TNr. 40: Universität Würzburg
IT-Dienstleistungen erbringt die Universität an verschiedenen Stellen mit redundanter Infrastruktur und parallelen Services. Der ORH empfiehlt, den IT-Einsatz zu konsolidieren und dazu die Strategie des universitären IT-Konzepts weiterzuentwickeln.
Der ORH hat mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Ansbach 2016 bei der Universität Würzburg die Personalverwaltung und das hierfür verwendete IT-Verfahren, die Geschäftsprozesse in der Personalverwaltung und den IT-Einsatz geprüft.
40.1 Ausgangslage
Der Landtag hatte 2005 auf Empfehlung des ORH die Staatsregierung ersucht, für die Personal- und Stellenverwaltung zukünftig ein einheitliches Personalwirtschaftssystem einzusetzen.[1]
Der Freistaat hat daraufhin die ressortspezifischen Verfahren in den Bereichen "Personal- und Stellenverwaltung“ sowie "Bezügeabrechnung“ schrittweise durch das einheitliche IT-System VIVA[2] abgelöst. Durch VIVA, das die Personalverwaltung (VIVA-PSV)[3] und die Bezügeabrechnung (VIVA-BEZ)[4] beinhaltet, entfallen mehrfache Datenerfassung und redundante Datenhaltung. Personaldaten, die die personalverwaltenden Behörden in VIVA-PSV eingeben, stehen damit sofort dem für die Bezügeabrechnung zuständigen Landesamt für Finanzen (LfF) in VIVA-BEZ zur Verfügung.
VIVA-PSV steht allen staatlichen Behörden als Basiskomponente[5] für die Personal- und Stellenverwaltung zur Verfügung. Das schließt die Möglichkeit ein, ein Modul für die Textverarbeitung (BayText)[6] zu nutzen. Dieses Modul greift automatisiert auf die bereits erfassten Personaldaten zu und stellt sie in das elektronische Dokument ein.
Auch fast alle staatlichen Hochschulen (Körperschaften des öffentlichen Rechts, die zugleich staatliche Einrichtungen sind)[7] wenden VIVA-PSV in der Personalverwaltung an. Zwei Hochschulen,[8] darunter seit 1999 die Universität Würzburg, setzen als zentrale IT-Anwendung eine andere kommerzielle Software ein.
Die Universität Würzburg hatte bereits im Juli 2006 ein heute noch gültiges IT-Konzept verabschiedet, das den Einsatz der IT regelt und die IT-Verantwortungsstruktur definiert. Vorgesehen war, im Rahmen eines Zentrums für Informationsverarbeitung, Multimedia- und Kommunikationsdienste (ZIMK) Synergien im IT-Bereich u. a. durch Konsolidierung von Dienstleistungen zu erzielen. Dort sollten das Rechenzentrum, die IT der Zentralverwaltung und der IT-Bereich der Universitätsbibliothek vernetzt werden.
Die Universitäten haben mit dem Wissenschaftsministerium eine IT-Strategie erarbeitet, die die Staatsregierung am 19.01.2011 zustimmend zur Kenntnis genommen hat. Die Strategie geht von einer Konsolidierung, also einer Vereinheitlichung und Zusammenführung von Hardware, Anwendungen und Personal, und damit verbunden einer hochschulinternen Optimierung der IT an den Universitäten in Eigenregie aus. Damit sollen insbesondere Synergieeffekte und Kostensenkungen sowie Qualitätssteigerungen bei IT-Leistungen durch stärkere Professionalisierung erreicht werden. Dafür hat die Staatsregierung die Hochschulen von den Vorgaben der IuK-Landesstrategie, insbesondere von der verpflichtenden Nutzung der staatlichen Rechenzentren und der Verwendung der Basiskomponenten, freigestellt. Ein wesentliches Ziel der IuK-Landesstrategie ist die Konsolidierung der IT bei zentralen Einheiten.
40.2 Feststellungen und Würdigungen
40.2.1 Personalverwaltung und verwendetes IT-System
Bei der Universität Würzburg (ohne Klinikum) sind mehr als 7.000 Mitarbeiter[9] tätig. Die Universität verwendet für die Personalverwaltung und zur Speicherung der Personaldaten eine kommerzielle Software. Das im staatlichen Bereich eingesetzte Verfahren VIVA basiert auf derselben kommerziellen Software. Die Daten sind allerdings in zwei verschiedenen Datenbanken gespeichert.
Im Einverständnis mit dem Finanzministerium hat das LfF den Auftrag erteilt, eine Schnittstelle zum Austausch von einzelnen Buchungsdaten[10] zwischen VIVA und der Software der Universität weiterzuentwickeln, die derzeit programmiert wird. Ein Austausch von Personalstammdaten[11] ist dabei nicht vorgesehen.
Die für die Berechnung und Auszahlung der Bezüge erforderlichen Daten können deshalb nicht auf elektronischem Weg an das LfF übermittelt werden, weil keine Schnittstelle besteht. Damit erhält das LfF nach wie vor von allen zahlungsrelevanten Personalmaßnahmen einen Ausdruck in Papierform, den es auswerten und eingeben muss. Alle Personaldaten und Veränderungen müssen manuell zuerst von der Universität in ihrer Software und nochmals vom LfF im IT-System
VIVA-BEZ erfasst werden. Dies bedeutet redundante Datenhaltung, Datenerfassung und mögliche Fehler bei der Übertragung von der Papierform in das
IT-System VIVA-BEZ.
Rechtsänderungen (z. B. im Dienst- und Tarifrecht) müssen in VIVA-BEZ wie auch in der Software der Universität vollzogen werden. Dies bedeutet doppelten Aufwand für den Betrieb und die Pflege der beiden Systeme (z. B. doppelte Hardware, Lizenz- und Personalkosten). Die Universität beschäftigt mehrere Personen für Anwendungsbetreuung und Programmierung ihrer Software.
Der ORH hat weiter festgestellt, dass die Personaldaten der Universität und die in VIVA-BEZ gespeicherten nicht immer identisch waren. Das kann zu Fehlzahlungen (Über- oder Unterzahlungen) führen.
Würdigung und Empfehlung
Die zweimalige manuelle Erfassung der Personaldaten aus den Papierakten durch die Universität und das LfF ist unwirtschaftlich, anfällig für Eingabefehler und technisch überholt. Zudem führt die manuelle Datenerfassung durch das LfF zu Verzögerungen, sodass Mitarbeiter der Universität länger auf Änderungen der Bezügezahlung und den Zahlungsbeginn bei Neueinstellung warten müssen.
Eine IT-Lösung sollte doppelte manuelle Eingaben vermeiden und die universitäre Verpflichtung berücksichtigen, eine Kosten- und Leistungsrechnung zu betreiben.
Der ORH empfiehlt zu prüfen, wie diese Problematik am wirtschaftlichsten gelöst werden kann. Dabei sollten die Verträglichkeit mit der Systemumgebung berücksichtigt und insbesondere eine Schnittstellenlösung mit der von der Universität eingesetzten Software, aber auch ein Umstieg auf VIVA-PSV einbezogen werden. Dazu sollten das Wissenschaftsministerium und die Universität zusammen mit dem für die Basiskomponente zuständigen Finanzministerium und dem LfF alle Vor- und Nachteile ermitteln und bewerten.
40.2.2 Konsolidierung des IT-Einsatzes
Die Universität verfügt mit ihrem Rechenzentrum zwar über einen zentralen
IT-Dienstleister. Die Fakultäten und Einrichtungen sind allerdings nicht verpflichtet, die zentralen Angebote zu nutzen. Vielfach erledigten sie zentral vorgehaltene
IT-Angebote selbst. Die Hochschulverwaltung und die Universitätsbibliothek nahmen neben dem Rechenzentrum ebenfalls IT-Aufgaben wahr. Damit bieten mehrere Bereiche vergleichbare IT-Dienstleistungen und -Infrastrukturen an.
Die IT-Sachausgaben außerhalb des Rechenzentrums beliefen sich auf über 3 Mio. €, das entsprach 46% der gesamten IT-Sachausgaben der Universität.
Die Universität hat dem ORH eine Liste mit 113 Mitarbeitern übergeben, die IT-Aufgaben wahrnehmen. Der ORH hat bei der Prüfung festgestellt, dass mindestens 138 Mitarbeiter mit IT-Aufgaben befasst sind,[12] 91 davon außerhalb des Rechenzentrums. Das entsprach 65% des vom ORH ermittelten IT-Personals. Von den 91 Mitarbeitern arbeiteten 27 in der Zentralverwaltung; weitere 17 waren in der Bibliothek und 47 bei den Fakultäten und Einrichtungen beschäftigt; letztere betreuten spezifische Fachverfahren, erledigten z. T. aber auch zentrale Aufgaben, die das Rechenzentrum anbietet.
Der Universität Würzburg war nicht bekannt, wie viele Verfahren über eine Schnittstelle Daten an das IT-Buchungssystem anliefern. Damit war auch nicht sichergestellt, dass die eingesetzten Programme nach den rechtlichen Vorgaben[13] getestet, dokumentiert und freigegeben waren. Der ORH hat festgestellt, dass über eine nicht freigegebene Datenbank in einem Studienjahr Zahlungen von über 1,3 Mio. € abgewickelt worden waren. Zudem führte ein automatisierter Zahlungsprozess bei der Anwendung "WebShop“ dazu, dass die Universität Rechnungen von 2,1 Mio. € zur Zahlung anwies, bevor deren sachliche Richtigkeit festgestellt worden war und der Anordnungsbefugte gezeichnet hatte.
Würdigung und Empfehlung
Die 2011 von den Universitäten und dem Wissenschaftsministerium erarbeitete
IT-Strategie, dass die Universitäten die Konsolidierung in Eigenregie vorantreiben sollten, hat die Universität Würzburg nicht umgesetzt. Der IT-Einsatz ist nach wie vor stark dezentral organisiert, die wirtschaftlichen Vorteile durch eine Konsolidierung der IT bleiben ungenutzt. Die Erbringung von IT-Dienstleistungen und Betreuung der IT-Anwender ist nicht wirtschaftlich organisiert, da mehrere Organisationseinheiten vergleichbare Aufgaben erfüllen. Die dezentrale Struktur erschwert auch die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben.
Der ORH empfiehlt, die geplante zentrale Einheit ZIMK zu schaffen und hierzu die Strategie aus dem IT-Konzept fortzuentwickeln. Die Bündelung der zentralisierbaren IT-Aufgaben in einer Organisationseinheit erhöht die Wirtschaftlichkeit und Flexibilität bei der Betreuung der Anwender. Spezialisierter IT-Sachverstand lässt sich so für alle Bereiche der Universität einsetzen und muss nicht mehrfach vorgehalten werden.
Der zentrale IT-Dienstleister sollte gemeinsam mit den Fakultäten und Einrichtungen die zentralen IT-Angebote weiterentwickeln und ausbauen. Ziel sollte es sein, mit einem geringeren Ressourceneinsatz IT-Dienstleistungen "aus einer Hand“ zu erbringen.
Unabhängig davon empfiehlt der ORH, dass die Universität eine Übersicht der Verfahren erstellt, die über eine Schnittstelle Daten an das IT-Buchungssystem anliefern. Hierfür sollten Mindeststandards definiert und eingehalten werden.
Insbesondere muss die Universität die Einhaltung der haushaltsrechtlichen Bestimmungen sicherstellen und überwachen. Dazu gehört, dass IT-Systeme, die Zahlungen auslösen, förmlich freigegeben sind. Zahlungen dürfen erst geleistet werden, wenn zuvor deren sachliche und rechnerische Richtigkeit festgestellt worden sind und der Anordnungsbefugte gezeichnet hat.
40.2.3 Geschäftsprozesse in der Personalverwaltung
Die Universität Würzburg hatte 2006 geplant, die Arbeitsabläufe innerhalb der Personalverwaltung mit dem Ziel zu untersuchen, die Geschäftsprozesse zu verbessern und wirtschaftlicher zu gestalten. Dies ist bisher nicht geschehen. Die Beschreibungen der Arbeitsabläufe sind bis zu 15 Jahre alt und wurden teils erst während der Prüfung des ORH aktualisiert.
In der Personalabteilung erstellten 9 Schreibkräfte (6 VZK) Schriftstücke mit vergleichsweise wenigen Vorlagen, die über eine Schnittstelle mit der Software der Personalverwaltung verknüpft sind. In den übrigen Fällen kommt es zu mehrfachen Medienbrüchen.
Würdigung und Empfehlung
Der ORH empfiehlt der Universität, ihre Arbeitsabläufe (Geschäftsprozesse) in der Personalverwaltung zu untersuchen und hinsichtlich einer wirtschaftlichen Arbeitsweise (Vermeidung von Zeitverlusten, Medienbrüchen und Arbeitsunterbrechungen) zu optimieren. Dabei sollte die Universität auch prüfen, ob sie das Textverarbeitungssystem BayText einsetzen kann.
40.3 Stellungnahme der Verwaltung
40.3.1 Personalverwaltung und verwendetes IT-System
Das Finanzministerium steht einer Ausweitung der integrierten Sachbearbeitung zwischen den Personal- und den Bezügestellen grundsätzlich positiv gegenüber. Bei einer integrierten Verfahrensanwendung bestünden langfristige Vorteile. Zudem seien in VIVA-PSV bereits hochschulspezifische Funktionen (z. B. umfassende Deputatsverwaltung, Schnellerfassungsfunktionen Hochschulstatistik) implementiert worden, die auch die Universität Würzburg nutzen könne.
Die Möglichkeit einer Migration der Personaldaten der Universität Würzburg sollte eingehend untersucht, die Ergebnisse und Handlungsempfehlungen in einer Machbarkeitsstudie zusammengefasst und unter technischen, wirtschaftlichen und strategischen Aspekten bewertet werden.
Das Wissenschaftsministerium und die Universität Würzburg weisen darauf hin, dass der Funktionsumfang der eingesetzten Software neben Personal und Stellenverwaltung auch Finanzverwaltung, Controlling, Ressourcenplanung und Berichtswesen umfasse. Die einzelnen Module bauten aufeinander auf. Ob die Personalverwaltung wirtschaftlich und ohne funktionale Einbußen aus dem Systemumfeld herausgelöst und nach VIVA übertragen werden könne, bedürfe einer detaillierten Betrachtung. Die Universität merkt an, dass eine Schnittstelle zum Austausch von Buchungsdaten programmiert werde. Dadurch würden die vom ORH festgestellten Differenzen in der Datenhaltung eingedämmt und zusätzlicher Erfassungsaufwand beim LfF vermieden.
Wissenschaftsministerium und Universität schließen sich der Auffassung des Finanzministeriums an, dass eine eingehende Untersuchung der vorhandenen Systemlandschaft und der personalwirtschaftlichen Prozesse empfohlen hat.
40.3.2 Konsolidierung des IT-Einsatzes
Die Universität weist darauf hin, dass sie mit dem ZIMK die Synergien im
IT-Bereich durch Konsolidierung von Dienstleistungen erhöhen wollte. Sie habe nicht angestrebt, mit dem ZIMK eine eigenständige Einrichtung zu schaffen. Die Konsolidierung sei vielmehr durch die Vernetzung der Dienstleistungserbringer deutlich verbessert worden. Diese finde sowohl zwischen Rechenzentrum und IT der Zentralverwaltung in monatlichen Jour fixes, als auch zwischen Rechenzentrum und Universitätsbibliothek in regelmäßigen Treffen auf Leitungsebene seit Jahren statt. Die intensive Vernetzung habe auch ergeben, dass ein darüber hinausgehender Mehrwert durch eine organisatorische und räumliche Zusammenführung nicht mehr gesehen werde.
Durch den intensiven Austausch aller Beteiligten seien verschiedene Synergiepotenziale durch Konsolidierung gehoben worden. Hinzuweisen sei auf die Reduktion dezentraler Mailserver, den Ausbau zentraler Storage- und Housing-/Hosting-Kapazitäten oder die Zusammenführung zahlreicher Webserver in ein homogenes, zentral betriebenes Web-Content-Management-System.
Die Universität hält die vom ORH genannte Zahl von 138 IT-Mitarbeitern für so nicht zutreffend. Lediglich 80 Mitarbeiter seien im Rechenzentrum, in der IT der Zentralverwaltung und in der Universitätsbibliothek für die IT-Bereitstellung, IT-Anpassung und Digitalisierungsdienste zuständig. Für die Personengruppe mit primär lokal definierten Aufgaben, z. B. in wissenschaftlichen Arbeitsgruppen und in den Sachgebieten der Zentralverwaltung bzw. Universitätsbibliothek, die nicht primär IT-Dienste für eine größere Nutzerzahl bereitstellen, wäre eine andere Hauptzuordnung nicht zielführend.
Die Universität habe die neuen Vorgaben der HKR-ADV-Best bereits aufgegriffen, indem sie jüngst ein neues Verfahren zur elektronischen Rechnungsverarbeitung initiiert und die Freigabe beim Finanzministerium beantragt habe. Sie werde die vom ORH genannte Datenbank und die Anwendung "Web-Shop“ entsprechend anpassen.
40.3.3 Geschäftsprozesse in der Personalverwaltung
Die derzeitige Schriftguterstellung solle laut Universität auf eine medienbruchfreie durchgängige technische Unterstützung entsprechend dem Vorschlag des ORH umgestellt werden.
40.4 Schlussbemerkung
Das Wissenschaftsministerium sollte zusammen mit der Universität und dem Finanzministerium prüfen, wie das IT-System für die Personalverwaltung an der Universität Würzburg wirtschaftlicher gestaltet werden kann. Dabei sollten insbesondere eine Schnittstellenlösung zu dem von der Universität eingesetzten System, aber auch ein Umstieg auf VIVA-PSV einbezogen werden.
Ein zentral erbrachter Service ist wirtschaftlicher als mehrere parallele Dienste. Der ORH empfiehlt deshalb eine organisatorische Konsolidierung beim IT-Einsatz und dazu die Strategie des universitären IT-Konzepts weiterzuentwickeln. Das ermöglicht, IT-Dienstleistungen zu optimieren und die aus der Bündelung entstehenden Synergien zu nutzen. Dabei ist auch das dezentral eingesetzte Personal einzubeziehen, das zu einem erheblichen Teil zentral angebotene IT-Dienste erbringt.
[2] VIVA: Vollintegriertes Verfahren komplexer Anwendungen.
[3] VIVA-PSV: VIVA für Personal- und Stellenverwaltung.
[4] VIVA-BEZ: VIVA für Bezügeabrechnung.
[5] Basiskomponenten sind ressortübergreifend benötigte technische Lösungen, die nach dem "Einer für Alle“-Prinzip durch ein Ressort federführend konzipiert, finanziert, entwickelt und gewartet werden.
[6] Komponente zur Texterstellung mit Serverkomponente und Client zur Pflege von Dokumentvorlagen und Skripten.
[7] Art. 11 Abs. 1 BayHSchG.
[8] Universität Würzburg und die hier nicht geprüfte Technische Universität München.
[9] Einschließlich studentischer Hilfskräfte und Lehrbeauftragte.
[10] Die 20 Buchungsdaten sind z. B. Personalnummer, Beginn- und Endedatum, Buchungskreis, Kostenstelle, Kostenträger, Kapitel, Titel, Prüfziffer, AOST-Nr., AOST-Zusatz, Außerplanmäßig, Unterteil Buchungsstelle, Drittmittelkennung.
[11] Personalstammdaten sind z. B. Name, Adresse, Geburtsdatum, Besoldungs- bzw. Entgeltgruppe, Stufen, Vollzeit/Teilzeit, Zulagen, Familienstand, Beurlaubungen wie Mutterschutz und Elternzeit, Wiedereintritt, zweites Beschäftigungsverhältnis, Krankheitszeiten, aber auch Abschlüsse und deren Ergebnisse, Beurteilungen.
[12] Mitgerechnet wurden vom ORH auch Mitarbeiter in den IT-Organisationseinheiten, die Serviceaufgaben erbringen(z. B. Vorzimmer, Haushalt oder Controlling), wie dies auch dem Konzept des Finanzministeriums für das IT-Controlling entspricht.
[13] Anlage 3 zu den VV zu Art. 79 BayHO (HKR-ADV-Best).