TNr. 46: Staatliche Rechte an Grundstücken Dritter

Der ORH hat 2015/2016 gemeinsam mit den Rechnungsprüfungsämtern Augsburg, Nürnberg und Regensburg untersucht, wie die Immobilien Freistaat Bayern (IMBY) die Geltendmachung von Ansprüchen sicherstellt, die dem Staat aus Rechten an Grundstücken Dritter zustehen und zu Einnahmen des Staates führen können.[1] Prüfungsmaßstab war die Ordnungsmäßigkeit der Rechteverwaltung durch die IMBY.

46.1 Ausgangslage

46.1.1 Immobilien Freistaat Bayern

Die IMBY ist als ein nach Art. 26 BayHO kaufmännisch eingerichteter Staatsbetrieb zentral zuständig für das staatliche Immobilienmanagement. Sie steht unter der Rechts- und Fachaufsicht des Finanzministeriums.

Zu ihren Aufgaben gehört u. a. die Verwaltung der Rechte des Staates an Grundstücken Dritter.[2] Sie hat dabei insbesondere diese Rechte zu erfassen, zu überwachen und ggf. Ansprüche hieraus geltend zu machen. Hierfür nutzt die IMBY das IT-Programm BayLIS.[3] Nach der Dienstanweisung der IMBY zu BayLIS sind in diesem IT-Programm alle notwendigen Angaben zu den Rechten des Staates zu erfassen.

46.1.2 Sicherung des Grundstockvermögens

Der Staat darf Grundstücke nur zum vollen Wert veräußern.[4] Diese gehören zum Grundstockvermögen des Freistaates, das in seinem Wertbestand von der Bayerischen Verfassung geschützt ist und nur aufgrund eines Gesetzes geschmälert werden darf.[5]

Sofern bei staatlichen Grundstücksverkäufen künftige Wertsteigerungen nicht ausgeschlossen werden können, ist deren Abschöpfung durch geeignete vertragliche Regelungen sicherzustellen.[6] Hierzu sind entsprechende Rechte, wie z. B. Wiederkaufsrechte, Nach- oder Aufzahlungsklauseln zugunsten des Staates zu vereinbaren.

Dadurch soll gewährleistet werden, dass der Staat stets den vollen Wert des Grundstücks als Kaufpreis erhält. Diese Rechte zählen, ebenso wie die Grundstücke selbst, zum Grundstockvermögen.[7]

Die Veräußerung von Grundstücken bedarf bei Überschreiten bestimmter Wertgrenzen der vorherigen Zustimmung des Haushaltsausschusses.[8] Soweit Rechte zum Werterhalt des Grundstockvermögens vereinbart werden sollen, sind diese dem Haushaltsausschuss darzulegen. Die Zustimmung des Haushaltsausschusses umfasst in diesen Fällen auch die zu vereinbarenden Rechte.

46.2 Feststellungen

46.2.1 Gesamtbestand der von der IMBY zu verwaltenden Rechte

Die Prüfung umfasste den Zuständigkeitsbereich der IMBY-Regionalvertretungen Oberfranken, Augsburg (mit Büro Ingolstadt), Niederbayern, München, Unterfranken und Oberpfalz. Der ORH forderte von der Zentrale der IMBY hierfür zunächst eine Auflistung der von ihr zu verwaltenden Rechte an, die zu Einnahmen des Staates führen können.[9]

Die IMBY übersandte daraufhin je Regionalvertretung unterschiedlich geführte, nicht aus BayLIS generierte Listen mit insgesamt 744 Rechten.

Eine Plausibilitätsprüfung der Daten war anhand der aktuellen BayLIS-Version 6 nicht möglich. Zwar war der Datenbestand 2013 migriert worden, eine Auswertung dieser Rechte war mit der neuen Programmversion im Gegensatz zur vorherigen Version jedoch nicht mehr möglich. Zudem hatte die Regionalvertretung Oberpfalz die Rechte für ihren Zuständigkeitsbereich in der BayLIS-Version 6 vollständig gelöscht.

Bei der Prüfung, inwieweit die IMBY die Rechte zutreffend erfasst, stellte der ORH Folgendes fest:

• In BayLIS waren für die abgefragten Regionalvertretungen 461 Rechte[10] erfasst, die von der IMBY nicht gemeldet worden waren.
• In den Listen waren Rechte enthalten, die nicht in BayLIS erfasst waren (z. B. 78 Wiederkaufsrechte in Schwaben von der IMBY gemeldet, aber lediglich 15 in BayLIS erfasst).
• Von mehreren tausend, ehemals von der Forstverwaltung bestellten Rechten[11] waren sowohl in den übersandten Listen als auch in BayLIS nur wenige enthalten.
• In Oberbayern waren rund 100 in BayLIS eingetragene Rechte keinem Grundstück zugeordnet. Die durch Dienstanweisung vorgegebene einheitliche Erfassung der Rechte in BayLIS wurde nicht konsequent umgesetzt.

Bei der Prüfung, inwieweit die IMBY die Rechte überwacht, stellte der ORH fest, dass es innerhalb der IMBY hierzu keine einheitliche Regelung gibt. Art und Weise der Überwachung der Rechte obliegt dem jeweiligen Sachbearbeiter.

46.2.2 Beispielhafte Einzelfälle

Die Defizite bei Erfassung bzw. Überwachung der Rechte verdeutlichen nachfolgende Beispiele:

46.2.2.1 Verkauf einer Grundstücksteilfläche in München

Im Jahr 2011 veräußerte die IMBY ein Anwesen in München (in Abbildung 24 blau unterlegt). Der Erwerber wandte sich 2012 erneut an die IMBY mit dem Wunsch, aus dem benachbarten staatseigenen Grundstück (in Abbildung 24 grün unterlegt) eine 126 m² große Teilfläche (in Abbildung 24 gelb unterlegt) mit unmittelbarer Straßenerschließung zu erwerben. Dadurch wollte der Erwerber eine bessere bauliche Nutzung seines im Jahr 2011 vom Staat erworbenen Grundstücks erreichen: Die dort überbaubare Fläche würde sich durch den Zuerwerb deutlich von 120 auf 164 m² erhöhen, und eine Teilung des Grundstücks würde möglich.


Mit dinglich gesicherter Dienstbarkeit regelte die IMBY, dass eine Grundstücksteilung nur mit Zustimmung des Staates erfolgen dürfe. Schuldrechtlich vereinbarte die IMBY eine Kaufpreisaufzahlung, sofern der Staat beim Verkauf seines Restgrundstücks einen höheren Preis pro m² erzielen sollte. Diese Klausel wurde in BayLIS nicht erfasst.

Einen Tag nach Abschluss des Kaufvertrags bat der Erwerber die IMBY gegen Zahlung von 45.000 € einer Grundstücksteilung zuzustimmen. Die IMBY lehnte das Angebot u. a. mit der Begründung ab, dass die Löschung der Dienstbarkeit eine Umgehung interner Bestimmungen wäre. Gegenüber dem ORH erklärte die IMBY, dass sie diesem Teilungsersuchen aufgrund des unzureichenden Angebots nicht nachgekommen sei.

Im Dezember 2014 veräußerte der ursprüngliche Erwerber das Grundstück an zwei Privatpersonen. Mittlerweile ist es mit zwei Einfamilienhäusern bebaut. Ende 2016 stimmte die IMBY einer Grundstücksteilung gegen Zahlung von insgesamt 20.000 € zu.

Würdigung

Hinsichtlich der Verwaltung der Rechte ist aus Sicht des ORH Folgendes zu bemängeln:

Die IMBY hat es versäumt, die schuldrechtliche Aufzahlungsklausel in BayLIS zu erfassen. Die künftige Überwachung war daher nicht ausreichend sichergestellt.

Mit der Zustimmung zur Grundstücksteilung gegen Zahlung von nunmehr nur noch 20.000 € hat die IMBY entgegen früherer eigener Aussagen und ohne nachvollziehbare Begründung auf Einnahmen für den Grundstock verzichtet.

46.2.2.2 Grundstücksverkauf in Oberbayern

Im Jahr 2000 veräußerte der Staat ein Grundstück an eine oberbayerische Gemeinde zum Bau einer kommunalen Einrichtung. Zugunsten des Staates wurde neben einem auf 20 Jahre befristeten Wiederkaufsrecht eine 30 Jahre laufende Aufzahlungsklausel zum Kaufpreis im Fall einer höherwertigen Nutzung des Grundstücks vereinbart.

Mitte 2012 kündigte die Gemeinde der IMBY schriftlich den geplanten Bau eines weiteren Gebäudes auf der Vertragsfläche an. Die IMBY teilte der Gemeinde im Oktober 2012 mit, dass sich damit ein Aufzahlungsbetrag von 35.897 € ergeben würde. Nach den vorgelegten Akten hat die IMBY diese Rechte nicht weiter überwacht.

Auch in der Folgezeit fand keine weitere Sachbearbeitung statt, obwohl die Gemeinde, wie 2012 angekündigt, ein neues Gebäude auf dem Grundstück errichtete. Die IMBY hatte sich weder bei der Gemeinde nach dem Sachstand erkundigt noch eine Wiedervorlage für eine Überprüfung verfügt. Auch in der von der IMBY übermittelten Liste waren diese Rechte nicht aufgeführt.

Die Prüfung des ORH nahm die IMBY zum Anlass, den Vorgang erneut zu bearbeiten. Mittlerweile akzeptierte die Gemeinde, ohne weitere Nachverhandlungen, eine neu berechnete Aufzahlung von 74.850 € und überwies den Betrag an den Staat zugunsten des Grundstocks.

 
Würdigung

Die IMBY hat es versäumt, die Rechte des Staates zu überwachen. Sie hat darüber hinaus zunächst einen zu niedrigen Aufzahlungsbetrag errechnet.

46.2.2.3 Grundstücksverkauf in der Oberpfalz

Im Jahr 1997 veräußerte der Staat ein Grundstück an einen Verein zum Bau eines Sport-, Schulungs- und Leistungszentrums. Dieser Nutzungszweck wurde mit einem bis Mitte 2017 laufenden Wiederkaufsrecht zugunsten des Staates gesichert. Zusätzlich wurde eine unbefristete Aufzahlungsklausel zum Kaufpreis vereinbart, falls die tatsächliche Bebauung über die geplante Bebauung hinausgehen sollte. In diesem Fall wäre laut Kaufvertrag eine Nachbewertung auf Basis der von den zuständigen Staatsbaubehörden zu ermittelnden, dann gültigen Bodenwerte vorzunehmen.

Die IMBY hat diese Rechte weder dem ORH aufgelistet noch waren sie in BayLIS eingetragen.

Die aktuelle Bebauung geht flächenmäßig deutlich über die beim Verkauf maßgebliche Planung hinaus. Den von der IMBY bei der Prüfung vorgelegten Akten war dies nicht zu entnehmen. Eine Überprüfung eventuell daraus entstehender staatlicher Ansprüche war dort nicht dokumentiert.

Nach der Prüfungsmitteilung des ORH stellte die IMBY für die überbaute Mehrfläche dem Verein einen Aufzahlungsbetrag von 5.100 € in Rechnung. Dabei legte sie die Wertverhältnisse von 1997 zugrunde. Das vertraglich vereinbarte Wertgutachten der Staatsbauverwaltung zur Ermittlung des aktuellen Bodenwertes ließ die IMBY nicht erstellen.

Würdigung

Die IMBY hat es versäumt, die Rechte zu überwachen. Die IMBY hätte z. B. anhand von Luftbildern die zusätzliche Bebauung ohne großen Aufwand erkennen können. Bei der Berechnung des Aufzahlungsbetrages hat sie die vertraglichen Regelungen missachtet.

46.3 Zusammenfassende Würdigung

Die IMBY erfasst die von ihr verwalteten Rechte uneinheitlich, unvollständig und fehlerhaft. Die Zentrale der IMBY steuert die Verwaltung der Rechte unzureichend. Es bestehen insbesondere keine verbindlichen Vorgaben zur Art und Weise der Rechteüberwachung. Darüber hinaus weist die aktuelle BayLIS-Version 6 für die Erfassung, Überwachung und Auswertung der Rechte Mängel auf.

Im Ergebnis ist nicht gewährleistet, dass die IMBY alle Ansprüche des Staates aus den vereinbarten Rechten geltend macht. Angesichts der damit möglichen Einnahmeausfälle droht eine Schmälerung des Grundstockvermögens.

Der ORH hält es für zwingend, dass sich der Haushaltsausschuss bei seiner Zustimmung zu Grundstücksgeschäften auf die Umsetzung der ihm vorgelegten Vertragsmodalitäten zur Wahrung des Art. 81 BV verlassen kann.

46.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Finanzministerium merkt an, dass nach seiner Kenntnis in keinem der geprüften Fälle ein endgültiger Einnahmeausfall aufgrund uneinheitlicher Rechteerfassung oder mangelhafter Überwachung eingetreten sei. Eine etwaige uneinheitliche Erfassung bzw. Überwachung der Rechte des Staates durch die IMBY habe nicht automatisch Einnahmeausfälle und eine Schmälerung des Grundstockvermögens zur Folge. Bei der Überwachungsintensität der Rechte sei eine Differenzierung angezeigt, da nicht alle gleichermaßen überwachungsbedürftig seien.

Das Finanzministerium teilt die Einschätzung des ORH insofern, als dass die Verwaltung der Rechte durch die IMBY verbesserungsfähig sei. Die Feststellungen des ORH seien daher zum Anlass genommen worden, in diesem Bereich Verbesserungen vorzunehmen. Dadurch solle eine lückenlose Nacherfassung bestehender sowie die einheitliche und vollständige Erfassung künftiger überwachungswürdiger Rechte sichergestellt werden. Die IMBY berichte dem Finanzministerium regelmäßig über den Fortschritt der ergriffenen Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Rechteverwaltung.

46.5 Schlussbemerkung

Die IMBY kommt ihrer Aufgabe, die Rechte des Staates an Grundstücken Dritter zu verwalten, auch zehn Jahre nach ihrer Gründung nicht im erforderlichen Umfang nach. Insbesondere fehlen verbindliche Vorgaben zur Überwachung der Rechte. Einnahmeausfälle und damit eine Schmälerung des Grundstockvermögens können die Folge sein. Der ORH erwartet, dass die in Aussicht gestellten Verbesserungen bei der Verwaltung der Rechte zügig umgesetzt werden.

 

[1] Ausgenommen von der Prüfung waren damit z. B. Wege- und Leitungsrechte.
[2] Art. 9a HG 2005/2006 in der Fassung des NHG 2006 sowie den Anlagen hierzu (gültig bis 31.12.2015).Seit 01.01.2016 gilt das Gesetz über die Immobilien Freistaat Bayern vom 22.12.2015 (GVBl. S. 477, 490).
[3] Bayerisches Liegenschaftsinformationssystem.
[4] Art. 63 Abs. 3 Satz 1 BayHO.
[5] Art. 81 Satz 1 BV, Nrn. 1.1 und 2.4 der Grundstocksbekanntmachung vom 08.08.2002 (FMBl. 2002 S. 268).
[6] Nr. 1.3.7 der Richtlinien für den Verkehr mit staatseigenen Grundstücken (GrVR) vom 17.12.2009 (FMBl. 2010 S. 20).
[7] Nrn. 2.2.1, 2.2.5 und 3.5 der Grundstocksbekanntmachung.
[8] VV Nr. 4.1 zu Art. 64 BayHO, Beschluss des Bayerischen Landtags vom 22.04.2004, LT-Drucksache 15/816: grundsätzlich 2 Mio. €; Nr. 1.3.5 der GrVR: 100.000 € bei Verkauf ohne Ausschreibung.
[9] Vgl. Fn. 161.
[10] Dabei handelt es sich ausschließlich um Rechte, deren Ablaufdatum in der Zukunft lag, sowie zeitlich unbefristete Rechte. Bereits abgelaufene Rechte blieben unberücksichtigt.
[11] Ab dem Jahr 1998 im Rahmen einer Organisationsreform an die Finanzverwaltung abgegeben.