TNr. 15: Erwachsenenbildung: Förderung ohne Kontrolle

Der ORH hat sich in der Vergangenheit wiederholt mit der Förderung der Erwachsenenbildung durch dasKultusministerium befasst.[1] Nunmehr hat er mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Regensburg für die Jahre 2008/2009 bis 2011 die institutionelle Förderung bei den vier staatlich anerkannten Trägern der Erwachsenenbildung auf Landesebene in Bayern geprüft. Der ORH hat untersucht, ob die Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung und Förderung nach dem Gesetz zur Förderung der Erwachsenenbildung (EbFöG) vorgelegen haben und ob die Ziele der staatlichen Förderung erreicht worden sind. Dabei wurden auch das Förderverfahren und die Verwendung der staatlichen Mittel untersucht.

15.1 Ausgangslage

Kennzeichnend für die Erwachsenenbildung ist eine Vielzahl und Vielfalt von Trägern. Das Spektrum reicht von betrieblicher Weiterbildung über kommerzielle Anbieter, Einrichtungen der Arbeitgeber, der Gewerkschaften, der Kirchen und der Parteien, Volkshochschulen und Fachschulen bis zur Weiterbildung an Berufsschulen und Hochschulen.

Ein Teil dieser Träger wird nach dem EbFöG institutionell gefördert. Aufgabe dieser Träger ist es, die formalrechtlichen, organisatorischen und finanziellen Voraussetzungen für den Betrieb von Einrichtungen der Erwachsenenbildung zu schaffen. Die Einrichtungen der Erwachsenenbildung sollen in beständiger Arbeit Bildungsveranstaltungen planen und sie in vorwiegend unmittelbarem Kontakt zwischen Lehrenden und Lernenden selbst durchführen (Art. 3 Abs. 2 EbFöG). Ziel der Förderung ist es, im ganzen Land leistungsfähige Einrichtungen mit einem breitgefächerten Bildungsangebot zur Verfügung zu stellen (Art. 2 EbFöG).

Diese Träger und Einrichtungen der Erwachsenenbildung finanzieren ihre Arbeit im Wesentlichen durch Teilnehmergebühren, Zuschüsse der Kommunen und ihrer jeweiligen Dachorganisationen sowie zu einem untergeordneten Anteil durch staatliche Leistungen. Das Kultusministerium förderte auf der Grundlage des EbFöG von 1974 die vier geprüften Träger im Jahr 2011 mit rd. 1,5 Mio. €.

Die Höhe der Förderung bemisst sich nach den an das Statistische Landesamt gemeldeten förderfähigen Bildungsleistungen. Die Bildungsleistungen bemessen sich nach Teilnehmerdoppelstunden. Die Teilnehmerdoppelstunden sind das Produkt aus der Anzahl der Doppelstunden (2 x 45 Minuten) und der Teilnehmerzahl der jeweiligen Veranstaltung.

15.2 Feststellungen und Bewertungen durch den ORH

15.2.1 Förderfähigkeit der Träger und Einrichtungen

Für die staatliche Anerkennung und Förderung müssen die Träger in mindestens fünf bayerischen Regierungsbezirken Einrichtungen der Erwachsenenbildung betreiben (Art. 3 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 4 EbFöG). Die Erfüllung dieser Forderung ist Grundvoraussetzung für die staatliche Anerkennung und Förderung.

Die Träger müssen zudem nach Art. 2, 3 Abs. 1, 10 Abs. 2 EbFöG u. a.

• mit ihren Einrichtungen ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke verfolgen,
• ein breitgefächertes Bildungsangebot zur Verfügung stellen,
• ihre Finanzen und Arbeitsergebnisse offenlegen,
• ihre Einrichtungen für jedermann öffnen sowie
• einen Mindestarbeitsumfang sicherstellen.[2]

Bei drei Trägern hat die Prüfung ergeben, dass die vor Ort tätigen Einrichtungen nicht in mindestens fünf Regierungsbezirken die Anforderungen des EbFöG erfüllten. Es gab beispielsweise keine Organisations- und Stellenpläne sowie keinen eigenen Haushalt für die Erwachsenenbildung. Auch eine organisatorische Abgrenzung der Erwachsenenbildung von sonstigen Aufgaben (z. B. Arbeitsvermittlung, IT-Dienstleistungen, Zeitarbeit, Unternehmensberatung, Catering) erfolgte nicht.

Nur ein Träger war in mindestens fünf Regierungsbezirken tätig. Nach den von diesem Träger gemeldeten Statistikzahlen für 2009 erfüllten allerdings 65 von 77 Einrichtungen den gesetzlich geforderten Mindestarbeitsumfang nicht. Die Zahl der gehaltenen Doppelstunden, die Zahl der Teilnehmer oder die Teilnehmerdoppelstunden waren zu niedrig.

Zudem verfolgten zwei von vier Trägern nicht ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke. Ein Träger verfügte über konzernartige Unternehmensstrukturen. Er bildete die Dachorganisation für 23 mit ihm verbundene Bildungsunternehmen sowie Personal- und Sozialdienstleister an Standorten im In- und Ausland. Die Bilanzsumme lag bei 156 Mio. €. Der Jahresgewinn betrug 15 Mio. €.

Ein anderer Träger war an verschiedenen gewinnorientierten Tochterunternehmen beteiligt. Deren Geschäftsfelder erstreckten sich auf IT-Dienstleistungen, Buchführung, Steuer- und Unternehmensberatung, Touristik, Verkehr und Technik.

Bewertung durch den ORH

Die geprüften Träger haben die Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung und Förderung in mehrfacher Hinsicht nicht erfüllt (keine eigenen Einrichtungen in fünf Regierungsbezirken, nicht ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke, kein Mindestarbeitsumfang). Gleichwohl hat das Kultusministerium im Prüfungszeitraum jedes Jahr die institutionelle Förderung ausgereicht.

Das Ziel der staatlichen Förderung, im ganzen Land leistungsfähige Einrichtungen der Erwachsenenbildung mit einem breitgefächerten Bildungsangebot zur Verfügung zu stellen, wurde nicht erreicht. Die historisch gewachsenen Strukturen der staatlich anerkannten Träger sind hierfür nicht geeignet. Diese begünstigen Mitnahmeeffekte.

Der ORH hält ein Mindestmaß an organisatorischen Strukturen für notwendig. Die Aufgaben der Erwachsenenbildung sind deshalb an den jeweiligen Standorten in einer eigenen Organisationseinheit (Einrichtung) zusammenzufassen, die

• von den übrigen Einrichtungen und Geschäftsbereichen am Standort getrennt ist,
• über eigenes pädagogisches Personal und Verwaltungspersonal verfügt und
• einen eigenen Haushalt mit getrennter Buchführung und Rechnungslegung besitzt.

15.2.2 Förderfähigkeit von Veranstaltungen

Die Förderung nach dem EbFöG setzt voraus, dass die Einrichtungen in der Erwachsenenbildung ausschließlich Bildungsaufgaben erfüllen, mithin eine eigene pädagogische Leistung erbringen (Art. 3 Abs. 2 EbFöG). Bei Studienfahrten können die Zeiten angerechnet werden, in der tatsächlich Unterricht oder Lehrveranstaltungen stattfinden.[3] Nicht in die Statistik aufzunehmen sind Ausflugsfahrten, Betriebsausflüge, Verkaufsfahrten, Wanderungen u. Ä.[4]

• Drei Träger meldeten zu über 90% Veranstaltungen Dritter, die ihrerseits nicht alle Voraussetzungen für eine Einrichtung im Sinne des EbFöG erfüllten. Die Veranstaltungen wurden ohne eigene pädagogische Leistung der geförderten Träger erbracht.
  
  Darunter waren auch Veranstaltungen mit verbandsorganisatorischen und verbandsinternen Aufgaben, wie z. B. Gremiensitzungen zur Vorbereitung von Aktionen und Kampagnen.
  
  
• Alle Träger meldeten darüber hinaus eigene Veranstaltungen als förderfähige Bildungsleistungen für die Landesstatistik. Bei einem Bildungswerk befanden sich auch Veranstaltungen eines kommerziellen Touristik-Anbieters darunter.
  
  Ein wesentlicher Teil der gemeldeten Veranstaltungen eines Trägers bestand aus Ausflugsfahrten, wie insbesondere Sommerbusfahrten, Rundgängen und Fahrten mit Advents-Sonderzügen. Zudem wurden 125 mehrtägige Fahrten im Jahr 2009 als Studienreisen gemeldet, die nach den allgemeinen Ausführungen des Touristikunternehmens des Trägers in "ferne Länder", "interessante Metropolen", "zu schönen Wanderzielen" oder "erholsamen Wellness- und Kurorten" führten. Entsprechend führten diese Studienreisen die Teilnehmer u. a. nach La Palma, Marokko, Mexico, Madeira, Zypern, Andalusien, Hawaii, Florida, Indonesien, Namibia, China, Westkanada und in die Südsee sowie "Paradiese im Atlantik".
  
  Nach dem Veranstaltungskalender eines Trägers fanden zur Faschingszeit insgesamt 14 Veranstaltungen zu den Themen "Fasching, Karneval etc." statt. Ein Träger meldete Zusammenkünfte zum Fisch- und Schlachtschüsselessen, Biergartenbesuche und Grillfeste.

Bewertung durch den ORH

Die Veranstaltungen Dritter hätten mangels eigener pädagogischer Leistung nicht in die Landesstatistik als förderfähige Bildungsleistungen gemeldet werden dürfen. Zudem fehlten den gemeldeten Eigenveranstaltungen der Träger nach Auffassung des ORH häufig die pädagogischen Inhalte. Somit waren die Voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 2 und Art. 21 Satz 1 EbFöG nicht erfüllt.

Die von den Trägern gemeldeten Studienreisen unterschieden sich nicht von vergleichbaren Urlaubsreisen gewerblicher Veranstalter. Ein pädagogisches Konzept bzw. eine pädagogische Leistung der Einrichtung war nicht erkennbar. Nach Auffassung des ORH sollten Studienreisen nicht mehr bei der Verteilung der staatlichen Zuschüsse berücksichtigt werden, da die Unterscheidung zur nichtförderfähigen Ausflugsfahrt bzw. Urlaubsreise in der Praxis kaum möglich ist. Gleichfalls nicht förderfähig sind Veranstaltungen, die der Unterhaltung und Geselligkeit dienen.[5] Die letztgenannten Zusammenkünfte sind deshalb zu Unrecht in die Statistik eingegangen. Deshalb wurden überhöhte Zuschüsse an die Träger ausbezahlt. Zu Unrecht gewährte Zuschüsse sind zurückzufordern.

15.2.3 Verteilung und Verwendung der Zuschüsse

Zwei Träger leiteten teilweise die ihnen bewilligten staatlichen Zuschüsse an Dritte weiter, die ebenfalls nicht alle Voraussetzungen für eine Einrichtung im Sinne des EbFöG erfüllen. Bei einem Träger waren dies 70% der ihm gewährten staatlichen Zuschüsse.

Beschäftigte mehrerer Träger erhielten z. T. erheblich höhere Vergütungen als vergleichbare staatliche Bedienstete. Mehrfach gewährten die Träger Vortragshonorare, die deutlich höher lagen als der Maximalbetrag der Lehrvergütungen bei staatlichen Hochschulen.

Die vorgelegten Verwendungsnachweise waren z. T. unvollständig und enthielten Angaben, die nicht nachvollziehbar waren. Die Jahresüberschüsse eines Trägers überstiegen mit 2 Mio. € die bewilligten Zuschüsse eines Jahres um mehr als das Fünffache. Wie diese Überschüsse zustande kamen und wie sie verwendet wurden, konnte der Träger nicht erklären. Das Kultusministerium ging in der Verwendungsnachweisprüfung hierauf nicht ein.

Bewertung durch den ORH

Die staatlich anerkannten Träger durften

• staatliche Gelder nur an ihre Einrichtungen weiterleiten,[6]
• ihre Beschäftigten nicht besser bezahlen als vergleichbare staatliche Bedienstete sowie keine überhöhten Vortragshonorare gewähren.[7]

Aus Sicht des ORH hat es das Kultusministerium versäumt, das nach den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Haushaltsführung notwendige Mindestmaß an Kontrolle zu gewährleisten.

15.3 Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium teilt grundsätzlich die Auffassung des ORH. Es sehe aufgrund der inzwischen bestehenden Grundstrukturen sowie nach durchgeführter bzw. geplanter Anhörung der Träger bei der derzeitigen Gesetzeslage die Voraussetzungen für eine Anerkennung der vier Träger der Erwachsenenbildung auf Landesebene als derzeit nicht mehr gegeben an.

Diese Einschätzung teile auch ein Träger selbst. Dieser habe nach eigenen Angaben bereits Reformmaßnahmen eingeleitet.

Das Kultusministerium legt Wert auf die Feststellung, dass die Träger der Erwachsenenbildung auf Landesebene ihre eigenen, dem Kultusministerium zugesicherten internen Kontrollmechanismen nicht eingehalten hätten.

Das Kultusministerium werde Rückforderungen für die vergangenen Jahre prüfen. Es habe bereits bei einem Träger die für das Jahr 2012 vorgesehene Förderung einbehalten. Wegen der im Raum stehenden Rücknahme der staatlichen Anerkennung habe das Kultusministerium den vier staatlich anerkannten Trägern der Erwachsenenbildung auf Landesebene für das Jahr 2013 noch keine Bewilligungen erteilt. Auch Abschlagszahlungen seien seit Vorliegen der vier Prüfungsmitteilungen des ORH nicht geleistet worden.

Nach Auffassung des Kultusministeriums komme den aufgeworfenen Fragen teilweise grundsätzliche Bedeutung zu. Es habe daher eine abteilungsübergreifende Arbeitsgruppe eingerichtet, in der aufgrund der Feststellungen des ORH die Grundstrukturen der Förderung nach dem EbFöG überarbeitet würden.

15.4 Schlussbemerkung des ORH

Der ORH hält die eingeleiteten Schritte zur Überarbeitung der Förderstrukturen und zur Rückforderung zu Unrecht geleisteter staatlicher Zuschüsse für dringend notwendig. Die staatliche Förderung ist aus Sicht des ORH so zu gestalten, dass die Ziele erreicht und Mitnahmeeffekte verhindert werden. Es ist erforderlich, die Ausführungsvorschriften zum EbFöG hinsichtlich der förderfähigen Veranstaltungen und das Meldeverfahren für die Landesstatistik konkreter zu fassen und klare Abgrenzungen vorzunehmen.

Durch geeignete Kontrollen des Kultusministeriums und bei den Trägern ist sicherzustellen, dass nur förderfähige Veranstaltungen für die Landesstatistik gemeldet und die Zuschüsse von den Trägern zweckentsprechend, wirtschaftlich und sparsam verwendet werden.

Die internen Kontrollmechanismen der Träger entbinden das Kultusministerium nicht von einer eigenständigen Prüfung.

[1] ORH-Bericht 1984 TNr. 22: "Förderung der Erwachsenenbildung"; ORH-Bericht 1991 TNr. 27: "Förderung der Erwachsenenbildung"; ORH-Bericht 2009 TNr. 20: "Mängel bei der ESF-Förderung von Volkshochschulen"; ORH-Bericht 2011 TNr. 16: "Ohne Not am Landtag vorbei".
[2] 10.000 Teilnehmerdoppelstunden, 4.000 Doppelstunden, 800 Teilnehmer, 24 Wochen Kontinuität der Arbeit, 3 Themenbereiche der Erwachsenenbildung.
[3] Abschn. I Nr. 2 der Erläuterungen zur Landesstatistik der Erwachsenenbildung (UKWKMS vom 17.08.1992 Gz. VIII-S-1720-3/109751, geändert durch UKWKMS vom 26.10.1994 Gz. VIII/8-S-1720-3/10177).
[4] Nr. 2 der ergänzenden Hinweise zu den Erläuterungen zur Landesstatistik der Erwachsenenbildung (UKWKMS vom 17.08.1992 a.a.O).
[5] Nr. 1 der ergänzenden Hinweise zu den Erläuterungen zur Landesstatistik der Erwachsenenbildung (UKWKMS vom 17.08.1992 a.a.O.).
[6] Art. 7 Abs. 1, 9 Abs. 1, 10 Abs. 1 EbFöG i. V. m. Erläuterung Nr. 18 zu VV Nr. 12 zu Art. 44 BayHO.
[7] Nr. 1.3 ANBest-I.

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