TNr. 36: Olympiabewerbung München 2018
Die Bewerbungsgesellschaft um die Olympischen Spiele 2018 hat ihr Budget auf einer wenig belastbaren Grundlage erstellt. Es wurde versäumt, die Finanzplanung weiter fortzuentwickeln.
Im Interesse einer transparenten Finanzierung müssen Sponsoringleistungen von Unternehmen, an denen die öffentliche Hand beteiligt ist, getrennt vom Sponsoring Privater dargestellt werden.
Im Interesse einer transparenten Finanzierung müssen Sponsoringleistungen von Unternehmen, an denen die öffentliche Hand beteiligt ist, getrennt vom Sponsoring Privater dargestellt werden.
Der ORH und das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Bayreuth haben die Beteiligung des Freistaates an der Bewerbung Münchens um die Olympischen und Paralympischen Winterspiele 2018 (Winterspiele 2018) geprüft.
Der Entscheidung des IOC gingen mehrjährige Vorbereitungen voraus, an denen der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB), die Landeshauptstadt, der Freistaat, die Marktgemeinde Garmisch-Partenkirchen und der Landkreis Berchtesgadener Land maßgeblich beteiligt waren. Zur Wahrnehmung der mit der Bewerbung zusammenhängenden Aufgaben gründeten diese am 15.07.2008 die "Bewerbungsgesellschaft München 2018 GmbH" (Bewerbungsgesellschaft). Sie verfügte über ein Stammkapital von 100.000 €.
Der Bund unterstützte die Bewerbung. Er beteiligte sich jedoch nicht an der Bewerbungsgesellschaft und leistete - anders als noch bei der Bewerbung von Berchtesgaden um die Winterspiele 1992 - keinen finanziellen Beitrag.
Entsprechend den Beteiligungsverhältnissen kam dem DOSB mit 51% der Anteile eine beherrschende Stellung in der Gesellschafterversammlung und im Aufsichtsrat zu.
Grundlage für die Bewerbung war eine Machbarkeitsstudie und die von der Bewerbungsgesellschaft erarbeiteten Bewerbungsdokumente. Das Bewerbungsbudget legten die Gesellschafter 2008 auf 30 Mio. € fest und erhöhten den Betrag im Juli 2010 auf 33 Mio. €. Erklärtes Ziel war, die Bewerbung überwiegend durch private Sponsoren zu finanzieren. Der Freistaat und die o.g. Kommunen verpflichteten sich, den nicht durch private Mittel gedeckten Finanzbedarf zu tragen. Der Defizitausgleich wurde in einer Gesellschaftervereinbarung durch einen Haushaltsvorbehalt begrenzt. Der DOSB beteiligte sich nicht an den Kosten der Bewerbung.
Nach der Entscheidung des IOC für Pyeongchang als Austragungsort beendete die Bewerbungsgesellschaft ihre Tätigkeit zum 31.08.2011. Ab 01.09.2011 folgte die Liquidationsphase. Die Liquidationsschlussbilanz wurde zum Stichtag 31.08.2014 aufgestellt und zusammen mit der Liquidationssteuererklärung beim Finanzamt eingereicht. Die Bewerbungsgesellschaft schloss ihre Tätigkeit mit einem Fehlbetrag von 6,6 Mio. €, der von den beteiligten Kommunen und dem Freistaat auszugleichen war. Auf den Freistaat entfielen 1,1 Mio. €.
36.2 Feststellungen und Bewertungen
Es blieb offen, auf welcher Grundlage die Bewerbungsgesellschaft das ursprüngliche Budget ermittelte. Denn wie sich die Beträge für Projektmanagement und Masterplanung, Marketing und Kommunikation sowie externe Dienstleistungen errechneten, geht aus der Machbarkeitsstudie nicht hervor. Die damalige Geschäftsführung verwies auf Erkenntnisse aus persönlichen Kontakten sowie auf "vertraulichste Einsicht" in Budgets ähnlicher Bewerbungen. Dies kann und konnte - so die Geschäftsführung - aus Gründen der garantierten Vertraulichkeit nicht dokumentiert oder gar publik gemacht werden. Aus der Aktenlage ergaben sich keine Hinweise, dass die Gesellschafter weitergehende Berechnungen verlangt hätten.
Mitte des Jahres 2010 schlug die Geschäftsführung eine Budgeterweiterung auf 37 Mio. € vor. Die Gesellschafter sahen darin neben der nicht gesicherten Finanzierung ein erhebliches politisches Risiko. Eine Überschreitung des ursprünglichen Budgets von 30 Mio. € um 10% auf 33 Mio. € hielten sie gegenüber der Öffentlichkeit für noch vertretbar.
Weder die Machbarkeitsstudie noch die Ausführungen der damaligen Geschäftsführung brachten die erforderliche Klarheit, ob das Budget von 30 Mio. € bzw. 33 Mio. € für eine substanzielle Bewerbung notwendig war.
Der ORH verkennt nicht, dass die Aufstellung des Budgets unter großem Zeitdruck erfolgte und deshalb nur auf Schätzwerten aufbaute. Die Finanzplanung ist aber bei besserer Kenntnis des Sachverhalts ständig zu aktualisieren. Dies hätte der Freistaat als Gesellschafter auch einfordern müssen. Für künftige vergleichbare Bewerbungen ist es daher umso wichtiger, die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben sowie den damit verbundenen Finanzbedarf in einem Schätzverfahren methodisch nachvollziehbar zu ermitteln.
Die Bewerbungsgesellschaft beendete ihre Geschäftstätigkeit mit einem Fehlbetrag von 6,6 Mio. € und Sponsorenmitteln von 26,4 Mio. €.[2]
Von Unternehmen ohne Beteiligung der öffentlichen Hand konnte die Bewerbungsgesellschaft allerdings nur 15,9 Mio. € (48%) des Budgets von 33 Mio. € einwerben. Die Deckungslücke von 17,1 Mio. € (52%) des Budgets finanzierten in Höhe von
Klarheit in den Finanzbeziehungen zählt zu den Grundsätzen staatlicher und öffentlicher Haushalts- und Wirtschaftsführung. Die Finanzierungsbeiträge von staatlichen und kommunalen Stellen sowie der Gruppe von Unternehmen, an denen der Bund, der Freistaat oder die Kommunen direkt oder indirekt beteiligt sind, müssen deshalb auch mit Rücksicht auf das berechtigte Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit an einer Bewerbung transparent - d.h. durchsichtig und verständlich - sein.
Der ORH empfiehlt deshalb, künftig nicht nur Sponsoren zu nennen, sondern auch auf direkte oder indirekte Beteiligungen der öffentlichen Hand an diesen Unternehmen hinzuweisen und deren Finanzierungsbeiträge als Gesamtsumme eindeutig darzulegen.
36.3 Stellungnahmen
Die Olympiabewerbung 2018 sei für den Freistaat eine Angelegenheit von herausragender Bedeutung gewesen. Mit seiner 9%igen Minderheitsbeteiligung habe sich dem Freistaat die Chance geboten, positive Impulse für den Wirtschafts- und Tourismusstandort zu setzen und die Infrastruktur voranzubringen. Die Landeshauptstadt und der Freistaat profitierten heute noch von den positiven Auswirkungen von Olympia 1972 in München.
Die Gesellschafter hätten das gemeinsame Ziel, die Bewerbung Münchens überwiegend privat zu finanzieren, erreicht: 80% des Budgets seien durch Sponsoring-Beiträge gedeckt worden, was bislang bei keiner Bewerbung außerhalb der USA gelungen sei. Die Erfahrung zeige vielmehr, dass durchschnittlich 80% der Kosten öffentlich und nur 20% privat finanziert würden.
Sponsoringleistungen von öffentlichen Unternehmen seien den öffentlichen Gesellschaftern nicht zurechenbar: Soweit die Gesellschafter die Bewerbungsgesellschaft bei der Akquise unterstützten, seien sie ihrer Verpflichtung hierzu aus § 2 Abs. 3 der Gesellschaftervereinbarung nachgekommen. Abzulehnen sei die explizite Offenlegung der Beteiligung der öffentlichen Hand an diesen Unternehmen, nachdem diese sowohl öffentlich bekannt als auch zugänglich sei.
Der ORH verkenne Dynamik und Vielfalt von Einflussfaktoren auf den Prozess einer Olympiabewerbung, die eine Reaktion sowohl hinsichtlich des Bewerbungskonzepts als auch der Intensität, insbesondere der internationalen Kommunikation, erforderten. Vor diesem Hintergrund sei es auch nachvollziehbar, dass es eine bewusste Entscheidung der Gesellschafter der Bewerbungsgesellschaft gewesen sei, auf Basis der Machbarkeitsstudie das Bewerbungsbudget auf 30 Mio. € bzw. später auf 33 Mio. € festzulegen. Diese vom ORH kritisierte Budgetanpassung entspreche gleichzeitig der vom ORH geforderten "Aktualisierung des Finanzbedarfs bei besserer Kenntnis des Sachverhalts".
Die Einwerbung von Sponsorenmitteln in Höhe von 26,3 Mio. € - und damit von 80% des Gesamtbudgets - sei insbesondere vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise in den Jahren 2008 bis 2010 eine hervorragende Leistung. Bislang sei noch keine Olympiabewerbung außerhalb der USA mit einem vergleichbar hohen privaten Finanzierungsanteil durchgeführt worden. Bei den anderen Bewerbungen um die Olympischen Winterspiele 2010, 2014, 2018 und 2022 habe der durchschnittliche Sponsorenanteil bei lediglich 22% gelegen.
Trotz der Niederlage bei der Abstimmung im Sommer 2011 in Durban gegen den Mitbewerber Pyeongchang genieße das Münchener Bewerbungskonzept innerhalb des IOC und auch in der internationalen Fachgemeinschaft nach wie vor höchstes Ansehen. Gerade jetzt, wo die Winterspiele 2018 näher rückten, seien immer wieder Äußerungen aus dem IOC zu vernehmen, die dem Austragungsort München nachtrauerten und bedauerten, dass die Abstimmung damals gegen ihn ausgegangen sei.
Die Bewerbungsgesellschaft ist von Anfang an so zu strukturieren und auch auszustatten, dass Finanz- und Wirtschaftspläne sachgerecht erstellt und umgesetzt werden sowie ihre Einhaltung überwacht wird. Konkrete Eckdaten sind nicht zuletzt für die Finanzplanung des Freistaates rechtzeitig erforderlich.
Sponsoringbeiträge von Unternehmen, an denen der Bund, der Freistaat oder Kommunen direkt oder indirekt beteiligt sind, sind aus Transparenzgründen als Gesamtsumme gesondert darzustellen. Sie sind von den Sponsoringbeiträgen Privater abzugrenzen.
36.1 Ausgangslage
Die Landeshauptstadt hatte sich gemeinsam mit der Marktgemeinde Garmisch-Partenkirchen und dem Landkreis Berchtesgadener Land beim Internationalen Olympischen Komitee (IOC) um die Ausrichtung der Winterspiele 2018 beworben. Bei der finalen Abstimmung am 06.07.2011 entschied sich das IOC jedoch für Pyeongchang (Südkorea).Der Entscheidung des IOC gingen mehrjährige Vorbereitungen voraus, an denen der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB), die Landeshauptstadt, der Freistaat, die Marktgemeinde Garmisch-Partenkirchen und der Landkreis Berchtesgadener Land maßgeblich beteiligt waren. Zur Wahrnehmung der mit der Bewerbung zusammenhängenden Aufgaben gründeten diese am 15.07.2008 die "Bewerbungsgesellschaft München 2018 GmbH" (Bewerbungsgesellschaft). Sie verfügte über ein Stammkapital von 100.000 €.
Der Bund unterstützte die Bewerbung. Er beteiligte sich jedoch nicht an der Bewerbungsgesellschaft und leistete - anders als noch bei der Bewerbung von Berchtesgaden um die Winterspiele 1992 - keinen finanziellen Beitrag.
Entsprechend den Beteiligungsverhältnissen kam dem DOSB mit 51% der Anteile eine beherrschende Stellung in der Gesellschafterversammlung und im Aufsichtsrat zu.
Grundlage für die Bewerbung war eine Machbarkeitsstudie und die von der Bewerbungsgesellschaft erarbeiteten Bewerbungsdokumente. Das Bewerbungsbudget legten die Gesellschafter 2008 auf 30 Mio. € fest und erhöhten den Betrag im Juli 2010 auf 33 Mio. €. Erklärtes Ziel war, die Bewerbung überwiegend durch private Sponsoren zu finanzieren. Der Freistaat und die o.g. Kommunen verpflichteten sich, den nicht durch private Mittel gedeckten Finanzbedarf zu tragen. Der Defizitausgleich wurde in einer Gesellschaftervereinbarung durch einen Haushaltsvorbehalt begrenzt. Der DOSB beteiligte sich nicht an den Kosten der Bewerbung.
Nach der Entscheidung des IOC für Pyeongchang als Austragungsort beendete die Bewerbungsgesellschaft ihre Tätigkeit zum 31.08.2011. Ab 01.09.2011 folgte die Liquidationsphase. Die Liquidationsschlussbilanz wurde zum Stichtag 31.08.2014 aufgestellt und zusammen mit der Liquidationssteuererklärung beim Finanzamt eingereicht. Die Bewerbungsgesellschaft schloss ihre Tätigkeit mit einem Fehlbetrag von 6,6 Mio. €, der von den beteiligten Kommunen und dem Freistaat auszugleichen war. Auf den Freistaat entfielen 1,1 Mio. €.
36.2 Feststellungen und Bewertungen
36.2.1 Höhe des Bewerbungsbudgets
Ausgangspunkt für das ursprüngliche Budget von 30 Mio. € war eine Machbarkeitsstudie. Sie musste ohne wichtige Informationen erstellt werden, weshalb sie nach eigener Feststellung mit erheblichen Unsicherheiten behaftet war. Dieses Gutachten gab deshalb für die wesentlichen Ausgabearten nur Ausgaben in Spannbreiten von Minimal- und Maximalbeträgen an.Es blieb offen, auf welcher Grundlage die Bewerbungsgesellschaft das ursprüngliche Budget ermittelte. Denn wie sich die Beträge für Projektmanagement und Masterplanung, Marketing und Kommunikation sowie externe Dienstleistungen errechneten, geht aus der Machbarkeitsstudie nicht hervor. Die damalige Geschäftsführung verwies auf Erkenntnisse aus persönlichen Kontakten sowie auf "vertraulichste Einsicht" in Budgets ähnlicher Bewerbungen. Dies kann und konnte - so die Geschäftsführung - aus Gründen der garantierten Vertraulichkeit nicht dokumentiert oder gar publik gemacht werden. Aus der Aktenlage ergaben sich keine Hinweise, dass die Gesellschafter weitergehende Berechnungen verlangt hätten.
Mitte des Jahres 2010 schlug die Geschäftsführung eine Budgeterweiterung auf 37 Mio. € vor. Die Gesellschafter sahen darin neben der nicht gesicherten Finanzierung ein erhebliches politisches Risiko. Eine Überschreitung des ursprünglichen Budgets von 30 Mio. € um 10% auf 33 Mio. € hielten sie gegenüber der Öffentlichkeit für noch vertretbar.
Bewertung
Für die Wirtschafts- und Finanzplanung der Bewerbungsgesellschaft und die Finanzplanung der Gesellschafter sind zuverlässige finanzielle Eckdaten zu den voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben nötig. Diese Eckdaten benötigt auch der Freistaat als Gesellschafter für seine Haushaltsplanung, da er an der Finanzierung der Bewerbung beteiligt war.Weder die Machbarkeitsstudie noch die Ausführungen der damaligen Geschäftsführung brachten die erforderliche Klarheit, ob das Budget von 30 Mio. € bzw. 33 Mio. € für eine substanzielle Bewerbung notwendig war.
Der ORH verkennt nicht, dass die Aufstellung des Budgets unter großem Zeitdruck erfolgte und deshalb nur auf Schätzwerten aufbaute. Die Finanzplanung ist aber bei besserer Kenntnis des Sachverhalts ständig zu aktualisieren. Dies hätte der Freistaat als Gesellschafter auch einfordern müssen. Für künftige vergleichbare Bewerbungen ist es daher umso wichtiger, die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben sowie den damit verbundenen Finanzbedarf in einem Schätzverfahren methodisch nachvollziehbar zu ermitteln.
36.2.2 Finanzierungsbeiträge
Öffentlich erklärtes Ziel der Gesellschafter war, die Bewerbung überwiegend privat zu finanzieren. Gegenüber dem Landtag teilte die Staatsregierung am 04.10.2011 mit, der Finanzbedarf der Bewerbungsgesellschaft München 2018 GmbH sei in Höhe von 26,3 Mio. € durch Sponsorenmittel finanziert worden. So viele Sponsorenmittel seien - außerhalb der USA - noch nie für eine Olympiabewerbung akquiriert worden. Der nicht durch private Mittel gedeckte Finanzbedarf der Bewerbungsgesellschaft werde im Zuge der Liquidation ermittelt.[1]Die Bewerbungsgesellschaft beendete ihre Geschäftstätigkeit mit einem Fehlbetrag von 6,6 Mio. € und Sponsorenmitteln von 26,4 Mio. €.[2]
Von Unternehmen ohne Beteiligung der öffentlichen Hand konnte die Bewerbungsgesellschaft allerdings nur 15,9 Mio. € (48%) des Budgets von 33 Mio. € einwerben. Die Deckungslücke von 17,1 Mio. € (52%) des Budgets finanzierten in Höhe von
- 10,5 Mio. € Unternehmen, wie z.B. Flughafen München GmbH oder Lotto Bayern sowie weitere Unternehmen, an denen der Bund, der Freistaat oder die Kommunen direkt oder indirekt beteiligt sind. Im Vorfeld sagten die Gesellschafter wiederholt zu, auf die o.g. Unternehmen in geeigneter Form einzuwirken, um Sponsorengelder für die Bewerbungsgesellschaft einzuwerben;
- 6,6 Mio. € die Landeshauptstadt, die Marktgemeinde Garmisch-Partenkirchen, der Landkreis Berchtesgadener Land und der Freistaat. Auf ihn entfielen 1,1 Mio. €.
Bewertung
Der Freistaat und die drei bayerischen Kommunen sowie Unternehmen mit Beteiligung von Bund, Freistaat und Kommunen haben mehr als die Hälfte des Bewerbungsbudgets von 33 Mio. € getragen. Auf letztere bestanden nach Auffassung der Gesellschafter offenbar auch ausreichende Einwirkungsmöglichkeiten, um von ihnen Finanzierungsanteile zu gewinnen.Klarheit in den Finanzbeziehungen zählt zu den Grundsätzen staatlicher und öffentlicher Haushalts- und Wirtschaftsführung. Die Finanzierungsbeiträge von staatlichen und kommunalen Stellen sowie der Gruppe von Unternehmen, an denen der Bund, der Freistaat oder die Kommunen direkt oder indirekt beteiligt sind, müssen deshalb auch mit Rücksicht auf das berechtigte Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit an einer Bewerbung transparent - d.h. durchsichtig und verständlich - sein.
Der ORH empfiehlt deshalb, künftig nicht nur Sponsoren zu nennen, sondern auch auf direkte oder indirekte Beteiligungen der öffentlichen Hand an diesen Unternehmen hinzuweisen und deren Finanzierungsbeiträge als Gesamtsumme eindeutig darzulegen.
36.3 Stellungnahmen
36.3.1 Stellungnahme des Finanzministeriums
Das Finanzministerium hat in Abstimmung mit der Staatskanzlei wie folgt Stellung genommen:Die Olympiabewerbung 2018 sei für den Freistaat eine Angelegenheit von herausragender Bedeutung gewesen. Mit seiner 9%igen Minderheitsbeteiligung habe sich dem Freistaat die Chance geboten, positive Impulse für den Wirtschafts- und Tourismusstandort zu setzen und die Infrastruktur voranzubringen. Die Landeshauptstadt und der Freistaat profitierten heute noch von den positiven Auswirkungen von Olympia 1972 in München.
Die Gesellschafter hätten das gemeinsame Ziel, die Bewerbung Münchens überwiegend privat zu finanzieren, erreicht: 80% des Budgets seien durch Sponsoring-Beiträge gedeckt worden, was bislang bei keiner Bewerbung außerhalb der USA gelungen sei. Die Erfahrung zeige vielmehr, dass durchschnittlich 80% der Kosten öffentlich und nur 20% privat finanziert würden.
Sponsoringleistungen von öffentlichen Unternehmen seien den öffentlichen Gesellschaftern nicht zurechenbar: Soweit die Gesellschafter die Bewerbungsgesellschaft bei der Akquise unterstützten, seien sie ihrer Verpflichtung hierzu aus § 2 Abs. 3 der Gesellschaftervereinbarung nachgekommen. Abzulehnen sei die explizite Offenlegung der Beteiligung der öffentlichen Hand an diesen Unternehmen, nachdem diese sowohl öffentlich bekannt als auch zugänglich sei.
Der ORH verkenne Dynamik und Vielfalt von Einflussfaktoren auf den Prozess einer Olympiabewerbung, die eine Reaktion sowohl hinsichtlich des Bewerbungskonzepts als auch der Intensität, insbesondere der internationalen Kommunikation, erforderten. Vor diesem Hintergrund sei es auch nachvollziehbar, dass es eine bewusste Entscheidung der Gesellschafter der Bewerbungsgesellschaft gewesen sei, auf Basis der Machbarkeitsstudie das Bewerbungsbudget auf 30 Mio. € bzw. später auf 33 Mio. € festzulegen. Diese vom ORH kritisierte Budgetanpassung entspreche gleichzeitig der vom ORH geforderten "Aktualisierung des Finanzbedarfs bei besserer Kenntnis des Sachverhalts".
36.3.2 Stellungnahme des DOSB
Der DOSB hat ergänzend zur Stellungnahme der Verwaltung Folgendes mitgeteilt:Die Einwerbung von Sponsorenmitteln in Höhe von 26,3 Mio. € - und damit von 80% des Gesamtbudgets - sei insbesondere vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise in den Jahren 2008 bis 2010 eine hervorragende Leistung. Bislang sei noch keine Olympiabewerbung außerhalb der USA mit einem vergleichbar hohen privaten Finanzierungsanteil durchgeführt worden. Bei den anderen Bewerbungen um die Olympischen Winterspiele 2010, 2014, 2018 und 2022 habe der durchschnittliche Sponsorenanteil bei lediglich 22% gelegen.
Trotz der Niederlage bei der Abstimmung im Sommer 2011 in Durban gegen den Mitbewerber Pyeongchang genieße das Münchener Bewerbungskonzept innerhalb des IOC und auch in der internationalen Fachgemeinschaft nach wie vor höchstes Ansehen. Gerade jetzt, wo die Winterspiele 2018 näher rückten, seien immer wieder Äußerungen aus dem IOC zu vernehmen, die dem Austragungsort München nachtrauerten und bedauerten, dass die Abstimmung damals gegen ihn ausgegangen sei.
36.4 Schlussbemerkung
Der ORH verkennt nicht den sportpolitischen Stellenwert einer Bewerbung für Olympische Spiele, allerdings sollte die Bewerbung wirtschaftlich, sparsam und zielorientiert geplant und durchgeführt werden.Die Bewerbungsgesellschaft ist von Anfang an so zu strukturieren und auch auszustatten, dass Finanz- und Wirtschaftspläne sachgerecht erstellt und umgesetzt werden sowie ihre Einhaltung überwacht wird. Konkrete Eckdaten sind nicht zuletzt für die Finanzplanung des Freistaates rechtzeitig erforderlich.
Sponsoringbeiträge von Unternehmen, an denen der Bund, der Freistaat oder Kommunen direkt oder indirekt beteiligt sind, sind aus Transparenzgründen als Gesamtsumme gesondert darzustellen. Sie sind von den Sponsoringbeiträgen Privater abzugrenzen.
[1] Vgl. Antwort der Bayerischen Staatskanzlei vom 04.10.2011 zur schriftlichen Anfrage der Abgeordneten Christa Naaß (LT-Drucksache 16/9750).
[2] Der gegenüber der Antwort der Bayerischen Staatskanzlei vom 04.10.2011 abweichende Betrag ergibt sich aus Rundungsdifferenzen aufgrund der Liquidationsbilanz (vgl. FN 1).