TNr. 56: Förderprogramm zur Steigerung der medizinischen Qualität in bayerischen Kurorten und Heilbädern

Die Richtlinie zur Förderung von Maßnahmen zur Steigerung der medizinischen Qualität in den bayerischen hochprädikatisierten Kurorten und Heilbädern sowie anerkannten Heilquellen- und Moorkurbetrieben (FRL)[1] trat zum 01.07.2012 in Kraft und wurde nachfolgend mehrfach geändert.[2] Die FRL sollte zum 01.01.2018 außer Kraft treten. Sie wurde zwischenzeitlich bis 31.12.2020 verlängert.

Der ORH und das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Bayreuth haben bei 15 von insgesamt 29 bis Juni 2015 geförderten Maßnahmen die Zweckmäßigkeit des Förderprogramms sowie den Ablauf des Förderverfahrens untersucht. Dabei wurden die Ordnungsmäßigkeit des Vollzugs durch das Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL) als Bewilligungsstelle und die Einhaltung der förderrechtlichen Vorgaben durch die Zuwendungsempfänger geprüft.

56.1 Ausgangslage

Für die Jahre 2015 bis 2018 sind im Haushalt bei Kap. 14 03 jährlich 1,8 Mio. € für das Förderprogramm eingestellt. Gefördert werden dabei u. a. Infrastruktur- und sonstige Maßnahmen zur Steigerung der medizinischen Qualität im Wege einer Anteilfinanzierung.

Für die abschließende Prüfung der Verwendungsnachweise (VN) ist das LGL zuständig. Es soll die ordnungsgemäße und zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen überwachen.[3]

Nach Haushaltsrecht[4] hat die zuständige Stelle nach Eingang des VN unverzüglich festzustellen, ob sich Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines staatlichen Erstattungsanspruchs ergeben. Ferner soll eine stichprobenweise Auswahl aus den VN näher geprüft werden. Dabei soll die zuständige Stelle im VN-Verfahren prüfen, ob

• der VN den im Zuwendungsbescheid festgelegten Anforderungen entspricht,
• die Zuwendung zweckentsprechend verwendet worden ist und
• der mit der Zuwendung beabsichtigte Zweck erreicht worden ist.

Die FRL gibt das zutreffend wieder.

56.2 Feststellungen

Das LGL hatte das Förderverfahren zunächst auf zwei örtlich getrennte Sachgebiete aufgeteilt. Ein Sachgebiet in Nürnberg bearbeitete den medizinisch-fachlichen Teil; ein Sachgebiet in Erlangen den juristisch-verwaltungsmäßigen Teil.

56.2.1 Fördervollzug

Die von der Rechnungsprüfung aufgegriffenen Fördermaßnahmen hatten folgendes Haushaltsvolumen:


Bei den geprüften Maßnahmen wurde für das Bewilligungsverfahren insbesondere festgestellt:

• Bei vier der geförderten Maßnahmen wurden Vergabevorschriften nicht eingehalten. Zudem wurde die bei fünf Zuwendungsempfängern lt. deren Angaben vorliegende Vorsteuerabzugsberechtigung im Antragsverfahren bei der Berechnung der zuwendungsfähigen Ausgaben im Zuwendungsbescheid nicht berücksichtigt.[5]
• Bei keiner der geprüften Infrastrukturmaßnahmen wurden die haushaltsrechtlich vorgesehenen Antragsunterlagen angefordert.[6] In den Bewilligungsbescheiden fehlte die Auflage, nicht bzw. nicht erheblich von den der Bewilligung zugrundeliegenden Bauunterlagen abzuweichen.[7]
• Das Eigeninteresse und die Leistungskraft des Zuwendungsempfängers wurden bei der Festsetzung des Fördersatzes nicht berücksichtigt.[8]
• Zustimmungen zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn wurden in zehn Fällen ohne Prüfung der Förderfähigkeit der beantragten Projekte erteilt.[9] Dies erfolgte sogar in einem Fall, obwohl Gutachten das Projekt als nicht zuwendungsfähig beurteilt hatten. Bei Erteilung der Zustimmung wurde zum Zeitpunkt der Förderung der voraussichtliche Zuschussbetrag nicht errechnet.
• Bei keiner der geprüften Fördermaßnahmen wurde eine Mindestzeit zur Nutzung beschaffter Gegenstände oder geförderter Bauten festgelegt.[10]

56.2.2 Prüfung der VN

Das Fachsachgebiet des LGL hatte eingehende VN fachlich ungeprüft an das zur rechtlichen Prüfung zuständige Sachgebiet weitergegeben. Dort wurden die VN ohne Bearbeitung gelagert. Eine Regelung, wie die VN zu prüfen sind, hatten die beiden Sachgebiete nicht getroffen.

Im Mai 2015 lagen dem LGL sieben VN vor, fünf aus dem Jahr 2014 und zwei aus 2015. Bis zu diesem Zeitpunkt wurde kein VN geprüft. Auch eine kursorische Prüfung fand nicht statt.

Bis Februar 2016 hatte das LGL noch keine Regelung getroffen, wie die eingehenden VN bearbeitet werden sollen. Daraufhin hatte der ORH das LGL in seiner Prüfungsmitteilung vom Februar 2016 gebeten, unverzüglich zu regeln, wie die VN geprüft werden. Zudem sollten auch die personellen Voraussetzungen für eine zeitgerechte Bearbeitung der VN geschaffen werden.

56.3 Würdigung

Bei der Förderung kam es zu systematischen Fehlern im Bewilligungsverfahren und Verstößen gegen das Haushaltsrecht:

• Die Nichtbeachtung von Vergabevorschriften führt regelmäßig dazu, dass Rückforderungsansprüche zu prüfen sind. Dasselbe gilt, wenn eine Vorsteuerabzugsberechtigung des Förderempfängers fälschlich nicht berücksichtigt wird. Rückforderungsverfahren belasten Verwaltung wie Förderempfänger gleichermaßen. Das lässt sich durch frühzeitige Beratung bzw. korrekten Vollzug der Rechtsregeln vermeiden.
• Ohne die haushaltsrechtlich vorgesehenen Unterlagen kann die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit geförderter Infrastrukturmaßnahmen nicht beurteilt werden. Damit lässt sich die Förderung nicht ordnungsgemäß festsetzen und später der VN nicht fachgerecht prüfen.
• Wenn Leistungskraft und Eigeninteresse des Zuwendungsempfängers nicht bekannt sind, lässt sich die Zuwendungshöhe nicht korrekt festsetzen. Damit wird zulasten des Staatshaushalts nicht gewährleistet, dass Förderungen nur nachrangig zu gewähren sind.
• Ohne Prüfung der Förderfähigkeit eines Projekts und Berechnung des voraussichtlichen Förderbetrags darf nach den zuwendungsrechtlichen Bestimmungen[11] keinem vorzeitigen Maßnahmenbeginn zugestimmt werden. Das trägt zur Planbarkeit des staatlichen Mitteleinsatzes bei.
• Wenn für geförderte Gegenstände bzw. Baumaßnahmen bei Bewilligung keine Zweckbindung vereinbart wird, besteht die Gefahr einer zweckwidrigen Nutzung oder sogar einer vorzeitigen Veräußerung.

Diese systematischen Fehler im Bewilligungsverfahren und haushaltsrechtlichen Verstöße hätten in einer zeitnah durchgeführten VN-Prüfung auffallen und dann zu einer sofortigen Änderung im Fördervollzug für künftige Förderfälle führen müssen. Darüber hinaus können Vergabeverstöße und die Frage der Vorsteuerabzugsberechtigung oftmals überhaupt erst im VN-Verfahren abschließend geklärt werden. Allerdings wurden seit Beginn der ersten Förderungen keine VN geprüft. Zudem wurde die FRL immer wieder verlängert, zuletzt im Juli 2017 bis 31.12.2020, und die Förderung weitergeführt.

Gerade bei einem neu aufgelegten Förderprogramm zeigt eine zeitnahe Prüfung der VN Schwachstellen im Vollzug auf und ermöglicht, frühzeitig steuernd einzugreifen. Darauf hatte das LGL aber systematisch verzichtet. Das Ministerium hätte sicherstellen müssen, dass das LGL seiner Verpflichtung, die VN zu prüfen, nachkommt. Die Möglichkeit, den Fördervollzug korrekt zu gestalten, ging damit verloren.

56.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Gesundheitsministerium berichtet, dass das Förderprogramm insgesamt erfolgreich sei.

Darüber hinaus teilt es mit, dass das LGL im Mai 2016 mitgeteilt habe, dass sich die vom ORH geforderten Voraussetzungen für die Abwicklung eines VN-Verfahrens seit Februar 2016 in Umsetzung befänden.

Anfang November 2016 erläuterte das LGL, dass bei dem Verwaltungssachgebiet inzwischen eine Stelle für die verwaltungsmäßige Betreuung und Prüfung der VN eingerichtet worden sei. Ferner werde der Förderbereich für Kurorte und Heilbäder in Bad Kissingen zentriert und die zuwendungsrechtliche Prüfung mit den fachlichen Entscheidungsträgern auch räumlich zusammengeführt. Mittlerweile lägen 17 VN vor, die sich in unterschiedlichen Prüfungsstadien befänden.

Im Juni 2017 teilte das LGL mit, dass die VN-Prüfung mittlerweile in Bad Kissingen erfolge. Zunächst bearbeite die VN die dort angesiedelte Außenstelle des zuständigen Verwaltungssachgebiets zuwendungsrechtlich, danach erfolge durch das dort neu gegründete Fachsachgebiet die fachliche Prüfung. Daraufhin veranlasse das Verwaltungssachgebiet schriftlich den Abschluss des Verfahrens. Das LGL beschreibt erneut 17 VN in unterschiedlichen Prüfungsstadien. Ende August 2017 teilte das LGL mit, das erste VN-Verfahren zu den in Tabelle 57 dargestellten Förderungen sei abgeschlossen.

Die Prüfung der vorliegenden VN werde nun sukzessive abgearbeitet.

Die Überprüfung der ordnungsgemäßen und zweckentsprechenden Verwendung der Fördermittel habe sich im Wesentlichen auf die antragsbezogene Überwachung und die laufenden Projektfortschrittberichte bzw. Erfolgskontrollen gestützt.

Die FRL sei im Zuge der ORH-Prüfung angepasst worden. Hinweise des ORH zum Fördervollzug seien unverzüglich umgesetzt worden bzw. würden noch umgesetzt.

56.5 Schlussbemerkung

Auch ein erfolgreiches Förderprogramm muss unter Berücksichtigung einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung umgesetzt werden. Dies kann nur durch ein zeitnahes und umfassendes VN-Verfahren sichergestellt werden.

Das LGL hatte bei der Förderung von Kurorten und Heilbädern, die im Jahr 2012 begann, das VN-Verfahren erst nach Beanstandung durch den ORH eingerichtet. Systematische Fehler im Fördervollzug wurden vorher nicht erkannt. Ungeachtet dessen hat das Gesundheitsministerium die FRL immer wieder verlängert und die Förderung weitergeführt.

Vier Jahre nach Start des Förderprogramms hatte das LGL immer noch keinen VN abschließend geprüft. Damit ist die ordnungsgemäße und zweckentsprechende Verwendung der Fördermittel seit Jahren nicht ausreichend sichergestellt. Es ist Aufgabe des Ministeriums, für einen sachgerechten und stringenten Verwaltungsvollzug zu sorgen.

 

[1] Vom 23.07.2012 (AllMBl. 2012 S. 574).
[2] Zum 01.03.2013, 15.06.2013, 01.08.2013, 01.12.2014 und 01.08.2017.
[3] Nr. 2.3 Abs. 2 FRL.
[4] VV Nr. 11.1 zu Art. 44 BayHO bzw. Nr. 11.1 VVK.
[5] VV Nr. 2.6 zu Art. 44 BayHO bzw. Nr. 2.6 VVK.
[6] VV Nr. 6.3 zu Art. 44 BayHO i. V. m. Nrn. 4.1 bis 4.4 der Anlage 4 a zu Art. 44 BayHO bzw. Nr. 3.2 VVK.
[7] VV Nr. 6.3 zu Art. 44 BayHO i. V. m Nrn. 1.2 und 1.3 NBest-Bau (Anlage 4 b zu Art. 44 BayHO)
[8] VV Nr. 2.4 zu Art. 44 BayHO bzw. Nr. 2.4 VVK.
[9] VV Nr. 1.3.3 zu Art. 44 BayHO und Nr. 1.3.3 VVK.
[10] VV Nr. 4.2.3 zu Art. 44 BayHO bzw. Nr. 4.2.3 VVK und VV Nr. 8.2.4 zu Art. 44 BayHO bzw. Nr. 8.2.4 VVK.
[11] Vgl. Fn. 9.