TNr. 51: Grüne Zentren

Der ORH hat 2016 gemeinsam mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Würzburg die Errichtung von Grünen Zentren hinsichtlich eines effizienten und wirtschaftlichen Verwaltungshandelns geprüft. Prüfungsmaßstab waren u. a. die Organisationsrichtlinien[1] sowie die Allgemeine Geschäftsordnung.[2]

51.1 Ausgangslage

Das Staatsministerium plant seit längerem, auf der Ebene der unteren Landwirtschafts- und Forstbehörden flächendeckend Grüne Zentren einzurichten. Einem Grünen Zentrum liegt der Gedanke zugrunde, ein Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELF) mit mindestens einem regionalen Partner, wie z. B. der Geschäftsstelle des Bayerischen Bauernverbandes (BBV), an einem Standort zu bündeln.

Wenn für die Errichtung eines Grünen Zentrums neue Büro- und Schulgebäude erstellt werden, setzt der Freistaat Haushaltsmittel für Investitionen ein. Allerdings sind Grüne Zentren weder in den Verwaltungsvorschriften noch in Verwaltungsanweisungen begrifflich verankert oder definiert.

51.1.1 Ämter für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sowie Landwirtschaftsschulen und Fachzentren

Mit dem Projekt "Verwaltung 21 - Reform für ein modernes Bayern“ war im November 2004 von der Staatsregierung ein umfangreiches Reformpaket beschlossen worden. Infolge wurden im Geschäftsbereich des Staatsministeriums die Landwirtschaftsämter und die Forstämter zu 47 ÄELF zusammengefasst. Die Landwirtschaftsschulen an diesen Ämtern sollten auf künftig 40 Standorte gebündelt werden.[3]

Die Ämter nehmen nach der Ämterverordnung (AELFV)[4] Angelegenheiten der Ernährung, Aufgaben der staatlichen landwirtschaftlichen Beratung, Bildung und Verwaltung sowie die Aufgaben der unteren Forstbehörden wahr. Die AELFV legt u. a. Name und Sitz der Haupt- und Außenstellen, die Schulstandorte sowie den Amtsbereich der ÄELF fest.[5] Derzeit gibt es 47 Hauptsitze mit 32 Außenstellen und 49 Schulstandorten.

Bei den ÄELF sind Landwirtschaftsschulen errichtet,[6] die jeweils Abteilungen Landwirtschaft und Hauswirtschaft oder eine dieser Abteilungen haben. Die Landwirtschaftsschulen sind selbstständige Behörden im Bereich der staatlichen Landwirtschaftsverwaltung und unterstehen dem Staatsministerium. Sie haben kein eigenes Personal, sondern werden in Personalunion vom Amt geführt. Die Abteilungen, Sachgebiete und Fachzentren aller Ämter wirken im Unterricht der Landwirtschaftsschule mit.[7] Wenn ein Semester an Fachschulen eröffnet wird, gilt die allgemeine Regelung, dass mindestens eine Studierendenzahl von 16 erreicht werden muss. In Ausnahmefällen kann das Staatsministerium Abweichungen zulassen.[8]

An den ÄELF wurden zudem im Jahr 2011 Fachzentren im Rahmen der internen Weiterentwicklung der Verwaltung eingerichtet, die überregional für Spezialbereiche tätig sind wie z. B. für Ökolandbau, Rinderzucht oder Einzelbetriebliche Investitionsförderung.

51.1.2 Grüne Zentren

Der Landwirtschaftsminister gab in seiner Regierungserklärung vom 18.04.2012 für eine zukunftsorientierte Landwirtschaftspolitik das Ziel aus, bayernweit die ÄELF zu Grünen Zentren auszubauen. Dabei sollten Verbände, Organisationen und Selbsthilfeeinrichtungen stärker eingebunden werden. Zwei Grüne Zentren wurden noch im Jahr 2012 errichtet, vier weitere folgten bis Anfang Juli 2013.

Die Staatsregierung beschloss im Juli 2013 ein Sieben-Punkte-Programm für eine zukunftsorientierte Landwirtschaftspolitik, darunter das Ziel eines flächendeckenden Netzes an Grünen Zentren, um den Menschen im ländlichen Raum zentrale Anlaufstellen bieten zu können.

51.2 Feststellungen

Insgesamt sind 14 der 47 ÄELF im Geschäftsbereich des Ministeriums an Grünen Zentren angesiedelt und 6 weitere in Planung. Zusätzlich wurden zwei Außenstellen von Ämtern zu "kleinen“ Grünen Zentren ernannt. In 8 Fällen entstanden auch mit Haushaltsmitteln des Freistaates neue Büro- und Schulgebäude.

51.2.1 Definition, Rahmen und Ziel

Das Staatsministerium hat bis heute Grüne Zentren weder in Verwaltungsvorschriften definiert noch Rahmenregelungen für deren Einrichtung geschaffen.

Das Ministerium versteht nach eigenen Angaben seine "Strategie für Grüne Zentren“ als Prozess ohne langfristige Planung und einheitliche Standards oder strenge Vorgaben und erläuterte in 2016:

• Vor der Reform "Verwaltung 21“ im Jahr 2004 waren die Verwaltungen der Land- und Forstwirtschaft getrennt und jeweils in eigenen Bürogebäuden untergebracht. Ziel der Einrichtung Grüner Zentren wäre zunächst gewesen, diese ursprünglich räumlich getrennten Verwaltungen zusammenzuführen und so "Einhäusigkeit“ für die unteren Landwirtschafts- und Forstbehörden herzustellen. So würden für die Verwaltung Synergieeffekte entstehen.
• Darüber hinaus sollten die ÄELF durch die Ansiedlung geeigneter Partner (z. B. regionale Geschäftsstelle des BBV oder des Maschinenrings) am gleichen Standort gestärkt werden. Ein Partner genüge für die Proklamation als Grünes Zentrum. Grundsätzlich sei dabei die räumliche Situation vor Ort und die Bereitschaft der Partner entscheidend.
• Die Eignung als Fachschulstandort oder vorhandene Fachzentren stellten keine Kriterien für die Errichtung eines Grünen Zentrums dar.

51.2.2 Einrichtung Grüner Zentren

Das erste "Grüne Zentrum“ entstand in Töging bereits im Jahr 2005. Dem lag eine Erklärung einer Interessensgemeinschaft aus dem Raum Altötting und Mühldorf zugrunde. In ähnlicher Weise wollten 2009 Initiatoren ein Grünes Zentrum in Holzkirchen, das im Jahr 2015 errichtet wurde. Beide Initiativen hatten sachliche und fachliche Synergieeffekte zum Ziel; das Dienstleistungsangebot und die Bildungsarbeit für die Land- und Forstwirtschaft sollte durch räumliche Konzentration an einem Standort verbessert und gestärkt werden. Das Staatsministerium nahm diese Initiativen zur Kenntnis.

Im Rahmen einer internen Weiterentwicklung der Verwaltung wurden 2011 seitens des Staatsministeriums an allen ÄELF Fachzentren eingerichtet. Auch nach Beschluss der Staatsregierung im Ministerrat am 16.07.2013, ein flächendeckendes Netz an Grünen Zentren einzurichten, änderte das Ministerium seine Strategie nicht. Weder wurden die bestehende Ämterstruktur und die Fachschulstandorte evaluiert, noch die erst 2011 eingerichteten Fachzentren hinsichtlich der neuen Zielsetzung des Ausbaus Grüner Zentren betrachtet. Die AELFV und die AELFGO wurden nicht dem Ministerratsbeschluss angepasst.

Das Staatsministerium wies diesbezüglich gegenüber dem ORH darauf hin, es verstehe die in der Regierungserklärung verkündete Strategie, alle ÄELF und deren Standorte innerhalb eines bestimmten Zeitraumes als Grüne Zentren auszuweisen, nicht als strenge Vorgabe. Die regionalen und politischen Bedingungen, die historischen Gegebenheiten und die gewachsenen heterogenen Strukturen seien bei der Errichtung Grüner Zentren zu berücksichtigen.

Daher seien ausnahmsweise auch Grüne Zentren an Außenstellen von ÄELF wegen der langfristigen Planung, aus lokalpolitischem Interesse bzw. zur Standortsicherung errichtet worden. Einhäusigkeit der eigenen Verwaltung und Nutzung von Synergien seien Ziele. Ausnahmen hiervon seien in besonderen räumlichen oder fachlichen Zusammenhängen begründet gewesen.

Das Staatsministerium hält sich nach eigener Aussage bewusst bei der Steuerung zur Errichtung Grüner Zentren zurück. Gefordert seien insbesondere die Amtsleiter in der Region, da die Gewinnung geeigneter Partner erhebliche Anstrengungen und Netzwerke vor Ort erfordern würden. Auf dieser Basis wurden inzwischen 14 Grüne Zentren eingerichtet:

• Die Rechnungsprüfung fand sehr heterogene Grüne Zentren vor, keines gleicht dem anderen.
• Über Töging und Holzkirchen hinaus wurden keine ÄELF bzw. Schulstandorte mehr zusammengelegt.
• Die ÄELF wurden strukturell unverändert ins Grüne Zentrum integriert. Anpassungen bei deren Organisation und Struktur (bei Verwaltungsabläufen oder beim Bildungs- und Beratungsangebot) erfolgten nicht.
• In 2 Fällen[9] wurden auch Außenstellen der ÄELF zu Grünen Zentren ernannt, wobei in einem Fall ausschließlich die Außenstelle als Grünes Zentrum firmiert. In einem Dienstbezirk sind somit sowohl der Hauptsitz als auch die Außenstelle des AELF als Grünes Zentrum bzw. "Kleines Grünes Zentrum“ deklariert.

51.2.3 Synergieeffekte nach Einrichtung Grüner Zentren

Die Mitarbeiter an "einhäusigen Grünen Zentren“ heben die Synergien durch die gemeinsame Amtsverwaltung (Landwirtschaft und Forsten), die zentrale Wartung und Pflege von Haustechnik und IT, die einfachere Organisation des Personaleinsatzes sowie die direkte Abstimmung mit den Partnern hervor.

Von den insgesamt 20 bestehenden bzw. geplanten Grünen Zentren ist in 13 Fällen Einhäusigkeit zwischen der Land- und Forstwirtschaftsverwaltung gegeben bzw. geplant.[10]

In 7 Fällen ist bzw. bleibt die Land- und Forstwirtschaftsverwaltung trotz der Proklamation als Grüne Zentren weiterhin auf mehrere Standorte verteilt. Bei 3 dieser 7 Fälle handelt es sich um neu zu bauende Grüne Zentren.

51.2.4 Fachschulen an Grünen Zentren

In 13 Grünen Zentren wurden bzw. werden die bestehenden Fachschulen der Abteilung Landwirtschaft integriert. Dabei wurden auch neue Schulgebäude errichtet ohne zu prüfen, ob die Schulstandorte nachhaltig ausgelastet sind. 18 Grüne Zentren werden zukünftig eine Fachschule der Abteilung Hauswirtschaft betreiben.

Grüne Zentren werden mit Schulstandorten ungeachtet der Struktur der Fachzentren eingerichtet. Eine gezielte Bündelung von Spezialwissen von Beschäftigten an den Fachzentren und den Bildungseinrichtungen findet nicht statt. Ungeachtet, ob es sich um ein Grünes Zentrum handelt oder nicht, werden ausgebildete Lehrkräfte an den ÄELF auch ohne Schulstandorte beschäftigt und pendeln zur Unterrichtserteilung oder halten überhaupt keinen Unterricht. Folgende Beispiele zeigen die von der Rechnungsprüfung vorgefundene Situation:

• Am Grünen Zentrum Fürstenfeldbruck baute der Landkreis als Sachaufwandsträger für 4,5 Mio. € die landwirtschaftliche Fachschule neu. Dafür sind Fördermittel von gut 2,63 Mio. € aus dem Konjunkturpaket II gewährt worden.
• Die Fachschule des Grünen Zentrums besuchten in den Jahren 2013 bis 2015 jeweils weniger als 16 Studierende im ersten Semester. Ein Blick in die Schulstatistik zeigt, dass auch früher die Mindestschülerzahl von 16 unterschritten wurde bzw. mehrfach[11] Semester gar nicht eröffnet werden konnten.
• In Münchberg soll ein Grünes Zentrum im Neubau errichtet werden. Auch hier hat der Landkreis Hof Investitionen von bis zu 5,5 Mio. € in Büro- und Schulgebäude geplant. Dies geschieht in der Kenntnis, dass nur jedes zweite Jahr ein Semester eröffnet werden kann (sog. wechselklassige Landwirtschaftsschule). In 36 km Entfernung besteht am AELF in Bayreuth ebenfalls eine Fachschule für Landwirtschaft, die in 2014/15 kein erstes Semester eröffnen konnte.
• In Kaufbeuren entsteht am Grünen Zentrum eine neue Landwirtschafts- und Technikerschule (9 Mio. € Baukosten, 4 Mio. € Zuwendung vom Staatsministerium). Im März 2017 waren 15 Studierende im ersten Semester Landwirtschaft gemeldet; damit war die Mindeststudierendenzahl unterschritten. 18 Studierende besuchten im ersten Semester die Technikerschule.
• Beim AELF Ebersberg (Grünes Zentrum eröffnet 2012) und beim AELF Kaufbeuren (Grünes Zentrum im Bau) wurde im Jahr 2011 jeweils ein Fachzentrum für Ökolandbau eingerichtet. Keines der beiden Grünen Zentren hat örtlich eine Bildungseinrichtung für Ökolandbau, sodass das Spezialwissen der Beschäftigten aus einer Hand auf kurzem Wege im Unterricht einfließen könnte. Die Beschäftigten pendeln heute zur jüngsten Fachschule für Ökolandbau, die zum Oktober 2013 in Weilheim eingerichtet wurde. Bereits 1988 startete die spezifische Ausbildung für Ökolandbau an der Fachschule in Landshut-Schönbrunn.

51.3 Würdigung

Mit Blick auf die zersplitterte Struktur auf der unteren Ebene sind die Regierungserklärung des Landwirtschaftsministers im Jahr 2012 und der Ministerratsbeschluss von 2013 zu Grünen Zentren aus Sicht des ORH eine zielführende Initiative zur Einhäusigkeit der ÄELF.

Der ORH empfiehlt, angesichts der Errichtung weiterer Grüner Zentren, die mit erheblichen Investitionen verbunden sein werden, das bisher Erreichte zu evaluieren.[12]

Unter Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit empfiehlt der ORH, die Errichtung Grüner Zentren strategisch eng in die Weiterentwicklung der Land- und Forstwirtschaftsverwaltung einzubinden. Statt eine zersplitterte Verwaltungsstruktur auf der unteren Behördenebene beizubehalten, sollten die ÄELF - wie in der Regierungserklärung 2012 angekündigt - zu Grünen Zentren gebündelt und ausgebaut werden. Dies sollte nicht überwiegend regionalen Initiativen überlassen bleiben, die allerdings ebenso wie Partner weiter einzubinden sind. Der ORH empfiehlt, zur Errichtung Grüner Zentren Rahmenregelungen zu erstellen. Der Ministerratsbeschluss lässt sich aus Sicht des ORH zielführend umsetzen, wenn eine klare Steuerung der Prozesse durch das Staatsministerium erfolgt.

51.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Staatsministerium will mit den Grünen Zentren zentrale Anlaufstellen für die Bürger im ländlichen Raum schaffen, Synergieeffekte realisieren und erreichen, dass die Landwirtschafts- und Forstverwaltung als Partnerverwaltungen in einem Haus wahrgenommen werden.

Es sieht die in der Regierungserklärung verkündete Strategie, ÄELF und deren Standorte innerhalb eines bestimmten Zeitraumes als Grüne Zentren auszuweisen, als langfristigen Prozess, bei dem die regionalen und historischen Gegebenheiten sowie die gewachsenen heterogenen Strukturen zu berücksichtigen seien. Dies habe zur Folge, dass Grüne Zentren nicht vollständig einheitlich sein könnten und auch nicht sein sollten.

Mit der Einhäusigkeit der eigenen Verwaltungen und der Nutzung gemeinsamer Einrichtungen sowie der direkten Abstimmung mit den Partnern könnten Synergien erzielt werden.

Ausnahmen hiervon seien in besonderen räumlichen oder fachlichen Zusammenhängen begründet gewesen. In zwei Fällen seien Außenstellen von ÄELF als "Kleines Grünes Zentrum“ deklariert worden, da diese die Kriterien für ein Grünes Zentrum erfüllt hätten, aber kein eigenständiges AELF darstellten. Diese seien mit regionalen Besonderheiten bzw. dem Ziel der Standortsicherung begründet gewesen.

Ein fester Zeitplan für die Errichtung von Grünen Zentren sei nicht sinnvoll, da vielmehr anstehende bauliche oder räumliche Veränderungen als Anlass für die Errichtung eines Grünen Zentrums genommen würden.

Eine strategische Standortdiskussion über Fachschulen und Fachzentren werde im Zusammenhang mit der Errichtung von Grünen Zentren gemeinsam mit dem Sachaufwandsträger (Landkreis) geführt. Im Ergebnis seien bislang alle bestehenden Landwirtschaftsschulen in die Grünen Zentren übernommen worden.

Die räumliche Festlegung der Fachzentren der ÄELF sei der Planung, Gründung und Ausweisung der meisten Grünen Zentren vorausgegangen und hätte andere strategische Gründe, weil deren Errichtung auf die überregionale Bündelung und Konzentration von Fachwissen ziele.

Aufgrund der Vielfalt der Strukturen und zur situativen Optimierung neuer Grüner Zentren würden für die Errichtung bisher schon grundsätzliche Eckpunkte (Bereiche Landwirtschaft und Forsten, Landwirtschaftsschule, Partner) angewandt. Diese Eckpunkte würden, wie vom ORH vorgeschlagen, nun in eine Rahmenregelung überführt, die dann generell für die Errichtung Grüner Zentren gelten solle.

Ferner habe das Staatsministerium den Vorschlag des ORH aufgegriffen, an einem gemeinsamen und einheitlichen Erscheinungsbild der Grünen Zentren zu arbeiten. Die bereits vorhandenen Kriterien sowie ein einheitliches Erscheinungsbild und eine Berücksichtigung im Internetauftritt würden derzeit in die Rahmenregelung eingearbeitet.

51.5 Schlussbemerkung

Das Staatsministerium hält nach wie vor an einer zersplitterten Struktur fest. Die räumliche Planung von Grünen Zentren, von Fachzentren und Fachschulen darf nicht auf Dauer ausschließlich der situativen Entwicklung überlassen bleiben. Eine Evaluierung des bisher Erreichten ist vor dem Hintergrund des Ministerratsbeschlusses von Juli 2013 notwendig, um Rückschlüsse auf die zukünftige Struktur und Ausrichtung des Dienstleistungsangebotes ziehen zu können.

Der ORH vertritt die Auffassung, dass das Staatsministerium ein wirtschaftliches Gesamtkonzept für die Grünen Zentren entwickeln sowie dieses konsequent verfolgen soll.

 

[1] Nr. 3 der Richtlinien für die Wahrnehmung und Organisation öffentlicher Aufgaben sowie für die Rechtsetzung im Freistaat Bayern (OR) vom 06.11.2001 (AllMBl. S. 634).
[2] Allgemeine Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern (AGO) vom 12.12.2000 (GVBl. S. 873)
[3] Vgl. ORH-Bericht 2009, TNr. 14.1.2.
[4] Verordnung über die Ämter für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELFV) vom 16.06.2005 (GVBl. S. 199).
[5] Anlage 1 der AELFV in der Fassung vom 19.04.2017.
[6] Nr. 1.6 Geschäftsordnung für die Ämter für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELFGO) vom 15.02.2013 (AllMBl. S. 141).
[7] Nr. 2.1 AELFGO.
[8] § 5 Abs. 3 Schulordnung für die staatlichen Landwirtschaftsschulen (LwSO) vom 02.03.2007 (GVBl S. 223).
[9] Immenstadt, Bad Staffelstein.
[10] Für die Einstufung als einhäusig blieben Sonderaufgaben unbeachtet, wie z. B. Fachzentren Rinderzucht, Walderlebniszentren, dislozierte Arbeitsplätze.
[11] Keine Schüler: 2001/02; 2003/04; 2007/08; unter 16 Schüler: 2005/06.
[12] Vgl. § 2 Abs. 1 AGO.