TNr. 39: Verwaltung der Studentenwerksbeiträge durch die staatlichen Hochschulen

Der ORH hat 2016 und 2017 die ordnungsgemäße Erhebung und Abrechnung der Studentenwerksbeiträge durch die 32 staatlichen Hochschulen geprüft. Die Prüfung umfasste indirekt auch die rechtzeitige und vollständige Vereinnahmung dieser Beiträge durch die sechs Studentenwerke.[1] Die Aufsicht über Hochschulen und Studentenwerke führt das Wissenschaftsministerium.[2]

39.1 Ausgangslage

Studierende haben jedes Semester einen Grundbeitrag für das zuständige Studentenwerk und an einigen Hochschulstandorten auch einen Solidarbeitrag für das Semesterticket zu entrichten. Bei diesen Beiträgen handelt es sich um eigene Einnahmen der Studentenwerke, die von den Hochschulen als staatliche Angelegenheit erhoben und an die Studentenwerke abgeführt werden.[3] Diese haben die wirtschaftliche Förderung und soziale Betreuung der Studierenden zur Aufgabe, z.B. durch Bau und Betrieb von Studentenwohnheimen.[4]

Die mit der Erhebung und Abrechnung der Beiträge einhergehenden Ein- und Auszahlungen werden über die Staatsoberkasse Bayern abgewickelt. Für jede Hochschule ist mindestens ein Bankkonto eingerichtet. Die Umsätze je Hochschule werden bei der Staatsoberkasse als durchlaufende Posten auf Verwahrungsbuchungsstellen gebucht. Die Hochschulen erfassen diese Zahlungen in ihrem Studentenverwaltungsprogramm oder in gesonderten Aufzeichnungen. Einige Hochschulen nutzen dieses Programm oder die Aufzeichnungen auch, wenn sie staatliche Gebühren (z.B. im Zusammenhang mit der Zeugnisausstellung) erheben. 2016 beliefen sich die Umsätze auf diesen Verwahrungsbuchungsstellen auf insgesamt 83 Mio. € verteilt auf 615.000 Buchungen.

39.2 Feststellungen

39.2.1 Abgleich von Buchbestand der Hochschulen mit dem Kassenbestand der Staatsoberkasse

Durch regelmäßige Abgleiche ist zu prüfen, ob die bei der Staatsoberkasse gebuchten Zahlungen mit den im Studentenverwaltungsprogramm oder in den sonstigen Aufzeichnungen erfassten Zahlungen übereinstimmen. Nur dann erhält man wahrheitsgemäß und vollständig Aufschluss über geleistete und erhaltene Zahlungen.[5]

Das haben 19 Hochschulen nicht getan. Eine 2016 vom ORH erbetene Abrechnung der Verwahrungsbuchungsstellen durch die Hochschulen ergab

• bei 16 Hochschulen nicht mehr aufklärbare und zugunsten des Staatshaushalts vereinnahmte Kassenüberschüsse[6] von 775.000 € und
• bei einer Hochschule einen nicht mehr aufklärbaren Kassenfehlbetrag von 5.300 €. Diesen Fehlbetrag hat die Hochschule 2016 aus ihrem Körperschaftshaushalt ersetzt.

Ursachen der Überschüsse können unvollständig abgerechnete Studentenwerksbeiträge oder Gebühren sowie nicht abgewickelte Überzahlungen oder Fehlzahlungen Dritter sein. Ursachen des Fehlbetrags können zu hohe Abrechnungen oder Rückerstattungen sein.

Einige Hochschulen gaben an, dass ihr Studentenverwaltungsprogramm nicht in der Lage sei, einen Abgleich der Ein und Auszahlungen mit dem Istbestand aller Zahlungen zu ermitteln.

Die dem Grunde nach nicht mehr aufklärbaren Einzahlungen flossen in den Staatshaushalt. Damit entgingen den Studentenwerken finanzielle Mittel.

39.2.2 Abrechnung zwischen Hochschulen und Studentenwerken

Ende 2016 belief sich der von der Staatsoberkasse in Verwahrung gebuchte Bestand der von den Hochschulen vereinnahmten Studentenwerksbeiträge und Gebühren auf 5,9 Mio. €.

Einzahlungen, die als Verwahrungen gebucht wurden, sind baldmöglichst aufzuklären und abzuwickeln.[7] Hierzu haben die Hochschulen die vereinnahmten Beiträge an die Studentenwerke abzuführen und die Gebühren auf den Staatshaushalt umzubuchen. Zudem haben die Studentenwerke die ihnen zustehenden Beiträge rechtzeitig und vollständig zu erheben.[8] Die Abführung der Studentenwerksbeiträge erfolgt mittels Abschlagszahlungen und Endabrechnungen.

Der ORH hat hierzu Folgendes festgestellt:

• Die Modalitäten für die Abschlagszahlung und die Endabrechnung hat ein Studentenwerk näher geregelt.
• Abschlags- und Endzahlungen wurden von mehreren Hochschulen zu spät geleistet bzw. von den Studentenwerken gegenüber den Hochschulen zu spät gefordert. Abschlagszahlungen wurden zudem von 23 Hochschulen geleistet, diese waren teilweise zu niedrig bemessen.
• 12 Hochschulen hatten die Beiträge von Studierenden, die sich während des Semesters exmatrikulieren ließen, nicht an das zuständige Studentenwerk abgeführt, obwohl diesem die Beiträge zustanden.
• Die Abschlagszahlungen wurden von 17 und die Endabrechnungen von 23 Hochschulen schriftlich gegenüber den Studentenwerken festgesetzt.

39.2.3 Exmatrikulation nach bestandener Abschlussprüfung

Gemäß Art. 49 Abs. 1 BayHSchG sind Studierende zum Ende des Semesters exmatrikuliert, in dem sie die Abschlussprüfung bestanden haben. Die Exmatrikulation nach bestandener Abschlussprüfung erfolgt kraft Gesetzes und hat Kostenfolgen auch für den Staat (z.B. Wegfall des Kindergeldanspruchs). Das Wissenschaftsministerium hat den Hochschulen in der Vergangenheit schriftliche Hinweise erteilt, welche Voraussetzungen für eine Exmatrikulation nach Art. 49 Abs. 1 BayHSchG gelten und welche Rechtsfolgen damit verbunden sind.

Der ORH hat festgestellt, dass die Hochschulen diese Exmatrikulation dennoch unterschiedlich handhaben. Viele Hochschulen stellen dabei auf den Beschluss des Prüfungsamtes ab, andere Hochschulen auf die Bekanntgabe des Prüfungsergebnisses an den Studierenden. Liegt der dafür maßgebliche Zeitpunkt vor Beginn des laufenden Semesters, erlassen einige Hochschulen Bescheide, in denen die rückwirkende Exmatrikulation gem. Art. 49 Abs. 1 BayHSchG zum Ende des vorhergehenden Semesters festgestellt wird.

39.3 Würdigung und Empfehlung

Das Wissenschaftsministerium sollte die Hochschulen anhalten, in ihrem Studentenverwaltungsprogramm oder in sonstigen Aufzeichnungen alle Buchungen auf der Verwahrungsbuchungsstelle detailliert zu erfassen und diese Bestände mindestens einmal monatlich mit dem bei der Staatsoberkasse gebuchten Bestand abzugleichen.

Zudem sollten Hochschulen und Studentenwerke zeitnäher abrechnen. Bei einer ordnungsgemäßen und zeitnahen Abrechnung der durchlaufenden Gelder sollte der in Verwahrung gebuchte Bestand nach Auffassung des ORH am Jahresende nicht mehr als 1 Mio. € betragen.

Der ORH empfiehlt den staatlichen Hochschulen, als Abschlagszahlung drei Wochen nach Ablauf des Rückmeldezeitraums 95% der vereinnahmten Studentenwerksbeiträge an die Studentenwerke auszuzahlen. Die verbleibenden 5% der Einnahmen zzgl. der Einnahmen von Nachzüglern und neuen Studierenden würden ausreichen, um erforderliche Rückzahlungen zu finanzieren. Die Endabrechnung sollte zwei Monate nach Semesterbeginn erfolgen. Den Studentenwerken sollten über diese Auszahlungen schriftliche Festsetzungen erteilt werden. Den Studentenwerken empfiehlt der ORH, dies so von den Hochschulen zu fordern.

Die unterschiedliche Verfahrensweise der Hochschulen bei der Exmatrikulation nach bestandener Abschlussprüfung entspricht nach Auffassung des ORH nicht dem Gleichbehandlungsgrundsatz und führt zu Rechtsunsicherheiten mit möglichen erheblichen Kostenfolgen auch in anderen Bereichen (insbesondere Krankenversicherungspflicht und Kindergeldanspruch). Er empfiehlt dem Wissenschaftsministerium deshalb, erneut auf eine einheitliche Handhabung durch die Hochschulen hinzuwirken.

Die Prüfung des ORH hat gezeigt, dass die Arbeitsabläufe für die Erhebung und Abrechnung der Studentenwerksbeiträge und Gebühren sehr komplex und deshalb fehlerträchtig sind. Um dies nachhaltig zu verbessern, regt der ORH beim Wissenschaftsministerium an, in Zusammenarbeit mit den 32 Hochschulen und den 6 Studentenwerken die Grundlagen und Arbeitsabläufe in einer Prozessbeschreibung zu regeln, um deren Bediensteten einen Handlungsleitfaden an die Hand zu geben.

39.4 Stellungnahme der Verwaltung

Die Stellungnahme des Wissenschaftsministeriums berücksichtigt auch die Stellungnahmen der staatlichen Hochschulen und der Studentenwerke.

Das Wissenschaftsministerium teilt die Auffassung des ORH weitgehend. Es habe zwischenzeitlich die Hochschulen und Studentenwerke aufgefordert, die vom ORH empfohlenen Maßnahmen zeitnah umzusetzen. Nach Kenntnis des Staatsministeriums seien die Mängel bei der Anwendung der Studentenverwaltungsprogramme in erster Linie auf Wissensdefizite zurückzuführen. Es habe deshalb die Hochschulen gebeten, Schulungen durchzuführen.

Die Abrechnung der vereinnahmten Studentenwerksbeiträge solle in Kooperationsvereinbarungen der Hochschulen mit den Studentenwerken festgelegt werden. Das Wissenschaftsministerium habe deshalb die Hochschulen und Studentenwerke zum Abschluss solcher Vereinbarungen aufgefordert und auf die dabei zu beachtenden Eckpunkte hingewiesen. Insbesondere habe mindestens halbjährlich eine schriftliche Abrechnung stattzufinden. Die Bemessung der Abschlagszahlungen solle anhand von konkreten Erfahrungswerten der Hochschulen erfolgen.

Das Wissenschaftsministerium will eine einheitliche Exmatrikulation sicherstellen. Dazu hat es die Hochschulen darüber informiert, dass eine Exmatrikulation nach Art. 49 Abs. 1 BayHSchG keine Rückwirkung entfalte, sondern zum Ende desjenigen Semesters wirksam werde, in der die förmliche Mitteilung über das Prüfungsgesamtergebnis erfolge.

Das Wissenschaftsministerium habe den Hochschulen zudem ein Muster einer Prozessbeschreibung zur Verfügung gestellt, welches u. a. einen monatlichen Abgleich des Buch- und Kassenbestandes vorsehe.

39.5 Schlussbemerkung

Der ORH hält die korrekte Erhebung und Abrechnung der Studentenwerksbeiträge für zwingend erforderlich, um in Zukunft auch finanzielle Nachteile für die Studentenwerke zu vermeiden. Dazu sollten die Hochschulen künftig die Verwahrungen zeitnah aufklären, die Buch- und Kassenbestände monatlich abgleichen und alle Einnahmen mindestens zweimal jährlich abrechnen.

Das Wissenschaftsministerium sollte sicherstellen, dass die veranlassten Maßnahmen von den Hochschulen und Studentenwerken zügig umgesetzt werden.

 

[1] Die bayerischen Studentenwerke sind Anstalten des öffentlichen Rechts (vgl. Art. 90 Satz 1 BayHSchG).
[2] Art. 74 und 94 BayHSchG.
[3] Art. 95 Abs. 5 und Art. 12 BayHSchG
[4] Art. 88 BayHSchG.
[5] Analog VV Nr. 35 zu Art. 70 BayHO.
[6] VV Nr. 15.4 zu Art. 71 BayHO.
[7] Vgl. VV Nr. 3.3 zu Art. 60 BayHO und Beschluss des Landtags vom 04.06.2013, LT-Drucksache 16/16954 Nr. 2c.
[8] Art. 105 Abs. 1 und Art. 34 Abs. 1 BayHO.