innenministerium plant zur Konkretisierung der KorruR eine Handreichung als Hilfestellung für die Ressorts. Der ORH hält dies für sinnvoll und empfiehlt eine zeitnahe Umsetzung. Unabhängig davon sollte die Verwaltung prüfen, ob und wie sich die Terminologie der KorruR vereinheitlichen und vereinfachen lässt. Das betrifft insbesondere zum einen die Abstufung zwischen Korruptionsgefahr, besonderer Korruptionsgefahr und besonders systematischer Korruptionsgefahr, zum anderen die Unterscheidung zwischen Dienstposten, Arbeitsplatz und Arbeitsbereich.

11.4 Innenrevision

Nach der KorruR soll jedes Ressort mindestens eine Organisationseinheit als Innenrevision für besonders korruptionsgefährdete Bereiche beauftragen. Diese soll durch planmäßige und/oder unvorhergesehene Kontrollen das Entdeckungsrisiko erhöhen und dadurch präventiv wirken.

11.4.1 Feststellungen des ORH

11.4.1.1 Oberste Dienstbehörden

Mit Ausnahme des Justizministeriums haben alle Staatsministerien - wenn auch verspätet - Innenrevisionen eingerichtet.

Generell haben die Ressorts den Personalaufwand für die Innenrevisionen gering angesetzt, im Regelfall zwei bis drei Mitarbeiter mit zwischen 10 und 20% ihrer Arbeitszeit. Deshalb planen die meisten Innenrevisionen nicht mehr als zwei Prüfungen pro Jahr. Entsprechend haben die Innenrevisionen der Staatskanzlei, des Finanzministeriums und des Umweltministeriums aufgrund von Personalengpässen seit 2006 bisher nur je zwei Prüfungen vorzuweisen. Die Innenrevision im Wissenschaftsministerium hat ihre Tätigkeit nach zwei Prüfungen 2007 vollständig eingestellt und erst für 2011 eine Wiederaufnahme geplant.

Durchgängig hat der ORH festgestellt, dass die Innenrevisionen aufgrund der Gefährdungsanalysen die einzelnen besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsbereiche nacheinander prüfen. Bei Ressorts mit vielen besonders korruptionsgefährdeten Bereichen kann dies dazu führen, dass ein Prüfungsturnus erst nach mehr als einem Jahrzehnt abgeschlossen ist, wenn nicht mehr als zwei Kontrollen im Jahr möglich sind. In einem Ressort wird ein Prüfungsturnus sogar etwa zwanzig Jahre dauern; es plant deshalb, die Vorgehensweise zu ändern.

Das Justizministerium hat keine eigene Innenrevision eingerichtet. Es geht davon aus, dass es selbst nur über wenige korruptionsgefährdete Bereiche verfüge. In diesen seien ausreichende Präventionsmaßnahmen ergriffen.

11.4.1.2 Nachgeordnete Dienststellen

Bei den geprüften Dienststellen hat der ORH ähnliche Verhältnisse wie bei den obersten Dienstbehörden festgestellt. Ebenso wie im Justizministerium existiert beim Oberlandesgericht München keine Innenrevision, obwohl es wegen seiner zentralen Zuständigkeit für die justizinterne IuK in beträchtlichem Umfang Aufträge nach Beschränkten Ausschreibungen oder Freihändigen Vergaben erteilt (allein 2009 über 1,9 Mio. €, davon 0,7 Mio. € für die gemeinsame IuK-Stelle). Das Justizministerium hält Revisionsprüfungen bei Gerichten und Staatsanwaltschaften für entbehrlich. Das vorhandene Geschäftsprüfungssystem reiche aus. Tatsächlich existiert für diese Geschäftsprüfungen ein Fragenkatalog zur Korruptionsbekämpfung. Allerdings sind die Oberlandesgerichte und Generalstaatsanwaltschaften von den Geschäftsprüfungen ausgenommen.

Weder im Landesamt für Maß und Gewicht noch im Landesamt für Denkmalpflege bestehen Innenrevisionen. Beide halten das für unverhältnismäßig und verweisen auf andere Maßnahmen, wie z. B. personelle Rotation, Mehr-Augen-Prinzip und Prüfungen durch Vorgesetzte.

11.4.2 Bewertung des ORH

Der ORH hält die festgestellte niedrige Zahl der Revisionsprüfungen seit Inkrafttreten der KorruR am 01.04.2004 für bedenklich. Die KorruR fordert zu Recht Innenrevisionen, weil dadurch Korruption aufgedeckt werden kann. Zum Verzicht auf Innenrevisionen verweist der ORH auf seine Feststellungen zur Gefährdungsanalyse in TNr. 11.3.

Der ORH empfiehlt, die personelle Ausstattung und Vorgehensweise der Innenrevisionen zu überdenken. Er weist darauf hin, dass die abschreckende Wirkung von Kontrollen abnimmt, je vorhersehbarer diese sind. So sollten neben den turnusmäßigen Revisionsprüfungen der besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsbereiche auch Zufallsstichproben gezogen werden, etwa aus den Listen über Beschränkte Ausschreibungen und Freihändige Vergaben.

11.4.3 Stellungnahme der Verwaltung und Empfehlung des ORH

Die Verwaltung räumt ein, dass einige Empfehlungen des ORH sinnvoll seien. Sie verweist aber auf die vorhandenen eng begrenzten personellen Kapazitäten. Nach dem Ministerratsbeschluss zur Einführung der KorruR sei der notwendige Stellenbedarf im Rahmen der zur Verfügung stehenden Planstellen durch Prioritätensetzung darzustellen. Die Innenrevisionen prüften jedoch, ob und wie sich die vorhandenen Kapazitäten wirksamer einsetzen ließen.

Der ORH hält es für erforderlich, in allen Geschäftsbereichen und bei den Landesämtern Innenrevisionen einzurichten und jedenfalls die vorhandenen Kapazitäten möglichst effektiv zur Korruptionsvorsorge einzusetzen.

11.5 Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge

Nach der KorruR können Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge bestellt werden, soweit dies zweckmäßig ist. Sie können für mehrere Dienststellen zuständig sein, sollen der Leitung direkt unterstehen und weisungsfrei tätig werden. Sie sollen den Beschäftigten einen möglichst niederschwelligen Zugang ermöglichen. Der Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge hat im Wesentlichen beratende Funktion.

11.5.1 Feststellungen des ORH

Vier Staatsministerien und vier der neun geprüften Behörden des nachgeordneten Bereichs verzichteten auf die Bestellung eines Ansprechpartners. Im Landwirtschaftsministerium wies sogar die Innenrevision darauf hin, dass ein Ansprechpartner für den Geschäftsbereich zweckmäßig wäre. Im Innenministerium, in der Obersten Baubehörde, im Justizministerium und im Wirtschaftsministerium nehmen teilweise Referate mit zentralen Zuständigkeiten Aufgaben des Ansprechpartners wahr. Finanzministerium und Umweltministerium haben die Aufgaben des Ansprechpartners Mitarbeitern der Innenrevision förmlich übertragen. Für Hinweisgeber von außen sind die Ansprechpartner nicht erkennbar.

11.5.2 Bewertung und Stellungnahme der Verwaltung

Der ORH weist darauf hin, dass oft externe Hinweise zur Aufdeckung von Korruptionsfällen führen.[4] Die Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge sollten für externe Hinweisgeber zur Verfügung stehen und daher auch für Außenstehende erkennbar sein. Der ORH empfiehlt, solche Ansprechpartner vor allem dann zu benennen, wenn besonders korruptionsgefährdete Dienstposten ermittelt wurden.

Die Verwaltung stimmt dem ORH im Grundsatz zu.

11.6 Personelle Maßnahmen

Zu den personellen Maßnahmen gehören nach der KorruR insbesondere die Sensibilisierung der Beschäftigten, ihre Aus- und Fortbildung, die Personalrotation, das Nebentätigkeitswesen sowie Regeln über die Annahme von Geschenken.

Besondere Bedeutung hat die Personalrotation. Nach der KorruR soll die Verwendungszeit eines Mitarbeiters in Bereichen „mit besonderer systematischer Korruptionsgefahr" sieben Jahre nicht überschreiten. Denn eine zunehmende Verweildauer in derselben Tätigkeit erhöht das Risiko von Korruption. Bei dringenden dienstlichen Gründen kann davon abgewichen werden. Dann sind jedoch Ausgleichsmaßnahmen zu ergreifen; diese sowie die dringenden dienstlichen Gründe sind zu dokumentieren.

11.6.1 Feststellungen des ORH

Die geprüften Dienststellen haben unterschiedliche personelle Maßnahmen ergriffen.

Auf der Ebene der obersten Dienstbehörden war nur beim Kultusministerium eine gezielte Personalrotation festzustellen. In den übrigen Behörden bleibt es regelmäßig den gefährdeten Arbeitsbereichen selbst überlassen, Rotationen einzuplanen. Faktisch kommt es dazu allenfalls durch Veränderungen des Aufgabenzuschnitts oder durch die allgemeine Fluktuation. Die einer Rotation entgegenstehenden dringenden dienstlichen Gründe sowie die ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen wurden nur in einem Fall im Umweltministerium schriftlich dokumentiert.

Gezielte Aus- und Fortbildungen beschränkten sich regelmäßig auf die Mitarbeiter der Innenrevision. Keine der geprüften Behörden hat die Mitarbeiter der besonders korruptionsgefährdeten Bereiche gezielt zur Prävention fortgebildet.

11.6.2 Bewertung

Der ORH hat festgestellt, dass es nur unzureichende Planungen zur Personalrotation gibt. Er sieht hier dringenden Handlungsbedarf. Ferner weist er darauf hin, dass der Bund mit seiner Korruptionspräventionsrichtlinie sowie die Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen eine Rotation bereits nach fünf Jahren vorgesehen haben. Im Vergleich dazu hat sich die Staatsregierung mit sieben Jahren einen großzügigeren zeitlichen Rahmen für Rotationen gegeben. Der ORH hat deshalb angeregt, eine Verkürzung des Rotationszeitraums auch in Bayern zu prüfen. Wenn ausnahmsweise von einer Rotation abgesehen werden soll, so sollten die dringenden dienstlichen Gründe gerade auch für die Innenrevision dokumentiert sein, wie dies die KorruR fordert.

Der ORH fordert ferner, die Mitarbeiter in besonders korruptionsgefährdeten Bereichen gezielt zu schulen.

11.6.3 Stellungnahme der Verwaltung und Schlussbemerkung des ORH

Die Verwaltung macht geltend, dass die Umsetzung in der Praxis oft auf enge personelle Spielräume stoße. Zudem verlören die Behörden mit jedem Wechsel Erfahrung und Fachwissen. Eine Verkürzung des Rotationszeitraums von sieben auf fünf Jahre sei nicht umsetzbar, da schon die Rotation nach sieben Jahren nicht erreicht werde.

Zur Mitarbeiterfortbildung soll ein geeignetes Lernprogramm beschafft werden.

Der ORH ist der Auffassung, dass die Staatsregierung ihre eigenen Richtlinien nicht ausreichend beachtet. Es ist daher notwendig, die entsprechenden Maßnahmen zu ergreifen, um zumindest die vorhandenen Regelungen umzusetzen.

11.7 Organisatorische Maßnahmen

Die KorruR sieht neben den bisher genannten Maßnahmen weitere organisatorische Kontrollmechanismen vor. Dazu gehören transparente Aktenführung, allgemeine Vorgangskontrollen durch Dienst- und Fachaufsicht, Vier-Augen-Prinzip und Trennung zwischen Bedarfs-, Vergabe- und Abrechnungsstellen.

11.7.1 Feststellungen des ORH

Die geprüften Behörden erfüllen grundsätzlich diese organisatorischen Anforderungen. Allerdings trennen die meisten obersten Dienstbehörden nicht durchgehend zwischen Bedarfs-, Vergabe- und Abrechnungsstellen. Im Regelfall verfügen die Arbeitsbereiche über Haushaltsmittel, die sie für eigene Beschaffungen verwenden. Hier sind Bedarfs- und Vergabestelle identisch. Bei Beschaffungen oberhalb bestimmter Wertgrenzen meistens 25.000 € sind zentrale Stellen zur rechtlichen Bewertung zu beteiligen. Im Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen verfügten lediglich das Arbeitsministerium und das Kultusministerium über je eine zentrale Vergabestelle.

11.7.2 Bewertung und Stellungnahme der Verwaltung

Der ORH hält die organisatorische Trennung von Bedarfs-, Vergabe- und Abrechnungsstelle für ein wichtiges Element, um Korruption im Beschaffungswesen vorzubeugen. Zentrale Vergabestellen haben nur im Zeitpunkt der Auftragserteilung und -abwicklung punktuelle Kontakte zu Auftragnehmern, während im anderen Fall die Gefahr besteht, dass sich längerfristige Beziehungsstrukturen zwischen Bedarfsstellen und potenziellen Auftragnehmern bilden. Der ORH empfiehlt daher, die in der KorruR grundsätzlich geforderte organisatorische Trennung möglichst durchgängig einzuführen.

Die Verwaltung weist darauf hin, dass die Vergabesoftware eProcurement als Basiskomponente eingeführt werden soll. Dies und die Konzentrierung von Vergabestellen erleichterten die Abwicklung rechtskonformer Vergabeverfahren, eine lückenlose Dokumentation und die Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips.

11.8 Dokumentation Beschränkter Ausschreibungen und Freihändiger Vergaben

Nach der KorruR hat jede Dienststelle alle Beschränkten Ausschreibungen und Freihändigen Vergaben ab 2.500 € in Listen zu erfassen. Die Dokumentationspflicht gilt für den jeweiligen Gegenstand und Umfang der Vergabe, den Auftragnehmer, den Namen des Sachbearbeiters und den Grund für die Verfahrenswahl.

11.8.1 Feststellungen des ORH

Alle geprüften Dienststellen verfügen über die vorgeschriebenen Listen. Sie werden aber nicht einheitlich gehandhabt und sind teilweise fehlerhaft. Nur bei Staatskanzlei und Wissenschaftsministerium gibt es eine Regelung, die Listen jährlich der Innenrevision zu übermitteln. Diese haben darauf auch ihre Stichproben gestützt.

11.8.2 Bewertung

Die Listen weisen summarisch die durchgeführten Vergaben nach. Damit lässt sich einfach feststellen, wer aus welchem Grund von der Vorgabe in Art. 55 BayHO, grundsätzlich öffentlich auszuschreiben, abgewichen ist. Die Listen eignen sich deshalb gut für Stichprobenkontrollen durch die Innenrevision. Dafür müssen allerdings die Vorgaben der KorruR über den Inhalt der Listen durchgängig eingehalten werden. Der ORH empfiehlt hierzu, ein einheitliches Muster zu erstellen. Dem will die Verwaltung Folge leisten.

11.9 Zusammenfassende Bemerkungen des ORH

Der ORH fordert, die Vorgaben der bestehenden Richtlinie konsequent einzuhalten. Darüber hinaus sieht er grundsätzlichen Bedarf, das Präventionskonzept fortzuentwickeln und dabei Erkenntnisse des LKA sowie externer Studien zu berücksichtigen.

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[1] Oberlandesgericht München, Justizvollzugsanstalt München, Polizeipräsidium München, Regierungen von Oberbayern und Oberfranken, Landesamt für Maß und Gewicht, Landesamt für Steuern,Landesamt für Denkmalpflege, Zentrum Bayern Familie und Soziales.
[2] 2009 Landesamt für Maß und Gewicht knapp 600.000  €, Landesamt für Denkmalpflege 270.000  €.
[3] Siehe dazu TNr. 11.4.
[4] 41 % der Straftaten aufgrund interner und 21 % aufgrund externer Hinweise; vgl. PwC-Studie „Kriminalität im öffentlichen Sektor 2010" (www.pwc.de).

 

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