TNr. 50: Controlling an den Ämtern für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten

Der ORH hat in den Jahren 2016 und 2017 die Gründe für den Ausstieg der Ämter für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (ÄELF) aus der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) nach knapp siebenjährigem Betrieb geprüft. Das tat er insbesondere auch vor dem Hintergrund der gesetzlichen Vorgabe, dass in geeigneten Bereichen eine KLR eingeführt werden soll.[1] In diesem Zusammenhang wurde untersucht, ob das neu eingeführte kennzahlengestützte Controlling der Landwirtschafts- und Forstverwaltung für die zielorientierte Ressourcensteuerung und für die Optimierung von Leistungsprozessen an den Ämtern geeignet ist und damit die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns unterstützen kann.

50.1 Ausgangslage

Die 47 ÄELF verfügen mit einem Haushaltsvolumen von 180 Mio. €[2] und mehr als 3.000 Mitarbeitern[3] über beträchtliche Ressourcen. Sie nehmen Angelegenheiten der Ernährung, Aufgaben der staatlichen landwirtschaftlichen Beratung, Bildung und Verwaltung sowie die Aufgaben der unteren Forstbehörden wahr.

Im Jahr 2008 führte das Landwirtschaftsministerium eine KLR flächendeckend ein. Als Bestandteil des internen Rechnungswesens ermöglicht die KLR die Beurteilung der Effizienz des Verwaltungshandelns, da sie den Ressourcenverbrauch (Arbeitseinsatz, Güter und Dienstleistungen) den erbrachten Leistungen gegenüberstellt. Sie ergänzt damit die für die Staatsverwaltung geltende kameralistische Buchführung (Einnahmen- und Ausgabenrechnung), welche lediglich den Geldverbrauch abbildet.

Vor Einführung der KLR an den ÄELF und den forstlichen Sonderbehörden[4] nahm das Ministerium 2008 eine Nutzen-Kosten-Untersuchung vor. Die Kosten der KLR-Einführung und -Entwicklung wurden auf 5,4 Mio. € geschätzt, gleichzeitig wurde ein "sehr hoher“ Nutzwert festgestellt. Es wurde festgehalten, dass die Einführung der KLR auch vor dem Hintergrund der gesetzlichen Vorgaben[5] und Ministerratsbeschlüsse erfolgen müsste. Im Ergebnis stellte das Landwirtschaftsministerium fest, dass die ÄELF sowie die forstlichen Sonderbehörden geeignete Behörden für eine KLR seien.

Nach knapp siebenjährigem Betrieb teilte das Landwirtschaftsministerium dem Finanzministerium als Ergebnis einer Evaluierung den Ausstieg der ÄELF aus der KLR zum 31.07.2015 mit. Künftig sollte aber ein Controlling in den Bereichen Landwirtschaft und Forsten auf Basis von Kennzahlen erfolgen, was die Planung und Steuerung von Organisationseinheiten ermöglichen soll.

50.2 Feststellungen

50.2.1 Einführung eines kennzahlengestützten Controllings

Das kennzahlengestützte Controlling sollte unmittelbar nach dem Ausstieg aus der KLR eingeführt werden. Tatsächlich verfolgten in den anschließenden zwei Jahren die beiden Ressortbereiche Landwirtschaft und Forsten zwei fachlich, organisatorisch und verfahrenstechnisch unterschiedliche Lösungen, die beide innerhalb eines AELF anzuwenden waren:

• Eine für die Forstverwaltung, die einen zeitlich nahtlosen Übergang von der KLR zum kennzahlengestützten Controlling auf der Basis von 42 Kennzahlen sichergestellt hat.
• Eine für die Landwirtschaftsverwaltung, die zwei Jahre nach dem Ausstieg aus der KLR noch kein Verfahren des kennzahlengestützten Controllings im Einsatz hatte. Sie befand sich zum Prüfungszeitpunkt noch in der Konzeptionsphase und plante den Start des Verfahrens für 2017. Erste Auswertungen sollten voraussichtlich Anfang 2018 bereitgestellt werden können.

50.2.2 System des kennzahlengestützten Controllings

Das Nachfolgeverfahren für die KLR dient der mengenmäßigen Überwachung der erbrachten Leistungen anhand der gesetzten Leit- und Rahmenziele. Die Erfassung und Aufarbeitung der Kennzahlen soll die Leistungserstellung abbilden und Informationen für die Planung und Steuerung durch Plan-Ist-Vergleiche, Ämtervergleiche sowie Zeitvergleiche bereitstellen. Zur Bildung der Kennzahlen liegen zwar die jeweiligen Mengen vor. Der Ressourceneinsatz in Form von Kosten und Zeiten wird derzeit systembedingt jedoch nicht erfasst. Die Forstverwaltung erfasst bspw. die Anzahl der Maßnahmen zur Naturverjüngung, die Menge der Einzel- oder Sammelberatungen mit Waldeigentümern oder die Fläche des aktiven Waldumbaus. Aber sie erfasst nicht die Informationen, wie lange die Realisierung dieser Leistungen dauerte und was sie kosteten.

Aussagen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit - als Verhältnis von Ertrag zu Aufwand - der Leistungserstellung sind mit dem vorhandenen Datenbestand nicht möglich.

50.3 Würdigung und Empfehlung

50.3.1 Einführung eines kennzahlengestützten Controllings

Die unkoordinierte Entwicklung und Administration zweier getrennter Controllingverfahren über zwei Jahre hinweg, die beide innerhalb eines AELF angewendet werden sollten, erachtet der ORH als fachlich fragwürdig und unwirtschaftlich. Die Anforderungen an das einzuführende Controlling unterscheiden sich hinsichtlich Datenerfassung, Auswertung und Steuerungsprozessen in den beiden Bereichen nicht maßgeblich. Durch die fehlende ressorteinheitliche Koordinierung konnten jedoch Synergieeffekte bei der Einführung nicht genutzt werden.

Im Bereich der Landwirtschaftsverwaltung findet seit dem Ausstieg aus der KLR keine systematische und zielgerichtete Verwaltungssteuerung im Hinblick auf einen wirtschaftlichen Ressourceneinsatz statt. Den Ämtern fehlt ein geeignetes Werkzeug, das sie unterstützt, ihre Aufgaben möglichst wirtschaftlich und sparsam erfüllen zu können.

Der ORH betrachtet die fehlende Steuerung innerhalb des Bereichs der Landwirtschaftsverwaltung kritisch.

50.3.2 System des kennzahlengestützten Controllings

Die Wirksamkeit von Controlling hängt insbesondere von der Qualität der Datengrundlage ab. Das kennzahlengestützte Controlling ermöglicht zwar die erforderliche Leistungstransparenz. Mit dem Ausstieg aus der KLR werden aber die notwendigen Daten zum Ressourceneinsatz nicht mehr erhoben.

Insbesondere in den Aufgabenbereichen Beratung und Bildung der ÄELF sind Informationen über Leistungen und deren Kosten für die Steuerung von Mittel- und Personaleinsatz nach Ansicht des ORH nötig.

Auch können Wirtschaftlichkeitspotenziale, z. B. mittels eines Ämtervergleichs, nicht mehr erschlossen werden, wenn der Ressourceneinsatz nicht messbar ist.

50.3.3 Empfehlung des ORH

Der ORH hält es für unerlässlich, dass sich die Führungskräfte der Landwirtschaftsverwaltung auf allen Ebenen ausreichende Erkenntnisse über die Leistungserstellung und gleichzeitig den Ressourceneinsatz verschaffen. Nur so kann die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns in den verschiedenen Leistungsbereichen beurteilt und verbessert werden. Dies ist umso bedeutender, da die ÄELF hinsichtlich einiger Dienstleistungen im Wettbewerb zu Dritten stehen oder eine Abrechnungspflicht besteht und weil ein Benchmarking zwischen den Ämtern gut machbar ist. Vor diesem Hintergrund empfiehlt der ORH im Rahmen der personalrechtlichen Bestimmungen ein um den Ressourceneinsatz ergänztes Controlling.

50.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Landwirtschaftsministerium ist nach wie vor der Auffassung, dass der Ausstieg aus der KLR aufgrund der Evaluierung mit eindeutig negativen Ergebnissen richtig war und ist.

Es teilt jedoch grundsätzlich die Auffassung des ORH, dass die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns auch im Hinblick auf die zunehmende Aufgabenfülle verbessert werden sollte. Für die Gestaltung einer zukunftsfähigen Verwaltung sei insbesondere Controlling wesentliches und notwendiges Steuerungsinstrument.

Einführung eines kennzahlengestützten Controllings

Laut Landwirtschaftsministerium hätten sich die Bereiche Landwirtschaft und Forsten auf Anregung des ORH zwischenzeitlich auf ein gemeinsames "kennzahlengestütztes Controlling“ mit gleichgerichtetem Erfassungssystem und einheitlicher technischer Basis für das Informationssystem verständigt. Die Auswertung und das Berichtswesen erfolgen in beiden Bereichen einheitlich über SAP-Business Objects. Die operative verfahrenstechnische Umsetzung übernehme für beide Bereiche die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten.

Der Controllingablauf sei angepasst. Bedingt durch die unterschiedliche Aufgaben- und Organisationsstruktur der Bereiche Landwirtschaft und Forsten und unter fachlicher Berücksichtigung definierten sich unterschiedliche Kennzahlen und die damit verbundene Erfassungsmethodik der Kennzahlen. Der Kennzahlenkatalog sei auf die fachlichen Ziele und Steuerungsbedürfnisse der jeweiligen Verwaltung abgestimmt.

System des kennzahlengestützten Controllings

Das Landwirtschaftsministerium ist der Ansicht, dass mit dem kennzahlengestützten Controlling durchaus Leistungsprozesse optimiert werden könnten. Beispielhaft wurde die Kennzahl "durchschnittliche Zeitspanne Fertigstellung bis Zahlungsreife WALDFÖPR (Arbeitstage)“ erwähnt.

Daneben lägen für die wichtigsten Kennzahlen Arbeitszeiten je Mengeneinheit vor. Diese würden der KLR entstammen und könnten weiterhin verwendet werden, solange sich die Arbeitsprozesse nicht wesentlich änderten. Bei essentiellen Änderungen sei vorgesehen, Zeiten innerhalb eines begrenzten Zeitraums neu zu erheben.

50.5 Schlussbemerkung

Aufgrund der Empfehlung des ORH haben sich die Bereiche Landwirtschaft und Forsten zwischenzeitlich auf eine einheitliche Grundlage für ein kennzahlengestütztes Controlling verständigt.

Das derzeitige kennzahlengestützte Controlling reicht aufgrund der fehlenden Betrachtung des Ressourceneinsatzes nicht aus, die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns zu beurteilen und ggf. zu verbessern. Der ORH empfiehlt deshalb ein um den Ressourceneinsatz ergänztes Controlling.

 

[1] Art. 7 Abs. 3 BayHO.
[2] Haushaltsplan 2015/2016, Einzelplan 08, Kap. 08 40, S. 202.
[3] Haushaltsplan 2015/2016, Einzelplan 08, Kap. 08 40, S. 318, Personal Soll A + B, inkl. Personal für staatliche agrarwirtschaftliche Fachschulen.
[4] Bayerische Forstschule und Technikerschule für Waldwirtschaft, Bayerisches Amt für forstliche Saat- und Pflanzenzucht, Bayerische Waldbauernschule, Bayerische Landesanstalt für Wald und Forstwirtschaft.
[5] § 6 Abs. 3 HGrG und Art. 7 Abs. 3 BayHO.