TNr. 35: Personalverwaltung im Schulbereich
Der ORH hat zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Ansbach 2016 organisatorische Aspekte der Personalverwaltung im Schulbereich beim Kultusministerium und bei den sieben Regierungen untersucht. Prüfungsmaßstab waren dabei die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Organisationsrichtlinien.[1]
35.1 Ausgangslage
Die Zuständigkeiten im Schulbereich sind historisch bedingt aufgespalten: Das Kultusministerium ist für die Personalangelegenheiten der beamteten Lehrkräfte an weiterführenden Schulen[2] zuständig. Die Regierungen nehmen für alle anderen Bediensteten, also beamtete und tarifbeschäftigte Lehrkräfte, Verwaltungsangestellte, Honorarkräfte, Tutoren und nebenamtliche Lehrkräfte im gesamten Schulbereich die Personalverwaltung wahr.[3]
Ein vom Kultusministerium beauftragter externer Berater hatte schon in der Organisationsuntersuchung 1998 vier Varianten für organisatorische Änderungen bei der Schulverwaltung aufgezeigt. Drei Varianten empfahlen eine Neustrukturierung der gesamten Schulverwaltung, u. a. eine Verlagerung von Aufgaben des Kultusministeriums auf die Mittelebene. Die vierte Variante sah eine Optimierung des Status quo vor und wurde teilweise umgesetzt.
Der Landtag hatte dann 2005 beschlossen,[4] dass nichtministerielle Verwaltungsaufgaben des Kultusministeriums, wie Personalverwaltung, auf nachgeordnete Behörden zu übertragen sind und die Schulverwaltungsstruktur zu straffen ist. Das Ministerium hatte dazu darauf hingewiesen, dass die zentrale Bearbeitung dort von hoher Effektivität sei. Der Landtag hatte das Ministerium zudem gebeten,[5] über den Fortgang der vom Ministerrat 2005 beschlossenen Einführung des elektronischen Personalverwaltungssystems VIVA[6] zu berichten und dabei auch wesentliche Eckpunkte zu künftigen Organisationsänderungen mit einzubeziehen. Dies ist bislang nicht geschehen.
35.2 Feststellungen
35.2.1 Bisherige Feststellungen
Der ORH hatte bei einer früheren Prüfung 2010 empfohlen, die bestehenden unterschiedlichen Aufbau- und Ablauforganisationen, die Verwendung von Personalverwaltungssystemen und elektronischen Hilfsmitteln beim Kultusministerium und den sieben Regierungen zu vereinheitlichen. Dies wurde zum Teil berücksichtigt durch die Einführung des einheitlichen IT-Systems VIVA und das für die Textverarbeitung integrierte Modul "BayText“.[7] Organisatorische Anpassungen wurden nur in geringem Umfang vorgenommen.
35.2.2 Personaleinsatz
Der ORH hat den Personaleinsatz für den Schulbereich im Kultusministerium und in den Regierungen 2016 nochmals untersucht. Dabei ging es insbesondere um die Eintragung von Personalentscheidungen in das elektronische Personalverwaltungssystem VIVA.
35.2.2.1 Kultusministerium
Bei der Personalverwaltung ist das Kultusministerium neben übergeordneten Lenkungs- und Steuerungsaufgaben mit klassischen Vollzugsaufgaben von der Einstellung über Teilzeit- und Elternzeitanträge bis hin zur Versetzung in den Ruhestand und den dazugehörigen Dateneingaben in das Personalverwaltungssystem VIVA befasst. Diese sind für Personalfälle aller drei Schularten nach Art und Umfang im Wesentlichen gleich. Für diese Vollzugsaufgaben setzte es folgendes Personal ein:[8]
35.2.2.2 Regierungen
Im Gegensatz zum Kultusministerium, das nur für verbeamtete Lehrer von drei Schularten zuständig ist, betreuen die Regierungen neben verbeamteten Lehrern von Grund-, Mittel-, Förder- und Berufsschulen auch die an allen Schularten tarifbeschäftigten Lehrer und sonstiges Personal. Der Betreuungsaufwand von Kultusministerium und Regierungen ist deswegen nicht vergleichbar.
In den Regierungen liegt die Zahl der Bediensteten, die eine VZK betreut, zwischen 597 und 1.137.
Die interne Organisation einiger Regierungen führt dazu, dass mehrere Sachbearbeiter für einen Personalfall zuständig sind (z.B. getrennt nach Neueinstellung, Teilzeit, Beurlaubung etc.). Die Regierungen setzen die mögliche IT-technische Unterstützung, um eine Vielzahl gleichgelagerter Personalfälle rascher zu bearbeiten (Massenerfassung), nicht durchgehend ein. Als Begründung führten die Regierungen an, dass dies bei zu geringen Fallzahlen nicht wirtschaftlich sei.
35.3 Würdigung
Der ORH sieht in der Personalverwaltung und der Verwaltung der Haushaltsmittel für nachgeordnete Dienststellen keine originäre Aufgabe des Kultusministeriums. Nach den Organisationsrichtlinien der Staatsregierung sollten Ministerien Vollzugsaufgaben nur ausnahmsweise wahrnehmen.[9] Danach sollen alle Vollzugsaufgaben der Staatsministerien übertragen werden, soweit sie nicht wegen der besonderen politischen Bedeutung oder Steuerungsfunktion oder um der Einheitlichkeit des Vollzugs auf Landesebene willen bei den Staatsministerien liegen müssen und dieses Ziel nicht durch ministerielle Richtlinien oder - ausnahmsweise - durch Zustimmungsvorbehalte erreicht werden kann.
Der ORH hält die fachlichen Anforderungen an die Personalverwaltung in den Bereichen Gymnasien, FOS/BOS und Realschulen im Wesentlichen für vergleichbar. Damit sollten vergleichbare Durchschnittsfallzahlen[10] erreicht werden können.
Der ORH empfiehlt, die Personalverwaltung für diese drei Schularten als organisatorische Einheit in den nachgeordneten Bereich zu verlagern. Aus Sicht des ORH ist das ohne Leistungsverlust umsetzbar.
Die Daten, die der ORH hinsichtlich der Durchschnittsfallzahlen der Regierungen erhoben hat, zeigen ein uneinheitliches Bild. Sie sollten zum Anlass genommen werden, die Unterschiede zu analysieren und Lösungen zu erarbeiten. So kann der optimierte Einsatz der Massenerfassung bei den Regierungen zu einer Verbesserung beitragen. Auf dieser Basis wäre dann ein umfassender Vergleich von Aufwand und Leistungen zwischen den Regierungen möglich.
35.4 Stellungnahme der Verwaltung
Zum Landtagsbeschluss von 2005, nach dem nichtministerielle Verwaltungsaufgaben, wie Personalverwaltung, auf nachgeordnete Stellen zu übertragen sind, die Schulverwaltungsstruktur zu straffen und darüber zu berichten ist, hat das Kultusministerium Folgendes ausgeführt: Es werde einen Zwischenbericht vorlegen. Allerdings sei die gesamte IT-Landschaft, die die Verwaltung der Schulen, Schülerinnen und Schüler und Lehrkräfte vereinheitliche, noch in einer andauernden Umbruchphase. Deswegen berichte es erst, wenn mit der vollständigen Migration der Grund- und Mittelschulen mehr als zwei Drittel der über 6.000 Schulen in der neuen Infrastruktur arbeiten und eine gewisse Konsolidierung erfolgt sei, was voraussichtlich im Frühjahr 2018 der Fall sein werde.
Zur Prüfung des ORH hat das Kultusministerium in seiner Stellungnahme insbesondere auf Folgendes hingewiesen:
Der Bericht beschränke sich auf die Personalverwaltung im engeren Sinn (Sachbearbeitung im Personalvollzug). Er werte Fallzahlen und Personalausgaben aus, ohne organisatorische Abläufe einzubeziehen. Der Bericht werde der Bedeutung des Prüfungsgegenstands nicht gerecht. Es gehe um die Personalverwaltung von 115.000 Lehrkräften. Eine Notwendigkeit einer Organisationsreform könne nur auf der Grundlage einer detaillierten Organisationsuntersuchung unter Einbeziehung aller Aspekte und Bereiche beurteilt werden. Die Vorschläge des ORH würden die Gefahr bergen, dass sich die Personalbetreuung der Lehrkräfte in qualitativer und quantitativer Hinsicht verschlechtern würde, indem u. a. durch höhere Fallzahlen die Betreuungsintensität für die Lehrkräfte sinken könnte.
Personalplanung, Personalverwaltung im engeren Sinn, juristische Betreuung und Stellenbewirtschaftung seien eine Einheit im Kultusministerium und dürften grundsätzlich räumlich nicht getrennt werden. Dies würde zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Arbeitsabläufe und der Arbeitseffizienz führen. Die fristgerechte Personal- und damit Unterrichtsversorgung an den Schulen, insbesondere zum Schuljahresbeginn, dürfe keinesfalls gefährdet werden.
Das Innenministerium hebt hervor, dass die sogenannte Massenerfassung bei den Regierungen mittlerweile umfassend und konsequent eingesetzt werde; zudem sei vor allem der verstärkte Vergleich der Regierungen untereinander (Benchmarking) ein geeignetes Instrument, Effizienz und Wirtschaftlichkeit der Schulpersonalverwaltung weiter zu steigern; es werde den durch die Regierungen zu führenden Analyse- und Optimierungsprozess begleiten.
35.5 Schlussbemerkung
Die historisch entstandene Aufspaltung der Personalverwaltung im Schulbereich ist u. a. vor dem Hintergrund der technischen Entwicklung aus Sicht des ORH überholt. Das Kultusministerium hält zwar detaillierte Organisationsuntersuchung für erforderlich, bezweifelt aber wesentliche Änderungsmöglichkeiten.
Der ORH empfiehlt, Zuständigkeiten des Kultusministeriums für die Personalverwaltung beamteter Lehrer als Einheit auf eine nachgeordnete Ebene zu verlagern. Dem steht nicht entgegen, dass grundsätzliche Themen wie Personalplanung, Lehrerbedarfsplanung und Einstellungsnoten als ministerielle Aufgaben in der Letztverantwortung beim Kultusministerium verbleiben.
Der ORH ist der Auffassung, dass die Wirtschaftlichkeit bei den Regierungen im Bereich der Schulpersonalverwaltung u. a. durch Benchmarking und konsequenten Einsatz der Massenerfassung verbessert werden kann.
[2] Staatliche Gymnasien, Fachoberschulen, Berufsoberschulen, Realschulen und Kollegs sowie Studienkollegs bei den Universitäten und Fachhochschulen in München und Coburg.
[3] Beispielsweise Grund- und Mittelschulen, Förderschulen, Berufsschulen, Berufsfachschulen, Wirtschaftsschulen und Berufsschulen zur sonderpädagogischen Förderung und nicht verbeamtetes Personal aller Schularten.
[4] Beschluss des Bayer. Landtags vom 11.05.2005, LT-Drucksache 15/3393, Ziffer 2.i).
[5] Beschluss des Ausschusses für Staatshaushalt und Finanzfragen vom 21.03.2007.
[6] VIVA: Vollintegriertes Verfahren komplexer Anwendungen.
[7] Komponente zur Texterstellung mit Serverkomponente und Client zur Pflege von Dokumentvorlagen und Skripte.
[8] Stand November 2015.
[9] Nr. 3.2.4.2 der Organisationsrichtlinien - Aufgabenverlagerung auf die Mittelstufe.
[10] Vgl. Tabelle 47.